丁立波，張沂紅，李幫義

(1．南京航空航天大學 經(jīng)濟管理學院，江蘇 南京210016;2．濟南大學，山東濟南250022)

國家學生資助政策體系經(jīng)過多年的實踐運行逐步趨向完善，中央政府對政策的規(guī)制在一定程度上彌補了原有政策體系的不足，對學生資助工作的實踐運行產(chǎn)生了重要影響，但任何政策變化都會在解決舊有問題的同時產(chǎn)生新的問題。本研究關(guān)注政府對現(xiàn)有國家學生資助政策基層運行機構(gòu)——縣級學生資助中心的規(guī)制缺陷，以期在研究層面引起國內(nèi)學者對新政中該規(guī)制缺陷的關(guān)注，同時引起政府重視并及時探索出臺相應(yīng)的解決措施。

一、國家學生資助政策中的政府規(guī)制

(一)中央政府對國家學生資助政策運行機構(gòu)的規(guī)制

最早的國家學生資助管理機構(gòu)是1999年9月教育部成立的“全國學生貸款管理中心”。隨著國家學生資助政策體系的進一步發(fā)展和完善，“學生貸款管理中心”的職能已無法滿足國家學生資助體系的要求，在此基礎(chǔ)上，2006年“全國學生貸款管理中心”更名為“全國學生資助管理中心”。由于國家學生資助政策的覆蓋面越來越廣，其職能也由最初單純的助學貸款管理向更加全面的學生資助職能過渡，因此，成立專門的進行學生資助管理工作的各級各類機構(gòu)的必要性越來越迫切。到2007年8月，從中央到地方各級政府以及各類高校都相繼按照中央政府的要求成立了學生資助管理中心。作為各級政府中最基層的學生資助管理機構(gòu)——縣級學生資助中心——就是在這種背景下成立的。

(二)中央政府對學生資助政策運行機構(gòu)的任務(wù)規(guī)制

目前，國家已經(jīng)構(gòu)建起一個全方位、立體化的學生資助體系。從橫向受助學生覆蓋面來看，覆蓋了從高等教育直至學前教育所有的教育階段;從縱向上的資助手段以及學生類別來看——以高等教育為例——涉及到諸如助學貸款、助學金、獎學金、求職補貼、退役士兵教育資助、基層就業(yè)補貼學費補償和貸款代償，等等。教育部、財政部2007年14號文件規(guī)定了各縣級學生資助中心具體工作職責，其中不僅包含了任務(wù)量較大、覆蓋面較廣的生源地信用助學貸款管理工作中的符合貸款條件學生名單的確定、貸款需求測算、預案編制、助學貸款申請的初審、催還貸款等，而且還要負責本地區(qū)中等職業(yè)學校國家助學金管理、普通高中資助、義務(wù)教育階段資助、學前教育資助等工作，同時還要負責本地區(qū)國家學生資助政策宣傳、咨詢以及中央政府要求、各省級人民政府部署的其它有關(guān)資助工作。

二、對縣級學生資助中心政府規(guī)制缺陷的調(diào)研與分析

(一)縣級學生資助中心設(shè)置與運行狀況實證調(diào)研

為了對縣級學生資助中心的設(shè)置狀況和運行狀況進行進一步研究，筆者開展了一系列調(diào)研工作。首先對全國該群體的人數(shù)進行了估算。雖然中央政府對縣級學生資助中心沒有提出人數(shù)配備要求，但各省級政府根據(jù)本地實際情況通過對各地資助工作績效考核、標準化建設(shè)等方式規(guī)定了縣級學生資助中心人員配備數(shù)量［1］，筆者參照相關(guān)數(shù)據(jù)對全國31個省份縣級學生資助中心專職員工的人數(shù)進行了粗略估算①《陜西省縣級學生資助管理中心標準化建設(shè)實施意見(2012．7．7)》中按照各縣市區(qū)人口規(guī)模做出如下規(guī)定:對于10～15萬人、10～40萬人、40萬人以上的縣市區(qū)，要求配備的工作人員數(shù)量分別為4、5、6名;《江蘇省縣級學生資助管理中心生源地信用助學貸款工作考核管理辦法》中規(guī)定各縣市區(qū)工作人員配備不少于2名;《山東省縣級資助管理工作績效考評辦法(2012試行)》中要求各縣市區(qū)學生資助中心工作人員配備不少于2名。，認為目前全國范圍內(nèi)這個群體的數(shù)量約為6 000～10 000人左右。

其次，本項研究還選取青島地區(qū)除外的山東省135個縣(市、區(qū))縣級學生資助中心員工進行了心理契約問卷的編制與測試。②本文心理契約問卷的形成及相關(guān)測試數(shù)據(jù)來自于筆者博士學位論文的前期研究工作。調(diào)查問卷中的人口統(tǒng)計學和崗位性質(zhì)特征如表1所示。

表1 調(diào)查對象人口統(tǒng)計學和崗位性質(zhì)特征(N=183)

(續(xù))

再次，對縣級學生資助中心員工群體心理契約初始問卷測試中關(guān)于工作強度、獎勵情況、發(fā)展空間問題進行了統(tǒng)計，通過SPSS統(tǒng)計結(jié)果如表2、表 3、表 4 所示。

(二)縣級學生資助中心政府規(guī)制中的問題

1．縣級資助中心專職人員的比例過低。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前山東省縣級資助中心工作人員僅有40．4%為正式編制，占總數(shù)的不足一半。

2．縣級學生資助中心及其員工承擔任務(wù)較重。專職配備并不充分的員工隊伍卻承擔著包含助學貸款在內(nèi)的各類資助工作，僅高校和中職院校2011年資助人數(shù)就有5 000余萬人，其中2011年經(jīng)辦的助學貸款人數(shù)達170萬名在校學生。①數(shù)據(jù)來源:《中國學生資助發(fā)展報告(2007—2011年)》。

3．員工年齡結(jié)構(gòu)不合理，工作年限較長但從事資助工作時間較短。由于正式成立縣級資助機構(gòu)的年限較短，因此從事資助工作年限短屬于面上的問題。但年齡結(jié)構(gòu)偏大、工作年限較長等數(shù)據(jù)在一定程度上說明經(jīng)過抽調(diào)產(chǎn)生的機構(gòu)經(jīng)過將近六年的運行存在新生力量不足問題。

4．員工職稱較高、收入較高。其中中級以上職稱占68．9%，收入為2 000元以上者占91．8%(中級職稱在縣級教育行政部門屬于較高職稱，而收入也屬于較好水平)［1］，說明隊伍中員工基本處于個體事業(yè)的穩(wěn)定階段。

表2 縣級學生資助中心工作人員工作強度相關(guān)統(tǒng)計(N=183)

表3 縣級學生資助中心工作人員獎勵情況相關(guān)統(tǒng)計(N=183)

表4 縣級學生資助中心工作人員發(fā)展狀況相關(guān)統(tǒng)計(N=183)

(三)政府規(guī)制缺陷形成原因分析

關(guān)于對縣級學生資助中心的相關(guān)研究，臧興兵認為基層政府對本地學生資助機構(gòu)存在經(jīng)費投入不到位甚至沒有經(jīng)費、獨立法人資格“虛擬”、編制配備不足等問題。［5］丁立波分析認為政府規(guī)制使得縣級學生資助中心員工具有多角色屬性，并存在多委托人下的多任務(wù)管理問題。［1］本文通過實證調(diào)研對縣級學生資助中心的政府規(guī)制存在的問題作如下分析:

1．地方政府政績目標實現(xiàn)與機構(gòu)設(shè)置存在矛盾。中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付并由地方政府配套支付助學金以及助學貸款風險補償金的措施，是通過地方政府實現(xiàn)中央政府社會福利最大化的重要途徑，合理有效地用好資金既能夠造福本地百姓又是地方政府的政績所在，這是地方政府愿意接受委托的前提。但矛盾在于，接受中央政府的轉(zhuǎn)移支付并保證政策順利實施，必須設(shè)置相應(yīng)機構(gòu)并安排工作人員，這是地方政府實實在在的一筆有形支出。表1－4中顯示的專職人員比例過低、員工任務(wù)較重、員工隊伍年齡結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)費投入不到位、員工發(fā)展空間小、獨立法人資格“虛擬”等問題，反映了地方政府既需要這個機構(gòu)和群體的存在以達到滿足中央政府要求、爭取轉(zhuǎn)移支付以實現(xiàn)本地區(qū)社會福利最大化目標的目的，又存在疲于應(yīng)付上級要求、但出于現(xiàn)實條件而不愿或無法滿足機構(gòu)設(shè)置條件的矛盾心態(tài)。

2．有形的物質(zhì)激勵措施的缺失和高強度工作任務(wù)安排的矛盾。表2反映出復雜的委托代理關(guān)系給工作人員帶來的不僅是高強度的工作任務(wù)，而且是屬于“公務(wù)”屬性以外具有典型“經(jīng)濟”屬性的貸款管理任務(wù)，此時多委托方物質(zhì)激勵措施不到位甚至缺失，很難調(diào)動其從事并不熟悉的信貸業(yè)務(wù)積極性，即使中央政府在政策規(guī)制中要求經(jīng)辦銀行要對地方資助機構(gòu)進行工作獎勵，表3的數(shù)據(jù)顯示多數(shù)工作人員并沒有或者不能得到這個獎勵，反映出員工激勵中存在缺失。

3．無形的精神或晉升激勵期待的缺失與員工安排合理性的矛盾。資助機構(gòu)工作人員具有典型的“公務(wù)”人員或事業(yè)單位職員特點，安逸的工作環(huán)境使之容易安于現(xiàn)狀，員工對精神或者晉升激勵的重視程度小于物質(zhì)激勵。調(diào)查顯示(表1):員工年齡偏大、工作年限較長，大部分工作人員在職稱以及收入上處于個體事業(yè)發(fā)展較為穩(wěn)定的時期，對職稱、職務(wù)的晉升不會存在過高要求，晉升激勵措施很難發(fā)揮激勵作用。另外，表4中對組織不重視員工發(fā)展空間、個體發(fā)展空間小等反映從一個側(cè)面說明政府可能在進行人員結(jié)構(gòu)設(shè)計時已經(jīng)考慮到了晉升激勵會給政府兌現(xiàn)晉升承諾帶來無形壓力，而本身具有較高職稱、收入穩(wěn)定且較高的這部分員工不會對個人發(fā)展提出過高的要求，由此政府減輕了自身兌現(xiàn)承諾的壓力，是對以上矛盾的提前處置，但這種安排的激勵作用過弱，反映出員工激勵中存在扭曲。

四、縣級學生資助中心的政府規(guī)制缺陷的完善措施

1．中央政府應(yīng)加強對地方政府在政策實施方面的激勵與監(jiān)督。完善的國家學生資助政策體系從制度上基本保障了“不讓一個學生因為家庭經(jīng)濟困難而失學”，從地方政府層面幫助解決了因貧富差異造成的教育公平問題，但由于地方政府在執(zhí)行國家政策過程中存在與中央政府目標不完全一致的道德風險，因此完善的機制激勵和監(jiān)督機制尤為必要。例如，在相關(guān)助學資金的轉(zhuǎn)移支付中，中央政府應(yīng)設(shè)計事前激勵和事后監(jiān)督相結(jié)合的分階段支付機制。首先是當?shù)胤秸虑芭涮踪Y金到位后才能夠得到中央政府部分支付，其次是當?shù)胤秸畤栏駡?zhí)行了相關(guān)政策之后，才能得到中央政府事后的部分支付。

2．地方政府要制定和實施有效的縣級學生資助中心員工的激勵措施。根據(jù)對政府規(guī)制缺陷分析，有形的物質(zhì)激勵對具有“公務(wù)”人員身份或事業(yè)單位職員特點的縣級學生資助中心員工群體的激勵作用有限。而機構(gòu)設(shè)置是否完善會使員工感覺到部門的重要程度，合理的人員安排會使員工充滿使命感和神圣感，針對“公務(wù)”人員的完善的晉升和精神層面的激勵機制會使員工充滿動力和積極性。

3．地方政府在助學貸款管理中嘗試政府雇員制模式。政府雇員是指政府在特定時期根據(jù)工作的特殊需要，從社會上雇用的旨在從事政府某些專業(yè)性工作的具有專門技能的人才［6］，由此引入競爭機制、實施雇員契約化管理，解決縣級學生資助中心的員工角色屬性矛盾。

以上措施僅是對國家學生資助政策政府規(guī)制缺陷進行完善的部分思考，問題的提出給出了審視國家學生資助政策完善程度的新的視角，其中關(guān)于縣級學生資助中心員工激勵問題則是彌補規(guī)制缺陷的更具體化的研究內(nèi)容，也是需要進一步重點關(guān)注的研究方向。

［1］丁立波，李幫義．國家學生資助政策規(guī)制下基層資助機構(gòu)激勵問題探析［J］．教育教學論壇，2013，(37):146－147．

［2］傅禮白．國家公務(wù)員制度概論［M］．濟南:山東大學出版社，2004．

［3］鄭鐘炎，程竹松．論公務(wù)員的角色定位和職業(yè)屬性［J］．上海大學學報(社會科學版)，2004，(2):66 －70．

［4］(英)亞當·斯密．國民財富的性質(zhì)和原因的研究(卷下)［M］．郭大力，王亞南，譯．北京:商務(wù)印書館，1972．

［5］臧興兵．生源地助學貸款可持續(xù)發(fā)展研究［D］．武漢:華中科技大學，2011．

［6］彭菊生．我國政府雇員制的模式及其對策思考［J］．云南行政學院學報，2004，(6):39 －42．