孫書恒

去年11月，省編委印發(fā)《關(guān)于深化經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的意見》，作出“擴大試點，深化改革”的工作部署。前段時間，通過層層遴選和比較，省編委確定新增章丘市刁鎮(zhèn)等12個試點鎮(zhèn)，與前期試點的廣饒縣大王鎮(zhèn)等8個鎮(zhèn)一并開展改革試點工作。省委、省政府和省編委對試點工作高度重視，寄予了很高期望，將“實施擴權(quán)強鎮(zhèn)”列入省委《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神的意見》的重要內(nèi)容，郭樹清省長在全省經(jīng)濟工作會議講話和省人大十二屆三次會議政府工作報告中明確提出“組織好20個經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點”，省編委要求用3到5年時間，把試點鎮(zhèn)打造成縣域經(jīng)濟社會次中心。我們一定要充分認(rèn)識試點工作的重要意義，進一步增強責(zé)任感和緊迫感，精心組織，大膽創(chuàng)新，切實把試點工作抓實抓好。

經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點是中央部署的一項重要改革任務(wù)。2010年8月試點工作部署以來，有試點任務(wù)的8個市、縣黨委、政府和編委搶抓機遇，扎實推進改革試點，在下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限、加大財政扶持力度、推動管理體制機制創(chuàng)新、統(tǒng)籌相關(guān)配套改革等方面進行了積極探索，激發(fā)了試點鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動力，取得了階段性成效。一是賦予試點鎮(zhèn)相應(yīng)的縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限?？h級政府共下放8個試點鎮(zhèn)具體管理權(quán)限554項，使其管理和服務(wù)水平有了較大提高。二是著力調(diào)整縣鎮(zhèn)財政分配關(guān)系。實行財政主體超收激勵機制，省市縣三級財政均加大專項資金扶持力度，用于支持試點鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障改善民生。去年大王、馬橋、沙河、羊口鎮(zhèn)公共預(yù)算收入均同比增加1億元以上，其他試點鎮(zhèn)財力保障水平也得到明顯提升。三是優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置，機構(gòu)設(shè)置和人員編制得到加強。改進管理考核方式，內(nèi)部運行機制更加順暢。四是鎮(zhèn)域綜合實力不斷增強。2013年，8個試點鎮(zhèn)鎮(zhèn)域生產(chǎn)總值實現(xiàn)656.43億元，同比增長13.3%；公共預(yù)算收入實現(xiàn)33.03億元，同比增長59.68%；農(nóng)民人均純收入平均達(dá)到1.28萬元，同比增長16.09%；城鎮(zhèn)化率平均達(dá)到61.8%。教育、衛(wèi)生和民生保障等公共服務(wù)更加完善，試點鎮(zhèn)對資金、人才、項目的吸納能力和帶動輻射作用進一步增強?？偟膩砜?，通過試點，8個鎮(zhèn)經(jīng)濟社會各項事業(yè)取得長足進步，變化很大，成效明顯。但客觀地講還有一些不足，比如有些地方推進試點的力度不夠大，有些改革政策落實不到位，特別是體制機制創(chuàng)新方面缺少亮點和突破等，需要在深化試點工作中進一步強化措施，加以改進。做好下一步試點工作，應(yīng)注意以下幾點：

一、關(guān)于試點目標(biāo)任務(wù)問題

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了戰(zhàn)略部署，明確提出“對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。當(dāng)前，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型步伐加快，城鎮(zhèn)化進程加速推進，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，在經(jīng)濟總量、財政收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地域面積和人口規(guī)模等方面已超出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范疇，具備了小城市的雛形，經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑不相適應(yīng)的問題比較突出，現(xiàn)行管理體制機制已難以滿足其經(jīng)濟社會發(fā)展要求。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點的目標(biāo)任務(wù)，主要有兩項：一是以擴權(quán)強鎮(zhèn)為核心，通過綜合施策，不斷增強試點鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌發(fā)展的能力，推動試點鎮(zhèn)加快發(fā)展。經(jīng)過幾年的努力，在經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、民生保障等方面取得顯著成效，城鎮(zhèn)化率、財政收入、城鎮(zhèn)居民收入和農(nóng)民人均純收入等主要指標(biāo)增幅明顯高于全省200個示范鎮(zhèn)平均水平，發(fā)展質(zhì)量、規(guī)模、效益等綜合實力位居全省示范鎮(zhèn)前列，跨入全國強鎮(zhèn)行列。二是先行先試，立足體制機制創(chuàng)新，著力破解試點鎮(zhèn)發(fā)展中存在的突出障礙，努力構(gòu)建與試點鎮(zhèn)發(fā)展相適應(yīng)的體制機制，為深化行政管理體制改革探索路子、取得經(jīng)驗。從前期試點情況看，各地從不同方面進行了一些探索，但總的來說，思想還比較保守，創(chuàng)新的力度還不大，一些深層次的矛盾問題還沒有從根本上解決。既然是搞試點，就要解放思想，積極創(chuàng)新，步子可以邁得再大一點，從解決實際問題入手，有什么問題就解決什么問題，只要是有利于試點鎮(zhèn)發(fā)展的，都可以大膽的嘗試，力爭在一個或幾個方面取得實質(zhì)性突破。要處理好經(jīng)濟發(fā)展和體制改革的關(guān)系，圍繞發(fā)展抓改革，抓好改革促發(fā)展。檢驗試點成效，不僅要看發(fā)展的速度與質(zhì)量，還要看體制機制創(chuàng)新的廣度與深度。各地要把握正確的改革方向，在體制機制創(chuàng)新上投入更多的精力，下更大的氣力，只有這樣，才能使試點達(dá)到預(yù)期目的，取得良好效果。

二、關(guān)于放權(quán)問題

黨的十八屆三中全會明確提出，進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，推進政府職能轉(zhuǎn)變，把直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，下放地方和基層管理。擴權(quán)強鎮(zhèn)，既是中央的明確要求，也是試點鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。賦予試點鎮(zhèn)相應(yīng)的經(jīng)濟社會管理權(quán)限是改革試點的重要內(nèi)容，其目的就是解決試點鎮(zhèn)“責(zé)大權(quán)小、權(quán)責(zé)不對等”的問題。前期試點中，各地下放試點鎮(zhèn)的管理權(quán)限，多的有100多項，少的也有40多項，這些管理權(quán)限下放后，增強了試點鎮(zhèn)政府的履職能力，提高了工作效率，方便了群眾辦事，總的來說效果是好的。但也有一些試點鎮(zhèn)的同志反映，在實際操作中，方案規(guī)定的有些權(quán)限沒有完全下放或下放不到位，責(zé)任較大的權(quán)限下放快、利益較多的權(quán)限下放慢；下放的權(quán)限看起來數(shù)量不少，但試點鎮(zhèn)急需、真正管用的不多；有些管理權(quán)限下放后內(nèi)部運轉(zhuǎn)還不夠順暢，執(zhí)法主體、執(zhí)法程序等環(huán)節(jié)還存在一些法律層面的障礙等，這些都需要及時跟蹤，在深化改革的實踐中進一步解決完善。放權(quán)是一項很復(fù)雜的工作，重點要抓好“放什么、如何放、怎么接”三個環(huán)節(jié)。一是“放什么”。由于各試點鎮(zhèn)情況不一，需求各異，各地在研究放權(quán)目錄時要因地制宜，不要貪多求全。在內(nèi)容上，要把涉及試點鎮(zhèn)發(fā)展的城鎮(zhèn)建設(shè)、規(guī)劃投資、項目審批、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會治理、服務(wù)民生等方面“含金量”高、急需管用的權(quán)限放下來、放到位。在方式上，要首先由試點鎮(zhèn)提出需要下放什么，充分尊重試點鎮(zhèn)的意見，不能縣直部門想放就放，不想放就不放。省里將在調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各地研究制定具體的放權(quán)目錄，確定“規(guī)定動作”，凡“規(guī)定動作”范圍內(nèi)的必須下放。二是“如何放”。從現(xiàn)行法律法規(guī)看，主要是“授權(quán)”和“委托”。前期試點中，有些地方對一些專業(yè)性強、放權(quán)數(shù)量較多的部門，依托派出機構(gòu)并充分授權(quán)；對一些事務(wù)性、易于操作的權(quán)限由部門直接委托給試點鎮(zhèn)行使，效果很好?？傊艡?quán)涉及許多法律法規(guī)問題，很具體，也很復(fù)雜，如何做到既滿足試點鎮(zhèn)發(fā)展需要又合規(guī)合法，在許多環(huán)節(jié)上需要深入研究探索。各級編辦要同法制等有關(guān)部門搞好溝通銜接，確保依法規(guī)范下放，避免工作被動。三是要做好承接工作。要充分考慮到試點鎮(zhèn)對下放權(quán)限的承接能力，對一時承接不了的，可以采取分批下放逐步到位的方式。同時，要采取具體措施，動員組織下放權(quán)限的縣直部門搞好“幫扶”，不能一放了之?？偟囊笫且屧圏c鎮(zhèn)對下放的權(quán)限能夠接得下、用得好，實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)。擴權(quán)是手段，強鎮(zhèn)才是目的。各地在放權(quán)過程中，要把是否有利于促進試點鎮(zhèn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是否有利于調(diào)動發(fā)揮基層的積極性能動性，是否有利于提高行政效率、切實為人民群眾提供方便快捷優(yōu)質(zhì)的服務(wù)作為檢驗放權(quán)成效的標(biāo)準(zhǔn)，只有達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)，才算真正實現(xiàn)了放權(quán)的目標(biāo)。

三、關(guān)于理順縣鎮(zhèn)關(guān)系問題

總的看，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟實力都比較強，在縣域經(jīng)濟發(fā)展中占有重要地位。但在現(xiàn)行管理體制下，縣鎮(zhèn)層級之間在諸多方面仍存在關(guān)系不順的問題，一定程度影響和制約了經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的快速發(fā)展。就全省縣域經(jīng)濟總體發(fā)展而言，縣域經(jīng)濟強、鎮(zhèn)域經(jīng)濟弱，縣鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展不夠協(xié)調(diào)、不夠平衡的問題比較突出。發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域發(fā)展的實踐證明，只有把鎮(zhèn)域經(jīng)濟做大做強，縣域經(jīng)濟才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。各地要在理順縣鎮(zhèn)層級關(guān)系上下功夫，不斷增強試點鎮(zhèn)自主發(fā)展的能力和活力。一是要理順縣鎮(zhèn)財力分配關(guān)系。試點鎮(zhèn)目前正處于快速發(fā)展期，道路、水電、綠化以及教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)都需要大量的資金，雖然各個試點鎮(zhèn)經(jīng)濟總量較大，但上繳多、留成少，可用財力還很有限，不能滿足城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務(wù)的需要。在前期試點中，各地出臺了相關(guān)措施加大對試點鎮(zhèn)的財力支持，試點鎮(zhèn)綜合財力有所增強，但也有個別地方試點方案確定的財政政策沒有完全落實。省編委《意見》明確，試點鎮(zhèn)在享受“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動”示范鎮(zhèn)統(tǒng)一的財政扶持政策基礎(chǔ)上，3年內(nèi)省財政每年再為各試點鎮(zhèn)安排1000萬元，用于規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障改善民生。各市也要參照省里的做法支持試點鎮(zhèn)發(fā)展。有試點任務(wù)的縣（市、區(qū)）要在完善財政管理體制、理順縣鎮(zhèn)財力分配關(guān)系上下功夫，研究制定具體的財政扶持政策。比如要完善財政收入超收獎勵制度，以上一年度財政收入為基數(shù)，超收部分全額或大部分留鎮(zhèn)使用；鎮(zhèn)域內(nèi)各項規(guī)費和土地出讓金等全部留成；整合各類涉農(nóng)項目和資金向試點鎮(zhèn)傾斜等等，總之在這方面要有具體措施，實行重點傾斜，調(diào)動和激勵試點鎮(zhèn)發(fā)展積極性，使試點鎮(zhèn)事權(quán)與財權(quán)相匹配，有錢干事，加快發(fā)展。二是要理順縣直部門派駐機構(gòu)與試點鎮(zhèn)的關(guān)系。目前一些縣級部門，如公安、司法、稅務(wù)、國土、交通、環(huán)保、畜牧等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有派駐機構(gòu)，這些派駐機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系還不夠順暢，“看得見的管不著、管得著的看不見”現(xiàn)象普遍存在。省編委《意見》中提出：健全完善試點鎮(zhèn)與縣直派駐機構(gòu)的協(xié)作配合機制，強化試點鎮(zhèn)對派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理。前期試點中，各地采取了一些措施辦法，比如對部門派駐機構(gòu)的考核要以試點鎮(zhèn)為主，派駐機構(gòu)干部任免試點鎮(zhèn)黨委要有建議權(quán)等，但總體說來還不夠配套，落實得也不夠。下一步試點中，各地要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，在管理、考核、獎勵、任免等方面研究制定一套完整的協(xié)作配合機制，強化試點鎮(zhèn)黨委政府對派駐機構(gòu)統(tǒng)一指揮領(lǐng)導(dǎo)，管得住、用得好，真正形成推進工作的合力。三是要完善對試點鎮(zhèn)的管理方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政體制架構(gòu)中處于最基礎(chǔ)的層級，“上面千條線、下面一根針”，很多工作都壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)去落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志天天圍著上級的指揮棒轉(zhuǎn)，上級部門的各種檢查、考核、評比應(yīng)接不暇，沒有精力研究自主特色發(fā)展的問題。各地在試點中要進一步合理界定縣鎮(zhèn)權(quán)責(zé)邊界，明確權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系，切實改進縣對鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)方式，嚴(yán)格清理“一票否決”事項，取消各種評比達(dá)標(biāo)活動。改進考核評價方式，推行差異化考核，不斷增強試點鎮(zhèn)發(fā)展自主權(quán)，為推動試點鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展、特色發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

四、關(guān)于創(chuàng)新體制機制問題

以創(chuàng)新的理念、創(chuàng)新的辦法解決試點鎮(zhèn)體制機制問題，是抓好試點的關(guān)鍵。各地在試點中要按照推進新型城鎮(zhèn)化的要求，適應(yīng)試點鎮(zhèn)功能定位和現(xiàn)實特點，探索建立與其管理服務(wù)需求相適應(yīng)的新型管理體制和運行機制。一是切實推進職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，農(nóng)村生產(chǎn)生活方式正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村社會管理和服務(wù)需求也呈現(xiàn)出許多新的特點，面對新形勢新任務(wù)，試點鎮(zhèn)政府職能必須有根本性的轉(zhuǎn)變。要充分尊重市場規(guī)律，把市場能辦的交給市場、社會組織可辦的交給社會組織、屬于村民自治的交給村民作主。凡是涉及農(nóng)民利益的事，政府要進行引導(dǎo)和支持，但干什么、何時干、怎么干，要充分尊重農(nóng)民意愿，不能搞強迫命令，更不能越俎代庖、大包大攬。要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，圍繞經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、社會管理、政權(quán)建設(shè)等重點工作，集中力量把該管的事情認(rèn)真管好。要更加突出政府在加快人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約中的引導(dǎo)作用，更加注重城鎮(zhèn)管理、生態(tài)保護、市場監(jiān)管、改善民生，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管，更加注重教育、衛(wèi)生、文化、農(nóng)業(yè)科技、民生保障等方面的服務(wù)，不斷提升公共服務(wù)能力和水平。二是調(diào)整優(yōu)化組織架構(gòu)。試點鎮(zhèn)政府處于基層一線，直接面對農(nóng)民群眾，工作很具體，抓落實的任務(wù)很重。機構(gòu)編制是為中心工作服務(wù)的，也是生產(chǎn)力，如何發(fā)揮機構(gòu)編制的最大效益，搭建科學(xué)合理的組織架構(gòu)，需要深入研究。根據(jù)目前試點鎮(zhèn)的實際情況，機構(gòu)設(shè)置既不能照搬縣（市、區(qū)）級機構(gòu)模式，完全搞上下對應(yīng)，也不能等同于一般傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要真正體現(xiàn)試點鎮(zhèn)的特點，因地制宜。試點鎮(zhèn)機構(gòu)怎么設(shè)置，編制如何配備，各地在試點中要結(jié)合實際，積極探索，可突破現(xiàn)有框架和模式進行創(chuàng)新，關(guān)鍵是機構(gòu)設(shè)置和編制配備要科學(xué)合理、務(wù)實管用、運行順暢。只要符合試點鎮(zhèn)發(fā)展需要，省里給予支持。三是健全完善運行機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有自己的特點，試點鎮(zhèn)不可能像縣以上政府那樣完全按部門職責(zé)分工運轉(zhuǎn)，要通過完善內(nèi)部運行機制和外部協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌調(diào)配力量，形成抓落實的合力。在內(nèi)部運行機制方面，圍繞打造便民服務(wù)平臺、社會治理平臺和農(nóng)村社區(qū)管理平臺，合理設(shè)置崗位和統(tǒng)籌安排人員力量，實現(xiàn)內(nèi)部工作機制良性運轉(zhuǎn)；在外部協(xié)調(diào)機制方面，打造綜合執(zhí)法聯(lián)動平臺，把縣直派駐機構(gòu)執(zhí)法優(yōu)勢和試點鎮(zhèn)日常監(jiān)管優(yōu)勢結(jié)合起來，建立指揮統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的綜合執(zhí)法機制，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、食品藥品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等方面實行綜合行政執(zhí)法。四是配套推進各項改革。各地在推進試點鎮(zhèn)行政管理體制改革的同時，要統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合配套，積極推進用地制度改革、戶籍制度改革和基層民主政治、干部人事、社會保障、投融資體制等方面的改革。特別要在優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)上，建立更加科學(xué)的人才培養(yǎng)、交流和使用等機制，通過多種方式調(diào)整優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，探索建立市縣建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、交通、安全生產(chǎn)等部門干部到試點鎮(zhèn)掛職制度，緩解試點鎮(zhèn)擴權(quán)后專業(yè)人才緊缺的矛盾。積極探索拓寬事業(yè)機構(gòu)優(yōu)秀負(fù)責(zé)人選拔使用渠道。支持試點鎮(zhèn)采取政府購買服務(wù)、雇員制等辦法，緩解人員力量不足的矛盾。

五、關(guān)于組織實施問題

經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作是一個系統(tǒng)工程，各地要切實加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃，強力推進，確保改革試點取得實效。試點工作由各市編委負(fù)總責(zé)。市縣要建立經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革聯(lián)席會議制度。市縣編辦要積極發(fā)揮牽頭作用，切實把試點工作抓在手上，要善于借勢借機借力，協(xié)調(diào)相關(guān)部門在制定方案、落實政策、組織實施等方面分工負(fù)責(zé)、密切配合，共同推動試點工作順利開展。先行試點的8個鎮(zhèn)，市縣編辦要在總結(jié)經(jīng)驗、查找問題的基礎(chǔ)上，進一步解放思想，加大工作力度，調(diào)整完善配套措施，推動改革不斷深化；新增的12個試點鎮(zhèn)，市縣編辦要會同有關(guān)部門深入調(diào)查研究，在充分聽取試點鎮(zhèn)意見建議的基礎(chǔ)上，科學(xué)論證，因地制宜地制定試點工作方案。試點方案經(jīng)縣、市政府同意后，5月底前由市編委報省編委審批，方案批復(fù)后要抓緊組織實施。

各市編委要把試點列入重要議事日程，加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)，明確工作責(zé)任，及時研究解決試點中遇到的實際問題。省編辦將對20個試點鎮(zhèn)建立管理臺賬，跟蹤調(diào)度試點情況，及時總結(jié)推廣好的做法，協(xié)調(diào)解決重點問題。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，完善試點工作考核機制和辦法，圍繞下放權(quán)限、財力保障、體制機制創(chuàng)新、經(jīng)濟社會發(fā)展等方面制定量化考核標(biāo)準(zhǔn)，每年對試點鎮(zhèn)進行一次考核，并依據(jù)考核結(jié)果對排名后二位的給予黃牌警告；對連續(xù)兩次得到黃牌警告的，取消試點資格。關(guān)鍵詞：經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn) 行政管理體制改革 簡政放權(quán)