財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 譚 靜

機(jī)關(guān)后勤是黨政機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要保障和重要支撐，其涉及機(jī)關(guān)工作和生活的方方面面，事無(wú)巨細(xì)且無(wú)小事，任何一個(gè)環(huán)節(jié)、任何一個(gè)小細(xì)節(jié)都可能會(huì)影響到機(jī)關(guān)全局工作的開(kāi)展和機(jī)關(guān)干部的穩(wěn)定。而且機(jī)關(guān)后勤工作的效率和質(zhì)量也直接影響到黨政機(jī)關(guān)的履職效率和水平。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展以及全球經(jīng)濟(jì)、科技的激烈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)我國(guó)黨政機(jī)關(guān)的運(yùn)行模式提出了更高的要求，原有的低效率和勞動(dòng)力密集、小而全的機(jī)關(guān)辦后勤模式顯然已經(jīng)難以適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高效、節(jié)能、廉潔的現(xiàn)代政府管理的需求。

一、調(diào)整改革思路，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”

(一)實(shí)現(xiàn)后勤管理從“參與運(yùn)營(yíng)”向“宏觀(guān)管理”的轉(zhuǎn)變。

從目前我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)后勤機(jī)構(gòu)的設(shè)置看，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)基本都設(shè)有負(fù)責(zé)本級(jí)黨政機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)管理的專(zhuān)門(mén)部門(mén)，例如中央層級(jí)設(shè)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院各部門(mén)機(jī)關(guān)后勤管理的國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，各省設(shè)立省直機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，各個(gè)政府部門(mén)一般也都設(shè)有負(fù)責(zé)本部門(mén)機(jī)關(guān)后勤的管理和服務(wù)部門(mén)，目前來(lái)看機(jī)關(guān)后勤管理和服務(wù)基本都在各部門(mén)的機(jī)關(guān)服務(wù)中心，機(jī)關(guān)后勤管理職能與具體的后勤服務(wù)職能相交叉，機(jī)關(guān)后勤管理的手伸到了本可以有市場(chǎng)和社會(huì)供給和調(diào)節(jié)的范圍，其應(yīng)當(dāng)做好的后勤法律政策制定、后勤事務(wù)統(tǒng)籌管理、機(jī)關(guān)后勤資源宏觀(guān)調(diào)配等宏觀(guān)管理的本職工作則非常薄弱。而且管理向服務(wù)的插手過(guò)多也導(dǎo)致具體服務(wù)供給受到行政約束難以創(chuàng)新和提高效率。繼續(xù)深化機(jī)關(guān)后勤改革必須首先明確機(jī)關(guān)后勤管理部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)后勤管理部門(mén)行政管理與具體后勤服務(wù)部門(mén)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的分離，后勤管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)親力親為、參與運(yùn)營(yíng)的行為中抽身出來(lái)，做好“宏觀(guān)管理”，例如后勤服務(wù)管理制度的制定、資產(chǎn)配置與使用標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行、監(jiān)督管理制度的制定與執(zhí)行、后勤資源的管理等。通過(guò)后勤宏觀(guān)管理，真正發(fā)揮后勤資源的最大效率，發(fā)揮后勤資源的二次分配和宏觀(guān)調(diào)控功能。

(二)實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)從“小而全”向“大而強(qiáng)”的轉(zhuǎn)變。

我國(guó)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)基本上都是本著“自給自足、財(cái)政供養(yǎng)、各立門(mén)戶(hù)”的原則進(jìn)行的，大機(jī)關(guān)大后勤，小機(jī)關(guān)小后勤。而且不論機(jī)關(guān)大小、后勤大小，各項(xiàng)后勤服務(wù)部門(mén)和服務(wù)人員一應(yīng)俱全，可謂“麻雀雖小、五臟俱全”。如此的后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，導(dǎo)致機(jī)關(guān)在享受由財(cái)政補(bǔ)貼支持的后勤服務(wù)時(shí)無(wú)成本觀(guān)念，后勤服務(wù)部門(mén)在提供后勤服務(wù)時(shí)更是不計(jì)成本。逐年增長(zhǎng)的機(jī)關(guān)后勤投入并沒(méi)有使得后勤服務(wù)的質(zhì)量得到提高，反而造成了國(guó)有資源的低效運(yùn)轉(zhuǎn)。這種“小而全”、“全而低效”的機(jī)關(guān)后勤服務(wù)與我國(guó)建設(shè)能效政府、廉潔政府，與中央“八項(xiàng)規(guī)定”、“反四風(fēng)”的精神是不相符的。因此，應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變思路，變“小而全”的機(jī)關(guān)“小后勤”模式為“大而強(qiáng)”、“大而有競(jìng)爭(zhēng)力”的社會(huì)力量“大后勤”模式。具體而言，就是整合現(xiàn)有后勤資源，既可以依托市場(chǎng)化運(yùn)作，組建更高效、更規(guī)范、更標(biāo)準(zhǔn)的后勤服務(wù)集團(tuán)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)后勤資源的合理配置以及其對(duì)社會(huì)各類(lèi)資本的撬動(dòng)作用;也可以依托我國(guó)具備資質(zhì)的社會(huì)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)部分服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)，繼而發(fā)揮后勤改革在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的更大作用。

二、繼續(xù)推進(jìn)機(jī)關(guān)后勤改革的具體政策建議

(一)理順管理體制、明確管理職責(zé)。

應(yīng)當(dāng)盡快改變現(xiàn)有的行政管理與具體服務(wù)運(yùn)營(yíng)交叉、職責(zé)不清的問(wèn)題，按照“管資本”的總體導(dǎo)向，在摸清后勤資產(chǎn)存量家底和明確后勤資產(chǎn)保值的前提下，對(duì)后勤資產(chǎn)根據(jù)功能、性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)。除了一些事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治信息安全的后勤服務(wù)項(xiàng)目需要保留在后勤管理機(jī)關(guān)外，其他服務(wù)項(xiàng)目如餐飲、車(chē)隊(duì)、樓宇管理、浴室、衛(wèi)生室、印刷廠(chǎng)、保潔等純服務(wù)型的項(xiàng)目則應(yīng)從后勤管理部門(mén)剝離出去，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或者組建后勤服務(wù)集團(tuán)的方式實(shí)現(xiàn)。機(jī)關(guān)后勤管理部門(mén)列入行政序列，其管理人員為公務(wù)員。對(duì)于分流出去的后勤人員可以通過(guò)買(mǎi)斷工齡、轉(zhuǎn)入新組建的后勤服務(wù)集團(tuán)等方式加以解決，也可以借鑒國(guó)有企業(yè)改革中職工分流與安置的一些成功做法。機(jī)關(guān)后勤管理部門(mén)的主要任務(wù)就在本級(jí)次的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、本機(jī)關(guān)的相關(guān)部門(mén)和具體服務(wù)提供機(jī)構(gòu)之間搭建橋梁，實(shí)現(xiàn)政策、需求與服務(wù)供給的有機(jī)統(tǒng)一。機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)的具體職責(zé)就是:貫徹落實(shí)本級(jí)次機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)制定的有關(guān)政策、統(tǒng)籌管理本機(jī)關(guān)各相關(guān)部門(mén)的服務(wù)需求、制定本機(jī)關(guān)的后勤管理措施、合理選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)并監(jiān)管其服務(wù)的供給、編制本機(jī)關(guān)的后勤管理報(bào)告(包括服務(wù)需求報(bào)告、預(yù)算報(bào)告和資產(chǎn)報(bào)告)。基于后勤需求的隨機(jī)性和實(shí)效性特點(diǎn)，后勤管理報(bào)告以季度和月度報(bào)告為主，以年度報(bào)告為輔。

(二)建立健全機(jī)關(guān)后勤管理和服務(wù)的各項(xiàng)管理制度。

現(xiàn)代機(jī)關(guān)后勤應(yīng)當(dāng)是法制化、規(guī)范化的后勤。后勤管理和后勤服務(wù)有法可依，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)合法科學(xué)、程序嚴(yán)格規(guī)范。因此，應(yīng)當(dāng)盡快從人、財(cái)、物各方面建立健全后勤管理和服務(wù)的各項(xiàng)規(guī)章制度。具體而言，后勤管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡快建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，包括《機(jī)關(guān)后勤管理人員工作守則和工作流程》、《機(jī)關(guān)后勤服務(wù)業(yè)管理制度和管理細(xì)則》、《機(jī)關(guān)后勤資產(chǎn)管理制度》、《機(jī)關(guān)后勤資產(chǎn)使用管理制度》、《行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)》、《機(jī)關(guān)后勤服務(wù)準(zhǔn)入條件和程序》等;后勤服務(wù)部門(mén)則要加強(qiáng)自身建設(shè)，健全內(nèi)部規(guī)章制度，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高專(zhuān)業(yè)人員素質(zhì)，切實(shí)增強(qiáng)承接服務(wù)項(xiàng)目的能力。

(三)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)的社會(huì)化或市場(chǎng)化。

由于機(jī)關(guān)后勤涉及面廣、門(mén)類(lèi)繁多，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)改革，區(qū)別對(duì)待。對(duì)于一些保密性強(qiáng)的后勤事務(wù)應(yīng)當(dāng)考慮保留在機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)，對(duì)于一些純支持型、保障型的服務(wù)項(xiàng)目可以通過(guò)社會(huì)化或市場(chǎng)化的方式加以實(shí)現(xiàn)。

第一種方式就是依托社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)部分機(jī)關(guān)后勤服務(wù)如物業(yè)管理、維修、醫(yī)療、幼兒園、招待所、培訓(xùn)中心、普通公務(wù)用車(chē)、印刷廠(chǎng)等服務(wù)種類(lèi)的政府付費(fèi)、社會(huì)供給。這種社會(huì)化的后勤服務(wù)供給模式可以充分激發(fā)社會(huì)資源的活力，對(duì)于我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整可以發(fā)揮一定的調(diào)控作用，對(duì)于支持國(guó)產(chǎn)品牌和繁榮我國(guó)的第三產(chǎn)業(yè)具有積極影響，符合我國(guó)精簡(jiǎn)、效能政府的建設(shè)宗旨，可以大大減輕財(cái)政供給的負(fù)擔(dān)和壓力。以公務(wù)用車(chē)為例，普通公務(wù)用車(chē)完全可以通過(guò)市場(chǎng)租賃的方式加以實(shí)現(xiàn)，既可以解決部分機(jī)關(guān)公務(wù)用車(chē)閑置浪費(fèi)、管理與維護(hù)成本以及司機(jī)等人員經(jīng)費(fèi)較高的問(wèn)題，又可以繁榮我國(guó)的汽車(chē)租賃市場(chǎng)，提高資源的配置和使用效率。在此種模式下，機(jī)關(guān)后勤管理部門(mén)主要是負(fù)責(zé)后勤事務(wù)的總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的甄選和監(jiān)管。

第二種方式是依托成熟的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，對(duì)現(xiàn)有機(jī)關(guān)后勤資源進(jìn)行評(píng)估、打包、整合，按照資本與資產(chǎn)相分離，“管住資本、盤(pán)活資產(chǎn)”的要求，組建規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化、現(xiàn)代化的后勤投資服務(wù)集團(tuán)，例如中央政府級(jí)次的可以由中直機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、政協(xié)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局聯(lián)合研究并發(fā)起組建中央機(jī)關(guān)后勤投資服務(wù)集團(tuán)，下設(shè)若干分公司負(fù)責(zé)具體服務(wù)事項(xiàng)，分公司的設(shè)立可以以機(jī)關(guān)后勤工作的種類(lèi)劃分若干事業(yè)部，也可以以社區(qū)為單位成立服務(wù)于本社區(qū)若干單位的后勤服務(wù)分公司。機(jī)關(guān)后勤投資服務(wù)集團(tuán)成立后其服務(wù)的機(jī)關(guān)后勤項(xiàng)目可以允許優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本進(jìn)入，以餐飲業(yè)為例，湘鄂情中標(biāo)商務(wù)部職工餐廳項(xiàng)目給我們提供了新的思路，即可以依托現(xiàn)有的成熟服務(wù)業(yè)態(tài)，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，提高后勤服務(wù)質(zhì)量和后勤服務(wù)效率。機(jī)關(guān)后勤投資服務(wù)集團(tuán)也可以通過(guò)項(xiàng)目化管理選擇優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，繁榮我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

應(yīng)該說(shuō)社會(huì)化或市場(chǎng)化可以改變傳統(tǒng)機(jī)關(guān)后勤低效運(yùn)轉(zhuǎn)、供給與需求信息不對(duì)稱(chēng)、后勤資源浪費(fèi)與結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)與需求信息匹配，雙向選擇，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)的優(yōu)勝劣汰，繼而實(shí)現(xiàn)后勤資源的結(jié)構(gòu)調(diào)整與效率提高，符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代政府治理的基本要求，是未來(lái)我國(guó)機(jī)關(guān)后勤改革的必有路徑。社會(huì)化或市場(chǎng)化各有利弊，不能一刀切的認(rèn)為要么社會(huì)化、要么市場(chǎng)化，各地可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)、政治行政改革現(xiàn)狀，制定具體的、分步驟的后勤改革辦法，兩種模式可以并行不悖，互相彌補(bǔ)。不過(guò)總體目標(biāo)是要通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、高效率、高質(zhì)量。

(四)依托現(xiàn)代管理人才實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)后勤管理與服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化。

通過(guò)調(diào)查，不難發(fā)現(xiàn)大多數(shù)機(jī)關(guān)后勤管理和服務(wù)人員大多數(shù)在本職崗位上工作多年、經(jīng)驗(yàn)豐富、工作熟練。但是，機(jī)關(guān)后勤人員普遍學(xué)歷偏低、年齡偏大、學(xué)習(xí)和接受新知識(shí)與新事物的能力較低。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展對(duì)我國(guó)政府履職提出了更高的要求，必然會(huì)對(duì)機(jī)關(guān)后勤管理和服務(wù)提出更高的要求，機(jī)關(guān)后勤人員必須能夠適應(yīng)新形勢(shì)下效能政府、電子政府的需求。為此，現(xiàn)有的機(jī)關(guān)后勤人員素質(zhì)亟待提高，人員結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。具體而言，機(jī)關(guān)后勤管理人員應(yīng)當(dāng)具備財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、信息管理、法律、政治、運(yùn)籌規(guī)劃等相關(guān)知識(shí)，且應(yīng)當(dāng)形成老中青年齡結(jié)構(gòu)合理的管理梯隊(duì)。后勤服務(wù)人員則應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，以及更為重要和寶貴的敬業(yè)精神。