東營(yíng)市行政管理科學(xué)研究所

我國(guó)各級(jí)政府歷來(lái)把公務(wù)用車的管理和改革作為建立廉潔高效行政管理體制的關(guān)鍵舉措。近年來(lái)，公車改革日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)和輿情熱門話題。其實(shí)，公車改革在我國(guó)已經(jīng)歷多年。1997年，廣東省首先開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施車改，1998年，國(guó)家體改委啟動(dòng)了部分中央機(jī)關(guān)車改試點(diǎn)，并在浙江、湖南、江蘇、北京等省市的部分地區(qū)同時(shí)開(kāi)展，2004年出現(xiàn)了全國(guó)性公車改革高潮，多地試點(diǎn)貨幣化公車改革，期間有的被叫停、有的悄然擱淺，引發(fā)輿論強(qiáng)烈關(guān)注。2013年11月25日，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》公布，規(guī)定“堅(jiān)持社會(huì)化、市場(chǎng)化方向改革公務(wù)用車制度，改革公務(wù)用車實(shí)物配給方式”，終于明確了我國(guó)的公車改革思路。

一、制定明確的車改目標(biāo)

選擇好的政策目標(biāo)是政策制定的重要內(nèi)容，決定著政策制定的成敗、影響政策實(shí)施的效果。國(guó)家配備公務(wù)用車的初衷是為了提高公職人員辦事效率，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位高效運(yùn)行。但在實(shí)施過(guò)程中，公車采購(gòu)支出數(shù)額巨大且持續(xù)增長(zhǎng)，公車的使用管理制度不規(guī)范導(dǎo)致養(yǎng)車費(fèi)用高昂，部分公職人員利用公共權(quán)力謀取私利，公車私用現(xiàn)象普遍存在，損害政府形象，公車改革刻不容緩。

認(rèn)清公車使用和管理過(guò)程中存在的問(wèn)題、明確公車改革的意義是制定正確政策目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。公車使用和管理過(guò)程中存在問(wèn)題的根源是制度問(wèn)題，車改政策的目標(biāo)應(yīng)是形成合理的制度設(shè)計(jì)，從而靈活、高效、公平地配置公車資源，約束權(quán)力對(duì)公共資源的處置，使其受到規(guī)章制度、財(cái)政預(yù)算和輿論監(jiān)督的限制。

二、設(shè)計(jì)優(yōu)化的車改備選方案

根據(jù)我國(guó)各地目前推行的公車改革試點(diǎn)以及國(guó)外公車管理經(jīng)驗(yàn)，公車改革方案大致可以分為三種類型，第一類為嚴(yán)格管制模式，在不改變現(xiàn)行公車制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立一系列規(guī)章制度對(duì)公務(wù)用車進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，規(guī)范公車使用每一個(gè)環(huán)節(jié)，使其更加規(guī)范；第二類為貨幣化改革模式，取消公務(wù)用車，通過(guò)貨幣化形式將原來(lái)的公車費(fèi)用轉(zhuǎn)移到使用人工資中或者以其他補(bǔ)貼形式發(fā)放，與個(gè)體利益直接掛鉤；第三類為社會(huì)化改革模式，依據(jù)公車使用需求通過(guò)社會(huì)、市場(chǎng)來(lái)配置公車資源，提高效率、減少開(kāi)支。從公車改革現(xiàn)狀看，試點(diǎn)地區(qū)較多采用前兩類改革模式，而處于實(shí)踐探索階段的第三類模式符合當(dāng)前我國(guó)政府明確提出的公車改革思路。

采取嚴(yán)格管制模式進(jìn)行車改的地區(qū)如成都市、中山市，對(duì)車輛的采購(gòu)、加油、維修、更新、保險(xiǎn)等環(huán)節(jié)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，在一定程度上減少了資源浪費(fèi)、公車私用現(xiàn)象的發(fā)生。但此種方法無(wú)法從根本上解決問(wèn)題，沒(méi)有觸及到公車管理體制。一方面，處置權(quán)沒(méi)有發(fā)生變化，公車資源仍舊是單位所有、單位管理、單位使用，而非由社會(huì)、市場(chǎng)按需配置，資源浪費(fèi)、效率低下的問(wèn)題無(wú)法得到根本解決；另一方面，缺乏對(duì)監(jiān)督管理費(fèi)用的成本收益分析，此模式下，監(jiān)管費(fèi)用是一筆較大的財(cái)政支出，不容忽視。

杭州市、義烏市、威海市、南京市、江陰市等地區(qū)率先試點(diǎn)貨幣化公車改革，試點(diǎn)地區(qū)均取消了大部分公務(wù)用車，依據(jù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的級(jí)別向其發(fā)放交通補(bǔ)貼，以現(xiàn)金形式直接發(fā)放或?qū)⒔煌ㄑa(bǔ)貼打入公交卡中，鼓勵(lì)乘坐公共交通。貨幣化改革在一定程度上減輕了公共財(cái)政負(fù)擔(dān)、防治公車使用和管理過(guò)程中的問(wèn)題。此種模式也存在弊端，一方面，貨幣化改革徹底改變了公車資源的產(chǎn)權(quán)，以補(bǔ)貼的形式將原有的公車費(fèi)用發(fā)放給個(gè)人，一旦分配不合理，容易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失；另一方面，將原有的計(jì)劃分配直接全部轉(zhuǎn)化為貨幣化補(bǔ)貼，會(huì)導(dǎo)致部分思想認(rèn)識(shí)不到位的公職人員將交通補(bǔ)貼視為個(gè)人福利，因公務(wù)用車取消出行不便，該出車辦的事情不辦，影響工作效率。

筆者認(rèn)為，必須依據(jù)社會(huì)化、市場(chǎng)化的改革思路，設(shè)計(jì)公車改革方案。一是實(shí)施公務(wù)用車總量控制。嚴(yán)格落實(shí)中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》，做到三點(diǎn)：第一，摸清公車底數(shù)，對(duì)公車編制和配備情況進(jìn)行統(tǒng)一登記、全面掌控；第二，建立剛性的預(yù)算約束機(jī)制，嚴(yán)格公車采購(gòu)和使用，提高公務(wù)用車預(yù)決算透明度，做到信息公開(kāi)；第三，嚴(yán)控公車配置，嚴(yán)禁政府部門利用預(yù)算外資金購(gòu)置車輛，減少財(cái)政開(kāi)支。二是全面加強(qiáng)公車監(jiān)管。一方面，賦予公眾對(duì)公務(wù)用車的監(jiān)督管理權(quán)，每年將公務(wù)車使用管理情況，特別是預(yù)決算情況進(jìn)行公示，包括車輛數(shù)量、規(guī)模、類別、新增車輛計(jì)劃等；另一方面，利用高科技手段遏制公車私用，安裝衛(wèi)星監(jiān)控、隨時(shí)掌握公車準(zhǔn)確位置。同時(shí)，依據(jù)國(guó)家規(guī)定清理超標(biāo)配置公車，將清理出來(lái)的公車通過(guò)市場(chǎng)化、社會(huì)化方式成立車輛租賃公司，提高公車資源使用效率，解決司機(jī)安置問(wèn)題。租賃公司采用統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)調(diào)度系統(tǒng)，公務(wù)人員通過(guò)調(diào)度系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)車輛的預(yù)約和調(diào)度使用，車輛租賃費(fèi)用由政府承擔(dān)。三是科學(xué)合理發(fā)放公務(wù)交通補(bǔ)貼。依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平和地方財(cái)政承受能力，以及辦理公事的需求情況，為公職人員發(fā)放一定數(shù)額的公務(wù)交通補(bǔ)貼，并鼓勵(lì)盡可能利用環(huán)保節(jié)能交通工具出行辦理公務(wù)。

三、公車改革方案評(píng)估

從技術(shù)可行性角度分析，目前GPS全球定位系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)全天候、不間斷地對(duì)公車進(jìn)行跟蹤和監(jiān)控；網(wǎng)絡(luò)的方便快捷與無(wú)所不在確保了公眾的監(jiān)督權(quán)得到更加充分地行使與發(fā)揮，對(duì)于公車私用等違法行為及時(shí)予以曝光，大大強(qiáng)化了公車監(jiān)管力度。從經(jīng)濟(jì)可行性角度分析，包括兩個(gè)方面，一方面是該政策占有和使用經(jīng)濟(jì)資源的可能性，公車改革由中央政府自上而下推動(dòng)，各項(xiàng)相關(guān)政策的出臺(tái)表明了政府改革公車制度的決心，公共財(cái)政資金是實(shí)現(xiàn)公車改革目標(biāo)強(qiáng)有力的保障；另一方面，是衡量實(shí)施此車改方案所花費(fèi)的成本和取得的收益是否劃算，2013年中央本級(jí)“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政預(yù)算為79.69億元，其中公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)為43.99億元，約占整個(gè)“三公經(jīng)費(fèi)”的55%。調(diào)查顯示，一輛公車每年運(yùn)行成本至少6萬(wàn)元，高的甚至超過(guò)10萬(wàn)元，若是在公車改革領(lǐng)域取得突破，“三公經(jīng)費(fèi)”將會(huì)大幅削減，即使節(jié)約1/4，中央本級(jí)每年財(cái)政支出至少能節(jié)省數(shù)十億元。從政治可行性角度分析，一項(xiàng)政策能否得到政府官員、利益群體和公眾的支持，決定了實(shí)施成功的可能性。2013年兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理曾“約法三章”，今后幾年內(nèi)“三公經(jīng)費(fèi)”只降不增，表明了中央的改革決心。2012年，中央單位“三公經(jīng)費(fèi)”正式公開(kāi)，引起公眾廣泛關(guān)注并針對(duì)不合理支出提出質(zhì)疑。調(diào)查研究表明，社會(huì)公眾對(duì)于合理的、能夠減少財(cái)政支出的公車改革普遍表示支持。

四、保障與支持

公車改革過(guò)程中，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決各類矛盾和問(wèn)題，不斷完善政策以鞏固車改的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。一是確保改革過(guò)渡期的公務(wù)出行需要，一方面可以暫時(shí)保留機(jī)關(guān)服務(wù)車隊(duì)，保障機(jī)關(guān)公務(wù)用車需求，另一方面完善私車公用責(zé)任處理機(jī)制，維護(hù)公務(wù)人員合法權(quán)益。二是信息公開(kāi)，加大宣傳。充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊等媒體，進(jìn)行廣泛宣傳，使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾進(jìn)一步明確車改的重要性與必要性。對(duì)于公車改革取得的進(jìn)展，及時(shí)予以公示，爭(zhēng)取更多干部群眾對(duì)車改的理解與支持。三是強(qiáng)化紀(jì)律約束，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。嚴(yán)肅查處車改過(guò)程中出現(xiàn)的各類違法違紀(jì)行為，紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)、包括人大等都要充分發(fā)揮作用，確保公車改革順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：公車改革 公共政策 路徑選擇