劉樹峰　陳艷英

摘 要：農(nóng)資備案是一種新興的農(nóng)業(yè)投入品市場管理手段。該制度設計更為強調(diào)市場機制和行業(yè)自律功能的發(fā)揮。與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法相比，農(nóng)資備案具有靈活、高效的特點，其對彌補執(zhí)行不足，提高執(zhí)法效率、改善執(zhí)法效果、實現(xiàn)執(zhí)法目的意義重大。

關鍵詞：農(nóng)資備案；市場管理；制度設計

中圖分類號 S48 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）07-09-03

所謂農(nóng)資備案，就是指將種子、肥料等農(nóng)業(yè)投入品通過設定項目的審核后，予以在網(wǎng)站等公共媒介上存案公告，以備查考的活動。作為一種新型的農(nóng)資市場管理制度設計，農(nóng)資備案近年來在全國各地，特別是一些重點農(nóng)區(qū)快速興起，并在提升政府信息服務水平，增強執(zhí)法監(jiān)管效果，營造規(guī)范有序的市場競爭環(huán)境等方面，發(fā)揮著越來越重要的作用。

1 農(nóng)資備案的緣起

農(nóng)資即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的簡稱。近年來，官方予以意思更明確的“農(nóng)業(yè)投入品”稱謂取代之。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)投入品在市場準入方面，本無法定登記備案要求。也就是說，企業(yè)在執(zhí)照核準經(jīng)營范圍內(nèi)經(jīng)營什么、數(shù)量多少，原則上是其生產(chǎn)經(jīng)營自主權范圍之內(nèi)的事情，無須向行政主管部門登記報備。農(nóng)資登記備案活動的興起，除了信息科技的進步和互聯(lián)網(wǎng)的普及為其提供了基礎條件外，最根本的還是其具有現(xiàn)實存在的必要性——那就是農(nóng)資供需市場的特殊性，以及因此導致的傳統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)管的局限性。

正所謂農(nóng)時不等人，農(nóng)資產(chǎn)品的銷售往往與一定的農(nóng)時緊密相關。在我國平原農(nóng)區(qū)，農(nóng)業(yè)投入品銷售的季節(jié)性和時效性很強，時間短、數(shù)量大、供需集中、淡旺季界線分明是其區(qū)別于一般商品的最典型特征。也正因如此，使得以打假扶優(yōu)為主要目的的農(nóng)業(yè)執(zhí)法活動在遏制假劣農(nóng)資坑農(nóng)害農(nóng)方面普遍存在“來不及”、“顧不上”等方面的問題。

1.1 農(nóng)資銷售的時間性與執(zhí)法程序的剛性之間的矛盾 一般而言，一種農(nóng)資商品從大批量上市到銷售結束，也就是30d左右的時間。而對一個案件的辦理，從發(fā)現(xiàn)線索開始，則需要取證、檢驗、簽批、通知直到?jīng)Q定、執(zhí)行等法定程式。一套程序走下來，正好也需要30d左右的時間，最快也要10～15d，案件數(shù)量多，案情稍復雜，個案被拖上30d以上也很平常。執(zhí)法程序的剛性規(guī)定，決定了行政執(zhí)法對農(nóng)資質(zhì)量監(jiān)管很難做到及時有效，往往是等到?jīng)Q定送達可以對違法行為采取處罰措施，問題產(chǎn)品早已被售出使用，所以農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管在實踐中總給人雨后送傘的感覺。

1.2 有限的監(jiān)管力量與大量上市農(nóng)資之間的矛盾 行政執(zhí)法在實現(xiàn)監(jiān)管目的上的另一個局限，表現(xiàn)在執(zhí)法力量的階段性“短缺”上。以安徽蒙城這樣的一個中等農(nóng)業(yè)縣為例，每到春、秋兩個農(nóng)資供需旺季，往往是10多名執(zhí)法隊員要面對大小10多個農(nóng)資市場幾百家商號成千上百個品牌品種，在短短30d時間對每種產(chǎn)品、每個批次都嚴格把關幾無可能。而監(jiān)管的重點，也就是問題產(chǎn)品則更為隱蔽，發(fā)現(xiàn)難度很大。面對大量產(chǎn)品，執(zhí)法人員往往分身乏術，疲于應付，很難集中精力偵辦制售假劣等大案要案，這也是近年來執(zhí)法活動形式化傾向的重要原因，無疑給了不法分子以可乘之機。

正是由于上述矛盾，加上農(nóng)資質(zhì)量問題隱蔽性強，使得農(nóng)業(yè)執(zhí)法年年開展各類專項治理，但假劣農(nóng)資坑農(nóng)害農(nóng)事件、質(zhì)量糾紛投訴案件依然高發(fā)。

農(nóng)資備案制度正是為了彌補上述執(zhí)法監(jiān)管的局限而設計的，與傳統(tǒng)執(zhí)法活動相比，農(nóng)資備案并非嚴格意義上的行政管制，因此更加靈活高效，可很好彌補執(zhí)法效果滯后和執(zhí)法力量階段性不足。

2 農(nóng)資備案的程序

2.1 備案申報 農(nóng)資企業(yè)將其生產(chǎn)、經(jīng)營產(chǎn)品信息，提前按照一定的格式向備案主體申報以接受審核。這是一個產(chǎn)品備案登記的開始。一般要求產(chǎn)品備案申報在時間上盡可能提前，不得遲于產(chǎn)品生產(chǎn)或備貨期，以給接下來的審核、公示留出時間，以不影響使用者購買前網(wǎng)上查詢?yōu)榍疤帷?/p>

2.2 預登記 將企業(yè)申報的具體農(nóng)資產(chǎn)品信息，按照規(guī)定的格式和項目，在審核前上傳網(wǎng)上，以便接受備案部門審核。預登記一般由備案申報者自主完成，并應在預登記后合理時間內(nèi)報送紙質(zhì)審核文件。

2.3 審核 按照備案方案設定項目，對申報備案的產(chǎn)品進行檢驗、檢查、審驗等。主要參照相關法律、法規(guī)、規(guī)章、標準等制定審核項目，實踐中應與執(zhí)法檢查內(nèi)容保持一致。一般包括3項內(nèi)容：一是質(zhì)量。按照產(chǎn)品執(zhí)行標準，對其產(chǎn)品進行質(zhì)量檢測、化驗。二是證照。產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的許可類文件的查驗、核對，重點對符合度進行審核。三是標簽。各類農(nóng)資的標簽標註內(nèi)容和形式，均由相關法律法規(guī)給予了明確規(guī)定，重點檢查殘缺、造假、套用等行為，確保產(chǎn)品真實性。只有上述3項均無問題，方能通過備案審核。

2.4 公示公告 通過審核的產(chǎn)品，應在第一時間向社會公示，主要是接受社會監(jiān)督，受理投訴，聽取公眾對公示產(chǎn)品的意見建議。期間一般設定為7d。公示期過后無異議，即可正式公告，完成備案程序。

3 農(nóng)資備案對農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的意義

3.1 農(nóng)資備案與行政執(zhí)法關系 農(nóng)資備案與行政執(zhí)法密切相關。雖然各地大都將備案具體事務交由執(zhí)法部門具體辦理，但備案工作有著相對的獨立性，兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在：一是依據(jù)不同。行政執(zhí)法活動的開展依據(jù)各類法律等規(guī)范性文件的授權，國家強制是當事人履行執(zhí)法執(zhí)罰設定義務的根本保障；而開展農(nóng)資備案則基于行業(yè)自律、信息服務等而制定的工作方案，制約力主要源于市場機制鼓勵和社會輿論壓力，不具強制性。二是違法違規(guī)的后果不同。農(nóng)業(yè)執(zhí)法是通過行政處罰對違法者施以懲戒，從而達到促使相對人守法經(jīng)營的目的，因此行政違法的后果往往是行政處罰。而備案申報農(nóng)資如不能通過設定項目的審核，則意味著終止備案程序，備案申報者的義務是接受經(jīng)營警示，主動將產(chǎn)品召回退市。這也意味著大多數(shù)守法誠信企業(yè)對此的態(tài)度應是積極的。三是當事企業(yè)的態(tài)度不同。正是由于執(zhí)法與備案對待問題產(chǎn)品的處理措施不同，使得一般企業(yè)對待執(zhí)法執(zhí)罰的態(tài)度往往是消極的，而備案要求企業(yè)主動申報的，備案審核的不利結果并不直接導致處罰，因此相關企業(yè)的態(tài)度是積極的。從被動接受執(zhí)法檢查到主動申報審核備案，也是農(nóng)資備案效率遠遠高于傳統(tǒng)執(zhí)法的主要原因。四是農(nóng)資備案具有公眾信息服務功能，而執(zhí)法受程序和法律授權限制，執(zhí)法主體一般不得隨意對外公開處理處罰信息。

盡管農(nóng)資備案與執(zhí)法活動有著很多不同點，但兩者目的是高度一致的，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供高產(chǎn)高效優(yōu)質(zhì)的農(nóng)資產(chǎn)品，兩者有著高度契合的補互關系。

3.2 農(nóng)資備案對于執(zhí)法工作的意義 主要體現(xiàn)在可更高效地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法目的，以及對執(zhí)法活動的功能性輔助上。由于農(nóng)資備案不以處罰為目的，故無須遵從冗長機械的法律程序。加上企業(yè)是提前主動申報，執(zhí)法部門得以在第一時間進行審核，對于沒有通過審核的產(chǎn)品，有充裕的時間通知備案企業(yè)采取補救措施，避免假劣產(chǎn)品流入市場。另外，農(nóng)資備案可起到濾網(wǎng)式的作用。一般合法經(jīng)營企業(yè)，為使其產(chǎn)品質(zhì)量獲取官方備案認證，一般都會選擇主動申報備案。實踐證明，如此篩查可達到市場占有量的80%以上。這樣，執(zhí)法活動就可將少數(shù)沒有申報備案或備案沒有通過的產(chǎn)品作為執(zhí)法檢查重點，從而大大提高執(zhí)法的針對性和實效性。

3.3 農(nóng)業(yè)執(zhí)法是農(nóng)資備案的后盾 農(nóng)資備案的初始階段，農(nóng)業(yè)執(zhí)法將為備案工作打開局面提供有力保障。將未申報備案產(chǎn)品作為執(zhí)法檢查重點的舉措，可有效促使相關企業(yè)將產(chǎn)品主動申報備案審核；另外，對于備案審核沒有通過的產(chǎn)品，如相關企業(yè)對備案部門的經(jīng)營警告置之不理或陽奉陰違，可進入執(zhí)法程序?qū)ζ淞覆樘?，從而保障備案，也是?zhí)法目的的實現(xiàn)。

其實，農(nóng)資備案的意義并不僅僅局限在對執(zhí)法活動的援持和輔助上：對于經(jīng)營者，各類農(nóng)資企業(yè)，備案制度可為其提供一個展示自我的平臺。通過宣傳展示，讓其企業(yè)文化和產(chǎn)品質(zhì)量贏得社會公眾認可；對于使用者的益處更是顯而易見——高效便捷的信息服務，不但免除了廣大農(nóng)民朋友在選購農(nóng)資上費力甄別挑選之苦，還可有效防止虛假廣告宣傳的誤導之害，從而使生產(chǎn)活動中源自農(nóng)資質(zhì)量的風險降至最低。

4 農(nóng)資備案的條件和要求

4.1 制定工作方案 農(nóng)資備案是個復雜的系統(tǒng)工程，其涉及面廣、工作量大、時效性強、環(huán)節(jié)眾多，制定一個全面細致、切實可行的實施方案必不可少。要求根據(jù)各類農(nóng)資上市順序和供需特點，對市場調(diào)查、受理申請、現(xiàn)場調(diào)查、備案審核、信息發(fā)布、補錄修正、網(wǎng)站維護更新等基礎性工作統(tǒng)籌兼顧，合理調(diào)配時間和人員分工，確保各項工作有條不紊地全面推進，以最大限度發(fā)揮農(nóng)資備案的功效作用，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)資經(jīng)營者和市場監(jiān)管者提供全方位、全天候的信息服務。

4.2 設立專門網(wǎng)站 農(nóng)資備案制度的工作機制，是借助網(wǎng)絡等公開傳媒，在公開公平的基礎上，實現(xiàn)信息共享。因此，注冊設立專業(yè)網(wǎng)站必不可少，它既是備案工作的主要裝備，又是各方信息交流的平臺，為方便公眾登錄使用，網(wǎng)站應適應信息量大、互動性強的要求，做到功能設計科學合理，運行穩(wěn)定，操作簡便靈活，維護更新方便。

4.3 組建專業(yè)團隊 由于農(nóng)資備案工作環(huán)節(jié)眾多，內(nèi)容紛繁，且專業(yè)性較強，所以要求一支吃苦耐勞且有較高專業(yè)素質(zhì)執(zhí)法人員組成工作團隊，專門負責具體事務的辦理，并做好與執(zhí)法監(jiān)管工作的銜接與配合，確保備案工作有序進行。

5 結語

農(nóng)資備案制度是社會治理觀念變革和信息產(chǎn)業(yè)科技進步的產(chǎn)物，其在服務型政府建設和戒除行政管治依賴等方面，都具有積極的探索和示范效應。隨著社會對其了解不斷加深，農(nóng)資備案必將成為服務“三農(nóng)”，農(nóng)業(yè)投入市場管理新舉措、多方共贏的好平臺。 （責編：徐煥斗）