杜克新

土地資源管理是指國(guó)家在一定的環(huán)境條件下，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)方法，為提高土地利用生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，維護(hù)在社會(huì)中占統(tǒng)治地位的土地所有制，調(diào)整土地關(guān)系，監(jiān)督土地利用，而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等綜合性活動(dòng)。

土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容包括進(jìn)行土地利用現(xiàn)狀分析和評(píng)價(jià)；確定土地利用目標(biāo)和方法；進(jìn)行土地需求量預(yù)測(cè)和土地適宜性評(píng)價(jià)；確定各部門(mén)、各地區(qū)的用地規(guī)模；協(xié)調(diào)用地關(guān)系，提出各級(jí)土地利用結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)性規(guī)劃指標(biāo)和調(diào)整方向；確定各類(lèi)用地的控制性指標(biāo)進(jìn)行土地利用分區(qū)；確定土地用途，包括每個(gè)地塊的用途和利用方式，確定重點(diǎn)工程與設(shè)施的布局；制定實(shí)施規(guī)劃的政策和措施。其核心內(nèi)容是實(shí)行總量調(diào)控和用途管制，有效保護(hù)耕地和控制非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)用地，嚴(yán)禁隨意用地。

一、縣級(jí)城鎮(zhèn)土地資源管理存在的問(wèn)題分析

1、耕地銳減， 人地矛盾日益突出

近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的突起，居民點(diǎn)及建設(shè)用地的逐年增多，大量耕地被破壞和占用，使耕地總量和人均量呈減少態(tài)勢(shì)。另一方面， 在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下，由于土地用于城市和工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)收益明顯高于農(nóng)、林、牧業(yè)，所以以經(jīng)濟(jì)效益指導(dǎo)土地利用，必然使土地不斷轉(zhuǎn)向高收益的用途，比較利益的存在是耕地不斷減少的主要原因之一。

2、土地利用缺乏有效保護(hù)，生態(tài)質(zhì)量不斷下降

由于人們?cè)谕恋乩弥斜Ｗo(hù)意識(shí)淡薄， 造成生態(tài)環(huán)境破壞，以及一些歷史上土地管理政策失調(diào)，造成土地墾殖過(guò)度，森林過(guò)伐，森林覆蓋率大幅度下降，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，土地質(zhì)量不斷下降。

3、土地管理措施不力，浪費(fèi)土地現(xiàn)象嚴(yán)重

城鎮(zhèn)建設(shè)外延擴(kuò)展快，內(nèi)涵潛力挖掘不夠，用地容積率低，而且功能分區(qū)和布局不盡合理，致使存在一些亂占濫用土地的現(xiàn)象。另外，土地管理措施不力，不能有效地保護(hù)土地。土地規(guī)劃和計(jì)劃管理不力，集體土地流轉(zhuǎn)缺乏嚴(yán)格的管理措施。比如說(shuō)交通建設(shè)用地，每年都有大量的土地改建為交通用地，由于規(guī)劃的不合理，存在許多道路拓寬的現(xiàn)象，而這種是建立在房屋拆遷的基礎(chǔ)上的，既耗費(fèi)了人力，又浪費(fèi)了財(cái)力，并且導(dǎo)致某些道路不能均衡合理利用，年久失修，浪費(fèi)了大量的土地。

4、土地糾紛的解決機(jī)制不健全

種種事實(shí)和數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村征地補(bǔ)償問(wèn)題已經(jīng)成為土地糾紛的重？要類(lèi)型之一，而沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)是目前農(nóng)村土地爭(zhēng)議最集中的地區(qū)，其？中以浙江、山東和廣東最為突出?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第？25？條規(guī)？定：？“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，？由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土？地方案的實(shí)施。？”該條規(guī)定實(shí)際上把土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議問(wèn)題排除在訴？訟范圍之外，沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利，這樣的做法？顯然是不利于被征地農(nóng)民利益保護(hù)的，在土地征收過(guò)程中，政府一直參？與其中，征地要由政府批準(zhǔn)，在集體土地被征收歸國(guó)家所有以后，也是由政府作為土地所有者代表國(guó)家出讓土地使用權(quán)并且收取管理費(fèi)和土地出讓金，由政府這樣一個(gè)與補(bǔ)償爭(zhēng)議雙方都有重要利害關(guān)系的主？體先來(lái)協(xié)調(diào)爭(zhēng)議，并充當(dāng)最終的裁斷者顯然是不合適的，無(wú)法切實(shí)保障？被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，土地征收糾紛得不到公平解決。在這種大環(huán)境下，很多農(nóng)民在土地征收糾紛產(chǎn)生后，大多采取信訪、上訪、集體包圍政府，甚至直接的暴力等私力救濟(jì)的方式尋求解決，而很少采取訴？訟、行政裁決等公力救濟(jì)的方式。在當(dāng)前構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)？的大背景下，如何改進(jìn)和完善我國(guó)現(xiàn)行土地糾紛解決機(jī)制，更好地保護(hù)？失地農(nóng)民的合法權(quán)益，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

二、加強(qiáng)縣級(jí)城鎮(zhèn)土地資源管理的對(duì)策

1、切實(shí)保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡

要實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，首先應(yīng)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地的關(guān)系，應(yīng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定太谷縣土地利用總體規(guī)劃，以確定不同區(qū)域土地開(kāi)發(fā)利用方向。通過(guò)實(shí)施土地用途管制制度抑制建設(shè)用地的擴(kuò)展規(guī)模及其用地的不合理性和盲目性，盡可能對(duì)城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶耕地實(shí)行特殊的保護(hù)?？刂瞥鞘型庋右?guī)模，對(duì)于城市發(fā)展所必須占用的土地，應(yīng)當(dāng)制定計(jì)劃，控制土地的供應(yīng)量，分階段釋放。合理安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地；建設(shè)工業(yè)小區(qū)，集約利用現(xiàn)有土地以減少對(duì)耕地的繼續(xù)占用。增加耕地的投入，推廣新品種，興修水利設(shè)施；加強(qiáng)耕地改造，推行糧食、經(jīng)濟(jì)、飼料作物三元一體化種植，提高土地的產(chǎn)出率，減少耕地需求壓力，確保基本農(nóng)田，保持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。

2、大力開(kāi)展宣傳教育，強(qiáng)化土地利用者的環(huán)保意識(shí)

要強(qiáng)化土地利用者的環(huán)保意識(shí)，首先，應(yīng)從宣傳教育入手，提高人民素質(zhì)，樹(shù)立正確的土地觀念，增強(qiáng)全民土地資源的憂患意識(shí)，形成一種“珍惜和合理利用每一寸土地”的自覺(jué)行為；其次，要通過(guò)宣傳教育，樹(shù)立土地利用的價(jià)值觀念，提高人們對(duì)土地資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的認(rèn)識(shí)。只有意識(shí)到土地資源的價(jià)值，才能在土地利用過(guò)程中自覺(jué)按價(jià)值規(guī)律辦事，形成節(jié)約用地，保護(hù)土地資源的良好風(fēng)尚。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，土地資本作為一種投入要素，其價(jià)格變化將會(huì)影響土地利用者的行為方式。當(dāng)環(huán)境要素作為一項(xiàng)投入成本時(shí)，土地利用者就會(huì)重視環(huán)境保護(hù)，重視土地資源的生態(tài)價(jià)值，從而促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。

3、加強(qiáng)土地法制教育宣傳，加大執(zhí)法力度

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資產(chǎn)數(shù)量逐步顯現(xiàn)并不斷升值，土地違法案件、土地權(quán)屬糾紛也頻繁發(fā)生。因此，加強(qiáng)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其他相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育顯得尤其重要。特別是修訂過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中有許多新內(nèi)容涉及廣大人民群眾的切身利益，應(yīng)經(jīng)常組織宣傳教育，掀起學(xué)法高潮，使人人能知法、守法、用法。對(duì)于既成事實(shí)的違法用地，規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、房管等部門(mén)必須從維護(hù)整體利益出發(fā)，嚴(yán)格依照法律法規(guī)聯(lián)合執(zhí)法，認(rèn)真開(kāi)展清查處理，符合規(guī)劃的，可采取酌情處罰、補(bǔ)辦手續(xù)等辦法予以確權(quán)登記發(fā)證，不符合規(guī)劃的要堅(jiān)決予以拆除。

4、完善征地糾紛解決機(jī)制

“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，對(duì)權(quán)利的保障要靠通暢而足夠的救濟(jì)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。應(yīng)擴(kuò)大爭(zhēng)議案件的？受理范圍。為更加全面地保護(hù)當(dāng)事人的土地權(quán)益，化解矛盾，將公共利益的確認(rèn)糾紛、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定糾紛，乃至征地補(bǔ)償款項(xiàng)的分配糾紛，？均納入司法審查范圍，進(jìn)而加強(qiáng)司法對(duì)行政（征地）權(quán)的監(jiān)督制衡，更好地落實(shí)憲政層面上的權(quán)力控制和權(quán)利保障原則?？紤]到我國(guó)的實(shí)際情況，在行政救濟(jì)？與司法救濟(jì)的關(guān)系模式上，可以實(shí)行行政救濟(jì)是司法救濟(jì)的必經(jīng)前置？程序，只有先經(jīng)行政裁決后，對(duì)裁決不滿的，才能向法院提請(qǐng)行政訴訟，？否則不能直接起訴。通過(guò)賦予被征地農(nóng)民以提起民事訴訟的權(quán)利，使？被征地農(nóng)民獲得充分的救濟(jì)。這樣，能有效地減少對(duì)政府在征地過(guò)程中的雙重角色所產(chǎn)生的不公正猜測(cè)和在一定程度上杜絕地方保護(hù)主義現(xiàn)象，如此也才能符合現(xiàn)代法治社會(huì)“司法最終裁決”的原則。

縣級(jí)城鎮(zhèn)是我國(guó)城鎮(zhèn)體系中的重要組成部分，國(guó)家關(guān)于土地資源管理的政策、法規(guī)都需要通過(guò)縣級(jí)城鎮(zhèn)的管理工作來(lái)落實(shí)和實(shí)施。我們應(yīng)該認(rèn)真調(diào)研，充分認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)城鎮(zhèn)土地資源管理中存在的問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)縣級(jí)城鎮(zhèn)的土地資源管理工作，推動(dòng)土地資源的可持續(xù)利用和發(fā)展。