文/張 垚

一、我國現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制存在的主要問題

（一）中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)“倒掛現(xiàn)象”嚴(yán)重

分稅制改革前的1993年，在全國財(cái)政收入中中央財(cái)政收入只占22%，分稅制改革完全扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政收入下滑的趨勢(shì)。2012年全國財(cái)政收入中中央財(cái)政收入占47.9%；地方財(cái)政收入占52.1%，目前中央和地方各自擁有50%左右的財(cái)政收入。從財(cái)政支出來說，2012年中央財(cái)政本級(jí)支出占全國公共財(cái)政支出的比重為14.9%，地方財(cái)政支出占全國公共財(cái)政支出的比重為85.1%?？梢钥闯?，通過分稅制財(cái)政體制改革，中央政府集中了大量的財(cái)政收入，在財(cái)權(quán)越來越集中的同時(shí)，具體事權(quán)卻在下移。地方擁有一半的財(cái)政收入?yún)s負(fù)擔(dān)著80%以上的財(cái)政支出，中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)“倒掛現(xiàn)象”嚴(yán)重。

1994年推行的分稅制分級(jí)財(cái)政體制，是以保證中央政府占主導(dǎo)地位和宏觀調(diào)控能力為主要目標(biāo)，是一種經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)并存的過渡時(shí)期財(cái)政體制。從現(xiàn)實(shí)來看，中央政府不斷將事權(quán)委托下級(jí)政府完成，卻較少下放財(cái)權(quán)和決策權(quán)。雖然現(xiàn)行分稅制在中央與地方政府之間劃分了各自的職責(zé)，但包括稅收立法權(quán)和征管權(quán)在內(nèi)的稅收權(quán)限仍然集中于中央，地方政府只是作為政策的被動(dòng)執(zhí)行者，不具有決策權(quán)。因此，現(xiàn)行分稅制只是一種通過稅種劃分中央與地方收入的分稅制，而不是真正意義上“分權(quán)”的分稅制。

（二）土地財(cái)政愈演愈烈，財(cái)權(quán)事權(quán)失衡

明確中央與地方支付之間支出責(zé)任和收入的劃分是分稅制財(cái)政體制的核心問題。但是，近些年來，由于財(cái)權(quán)主要集中在中央政府，而地方政府不具有實(shí)質(zhì)性的財(cái)權(quán)和決策權(quán)，這樣就缺乏足夠的財(cái)力。為此地方政府為解決收支平衡問題，不得不買賣土地以求生存，造成了地方政府對(duì)土地財(cái)政的過分依賴。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，目前土地財(cái)政收入呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，其在地方財(cái)政收入中占的比重也在波動(dòng)中增長，已由2001年的19.7%上升至2012年的42.1%。由于各地都熱衷于賣地搞房地產(chǎn)，土地財(cái)政就成為高房?jī)r(jià)的最大推手，地方政府也得到幾乎占據(jù)了地方財(cái)政收入一半的財(cái)源。事實(shí)上，我國地方財(cái)政收支失衡問題由來已久，中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，使地方政府長期面臨資金缺口，這是土地財(cái)政問題產(chǎn)生的根源。此外，還有一個(gè)核心原因是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與GDP考核掛鉤。目前一些地方官員的施政理念依然是急功近利的，將舊體制下追求以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心變成當(dāng)前以GDP為中心，不惜犧牲公共利益而將追求政績(jī)放到首位，通過賣地大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”，使得土地財(cái)政愈演愈烈。

（三）地方債券危機(jī)，無法制約束

2013年7月18日，美國底特律市正式申請(qǐng)破產(chǎn)，成為美國歷史上規(guī)模最大的市政破產(chǎn)事件，也為中國大規(guī)模舉債的地方政府敲響了警鐘。審計(jì)署副審計(jì)長董大勝預(yù)計(jì)2013年中國地方債務(wù)最多達(dá)18萬億元，國際市場(chǎng)上也高度關(guān)注中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2013年4月，國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)通過對(duì)中國政府債務(wù)的評(píng)估，將其償還長期本幣債務(wù)的主權(quán)評(píng)級(jí)從AA-調(diào)降到A+，該機(jī)構(gòu)認(rèn)為“中國地方政府可能面臨源自政府相關(guān)企業(yè)大額的潛在債務(wù)”，中國地方政府債務(wù)規(guī)模其實(shí)早已超過10萬億元，中國政府的凈債務(wù)率已經(jīng)超過70%。審計(jì)署對(duì)地方上的政府性債務(wù)進(jìn)行過兩次審計(jì)，分別是2011年和2013年初，通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有4個(gè)省和8個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府性債務(wù)余額增長率超過了20%，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償債責(zé)任的債務(wù)率已超過100%，最高省會(huì)城市達(dá)到189%。

地方政府正陷入舉借新債償還舊債的惡性循環(huán)中，每年連本帶息需償還幾萬億人民幣，40%以上的財(cái)政支出將用于償債。但由于這部分債務(wù)投資尚未產(chǎn)生收益，因此一旦地方無力承擔(dān)債務(wù)，就會(huì)面臨債務(wù)危機(jī)。雖然我國目前還沒有出臺(tái)《政府破產(chǎn)法》，暫時(shí)不會(huì)出現(xiàn)像美國底特律那樣申請(qǐng)政府破產(chǎn)的情況，但由于《預(yù)算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)債，這種壓力將最終轉(zhuǎn)到負(fù)有托底責(zé)任的中央政府，當(dāng)然最終的償債人還要由作為納稅人的老百姓來買單，這對(duì)整個(gè)社會(huì)的負(fù)面影響是不言而喻的。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范

我國轉(zhuǎn)移支付形式自1994年分稅制改革之后，經(jīng)過20年的發(fā)展主要分為三種：一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。在現(xiàn)行的各類轉(zhuǎn)移支付中，真正具有正面均等化效果的轉(zhuǎn)移支付僅限于“一般性轉(zhuǎn)移支付”。2013年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付24538億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付19266億元，一般轉(zhuǎn)移支付占比50.2%，與發(fā)達(dá)國家相比，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重仍然偏低，均等化效果相對(duì)有限。例如，法國中央政府對(duì)下級(jí)政府的一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重達(dá)93.1%（2001年），澳大利亞轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重曾達(dá)到80%以上，英國這一比重達(dá)到60%。

目前我國中央財(cái)政收入中的2/3是通過轉(zhuǎn)移支付撥給地方的。同時(shí)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付主要向財(cái)力薄弱的中西部地區(qū)傾斜，對(duì)推動(dòng)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化效果顯著。但從轉(zhuǎn)移支付的方式上看還存在不規(guī)范的問題，通過上述2013年數(shù)據(jù)可以看出，在全部轉(zhuǎn)移支付中，其中有一半的轉(zhuǎn)移支付是以專項(xiàng)撥款形式撥付的。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配和執(zhí)行具有較強(qiáng)的不規(guī)范性，目前有一些專項(xiàng)資金并沒有用到規(guī)定的用途上，有些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金變成了地方政府的“吃飯”錢，被截留、挪用的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，因此這樣的轉(zhuǎn)移支付均等化效果是不確定的。

二、分稅制財(cái)政體制改革的思路

（一）進(jìn)一步明確中央與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府的主要職能是提供公共服務(wù)，而目前我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，市場(chǎng)和政府職責(zé)分工并不明確，政府提供公共服務(wù)的職能仍存在越位和缺位問題，加之長期以來各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，這些都是分稅制改革趨于完善的制約因素。因此，劃分各級(jí)政府事權(quán)的前提條件是明確劃分各級(jí)政府的職能范圍，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)體制下大包大攬一切事務(wù)的做法，應(yīng)將一部分公共產(chǎn)品交由市場(chǎng)管理，政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)向提供義務(wù)教育和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)支出。

現(xiàn)階段需要進(jìn)一步明確中央與地方事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的劃分，各級(jí)政府過于籠統(tǒng)的事權(quán)規(guī)定，不利于財(cái)政支出責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)化，從而容易出現(xiàn)中央與地方以及地方各級(jí)政府之間相互推諉責(zé)任的狀況，會(huì)影響分稅制改革的效果。全面重構(gòu)分稅制財(cái)政體制改革框架應(yīng)通過借鑒他國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)我國改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，立足國情來加以解決。在西方國家，中央與地方政府的財(cái)政收支劃分屬于憲法確定的范圍，即使憲法沒有確定，也應(yīng)由最高立法機(jī)關(guān)通過法律予以規(guī)范，如《德國基本法》和《美國憲法》都規(guī)定了各級(jí)政府事權(quán)和支出的范圍及內(nèi)容。更多的國家則是以基本法的形式規(guī)定中央與地方政府間的事權(quán)劃分，這樣有利于改善各地資源的分配效率，促進(jìn)各地基本公共服務(wù)有效供給。因此通過立法對(duì)地方政府的自主權(quán)和中央以下各級(jí)政府的獨(dú)立性加以約束十分重要。但在中國，有效的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分所需法律框架中的關(guān)鍵要素仍然是空白的，層級(jí)政府之間權(quán)責(zé)劃分等問題還缺乏法律的保障，這是新一輪分稅制財(cái)政體制改革需要完善的。

（二）合理劃分中央與地方的稅種

2013年8月1日，被稱為我國稅制改革“重頭戲”的營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)正式推向全國。實(shí)際上，營改增也是中央與地方分稅制新一輪改革的先聲，通過啟動(dòng)分稅制財(cái)政體制改革，中央與地方政府都應(yīng)擁有只屬于自己的主體稅種?，F(xiàn)行分稅制雖然在中央與地方之間劃分各自的職責(zé)，但包括稅收立法權(quán)和征管權(quán)在內(nèi)的稅收權(quán)限仍然集中于中央，地方政府只是作為政策的被動(dòng)執(zhí)行者。因此，中央政府在財(cái)權(quán)劃分上應(yīng)果斷放權(quán)，逐漸將一部分稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅率確定權(quán)、稅種開征與停征權(quán)、稅種減免權(quán)等下放到地方，真正做到“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)預(yù)算”。

隨著營改增的全面推行，作為地方主體稅種的營業(yè)稅最終將被完全取代。營改增實(shí)施以后，如果其他稅種不做相應(yīng)調(diào)整，預(yù)計(jì)增值稅在全部稅收收入的占比就會(huì)上升至55%以上，如果繼續(xù)按照75∶25的分成比例，那么地方稅收就大幅減少，可考慮適當(dāng)提高共享稅中的增值稅的地方分享比例，如可以從25%提高至30%。同時(shí)加快地方稅體系建設(shè)的步伐，擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)，盡快開征遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅并將其劃為地方稅種，使各級(jí)政府都享有相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力保證，以使中央和地方政府承擔(dān)起各自的職責(zé)。

（三）化解土地財(cái)政，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

土地財(cái)政對(duì)地方政府債務(wù)來說就像是一把“雙刃劍”，在房地產(chǎn)價(jià)格飛漲時(shí)期，土地財(cái)政能夠支撐地方政府融資平臺(tái)迅速擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，成為使地方政府債務(wù)迅速膨脹的催化劑；但房地產(chǎn)市場(chǎng)一旦出現(xiàn)降溫，土地財(cái)政又會(huì)影響到地方政府的償債能力，成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“導(dǎo)火索”。從長遠(yuǎn)來看，在全國范圍內(nèi)征收房產(chǎn)稅，將會(huì)在一定程度上起到抑制房產(chǎn)價(jià)格、替代土地財(cái)政、減少地方債務(wù)等效用，這已成為業(yè)內(nèi)人士的一種普遍共識(shí)。找到了化解土地財(cái)政和地方債務(wù)的病根，也就基本上找到了解決問題的鑰匙。要改變地方政府依賴土地財(cái)政的病癥，關(guān)鍵是要優(yōu)化地方收入結(jié)構(gòu)，以建立房地產(chǎn)稅系為途徑，構(gòu)建穩(wěn)定的地方稅收入體系。通過對(duì)現(xiàn)行的分稅制進(jìn)行改革，要讓地方政府的財(cái)權(quán)能夠與事權(quán)相匹配。更為重要的是要改變政府職能，政府不能再去介入本該由市場(chǎng)參與的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不能再依賴“賣地財(cái)政”來獲取收入。

（四）進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

2013年3月10日，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出，要盡量減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例，應(yīng)大幅度減少、合并中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，要進(jìn)一步增大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重和規(guī)模。我國要建立嚴(yán)格的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批機(jī)制，由財(cái)政部通過國庫單一賬戶體系下?lián)苜Y金并監(jiān)督資金使用過程，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。由于這部分專項(xiàng)資金牽涉各地方和部門利益，對(duì)整個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范至關(guān)重要，要通過改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體制和運(yùn)作方式，使轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序、使用過程和使用效益信息公開透明。

要盡快建立縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式，現(xiàn)階段我國政府間的轉(zhuǎn)移支付只注重縱向轉(zhuǎn)移支付，而對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付研究則涉及不多。縱觀世界各國，雖然集權(quán)和分權(quán)程度不同，但很多國家都實(shí)行縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。如德國、瑞典的轉(zhuǎn)移支付就包括橫向調(diào)節(jié)制度，即富裕地方政府要提供資金給相對(duì)貧困的地方政府?？v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度有利于解決落后地區(qū)財(cái)力不足問題，還能促進(jìn)落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的相互交流和共同發(fā)展。另外，我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度缺少一個(gè)總體的法律規(guī)范，沒有建立起穩(wěn)定的長效機(jī)制。對(duì)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度改革，要注重加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的立法工作，盡快頒布《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》是十分必要的。在法規(guī)中把我國轉(zhuǎn)移支付模式的各個(gè)要素盡可能地做出明確規(guī)定，以便于實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)化和規(guī)范化。轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制改革中最能體現(xiàn)公平的手段，其在各地區(qū)間發(fā)揮著同一“起跑線”的重要作用，建立規(guī)范化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的復(fù)雜系統(tǒng)工程，涉及到中央與地方各級(jí)政府之間各種利益的重大調(diào)整。因此，在借鑒國外發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，必須結(jié)合我國具體國情，設(shè)計(jì)出一套科學(xué)、規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付體系，并通過立法程序接受社會(huì)監(jiān)督，使我國轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步趨于完善。

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