肖倩雯

（中國刑事警察學院，遼寧 沈陽 110035）

中國特色的輔警制度完善
——以人力資源管理為視角

肖倩雯

（中國刑事警察學院，遼寧 沈陽 110035）

目前輔警是我國迫切需求的警力資源之一，作為警察的輔助力量，輔警隊伍的整體素質(zhì)與人民警察的公共形象直接相關，因此，必須加強輔警隊伍建設。規(guī)范輔警招錄和解聘制度、建立 “因人定崗”的管理方法、加強輔警各項培訓機制、嚴格規(guī)范輔警考核機制、塑造和諧警營文化等途徑，是以人力資源管理的角度來完善具有中國特色的輔警制度。

中國特色；輔警制度；人力資源管理

輔警制度起源于海洋法系國家，其初衷是為了彌補警力不足的問題。在西方國家，輔警制度在警務實踐中發(fā)揮了舉足輕重的作用，有人甚至將其稱為一次警務革命。同樣，在我國，輔警作為社會轉(zhuǎn)型時期的產(chǎn)物、作為輔助警力的角色登上了歷史舞臺。以輔助警力來協(xié)助我國現(xiàn)階段的治安管理，是公安機關有效應對社會復雜的治安形勢、彌補警力不足而采取的權宜之計。

一、域外和中國香港輔警的界定

輔警，是輔助警力的簡稱，中西方還沒有統(tǒng)一的名稱和定義。廣義上的輔助警力，是指在編警力以外的所有警察輔助力量。在西方，主要包括特別警察、私人保安公司、警察承包制等形式。狹義上的輔助警力，是指直接協(xié)助在編警察履行各項職能的輔助力量，如英國的文職警察、特別公安員、我國的治安聯(lián)防隊，均屬于狹義上的輔助警力。

（一）英國的輔警

在英國，輔警譯為special constable，輔警是“正規(guī)警察力量的輔助和補充，由擔負執(zhí)法責任、享有部分執(zhí)法權，并在法官面前宣過誓的非專職人員所擔任的崗位所構成的職系”。自古以來，英國的治安法官就是從民間任用“特殊警察”來協(xié)助正式警察維護治安，現(xiàn)在也依然沿襲這一傳統(tǒng)。也就是將志愿民眾中精選的人員經(jīng)過地方警察局的訓練，依照法定程序任命，宣誓后穿著正式警察服執(zhí)行勤務，行使正式的警察權，但是他們沒有薪金報酬，只有崗位待遇?！疤厥饩臁敝械拇蠖鄶?shù)人都有自己的職業(yè)，由于執(zhí)勤造成職業(yè)收入減少者，政府給予補助。

（二）法國的輔警

在法國，建立于1986年的輔警被稱為Police Auxiliaire，被賦予了執(zhí)法權。法國的輔警主要有兩種模式，一種是國家警察中的輔助警察，是由內(nèi)政部的有關機構從應征入伍的青年中挑選出符合國家警察品質(zhì)和體質(zhì)的成員；另一種是不占國家警察編制的行政人員、專業(yè)技術人員和服務人員，是法國國家警察以合同雇員的方式招募的人員。［1］

（三）中國香港的輔警

香港的輔助警察被稱為“皇家香港輔助警察隊”，依據(jù)《香港輔助警察條例》的規(guī)定，香港輔警執(zhí)勤時享有正式警員的相應執(zhí)法權。因此，香港輔警的定位很明確，即輔助警察，而非輔助警力。此外，香港輔警的招錄程序與正規(guī)警察相同，但最重要的區(qū)別就是必須另有固定的職業(yè)，利用自己的業(yè)余時間到輔警隊服務，其中有40%來自政府其他部門，60%來自社會各界，輔警被招募后并不屬于政府公務員。這種非職業(yè)化的取向既滿足了公眾參與社會治安事務的民主欲望，又解決了警力不足的政府需要。［2］

二、中國特色的輔警概念的界定

（一）我國輔警制度存在的問題

“隨便招錄、隨時辭退、低保障、無未來”的模式是輔警隊伍建設面臨的嚴峻問題。隨著改革開放的深入和經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，我國就業(yè)人口壓力逐漸變大。輔警招錄對象一開始就針對青壯年，以退伍軍人、警校畢業(yè)生、社會無業(yè)青年為主，這支隊伍在緩解警力不足的同時，也過分承載了就業(yè)壓力，長此以往，必定會扭曲這項公共社會事務的本質(zhì)。目前，我國法律還沒有制定一套統(tǒng)一、完備的輔警制度，如此一來，輔警的管理便無法可依，出現(xiàn)了輔警人員成分復雜、素質(zhì)低、角色錯位、職責不清、工資待遇保障不利等管理混亂的現(xiàn)象。

（二）中國特色輔警的界定

“中國特色”這一詞匯聚最早源于1938年毛澤東在黨的六屆六中全會上做的題為 《論新階段》的政治報告中提出的“馬克思主義中國化”的命題。只有把一切問題與我國的國情相結合、與時代發(fā)展同進步，才能真正走出一條具有中國特色的社會主義道路。建設具有中國特色的輔警制度也正是符合我國國情的需要。隨著我國法治化進程的不斷深入，執(zhí)法規(guī)范化是公安機關依法行政的必由之路，傳統(tǒng)的輔警管理模式已經(jīng)嚴重脫離了規(guī)范化之外，無法適應當前形勢的需要，因此必須加快對輔警制度的立法進程，找出一條適合中國的規(guī)范化道路。

1.法律地位

輔警不擁有國家公務員的身份，是輔助正式警察的普通公民，但是輔警在執(zhí)行勤務活動時發(fā)生很多不符合身份的行為，有損警察的社會形象。據(jù)研究，合同制輔警是當前政府普遍的用工模式，又可以細分為政府直接簽署勞動合同和勞務派遣制度。［3］目前還沒有一部法律法規(guī)明確規(guī)定輔警的來源、法律地位以及職責范圍，社會公眾對輔警的存在必要性也產(chǎn)生很多質(zhì)疑，因此應該加快輔警制度的立法進程。

2.權責配置

輔警到底應不應該有任何形式的執(zhí)法權？或者說輔警是否具備執(zhí)法主體資格？首先，“執(zhí)法，也稱法律執(zhí)行，是指國家行政機關依照法定職權和法定程序，行使行政管理職權、履行職責、貫徹和實施法律的活動”。其次，執(zhí)法包含廣義和狹義的理解。廣義的執(zhí)法是指實踐中的警務巡邏、交通疏導等行為；狹義的執(zhí)法是指行政處罰、行政強制等對違法當事人的切身利益直接沖突的執(zhí)法行為。我國各地輔警權責規(guī)定，治安巡邏、交通疏導、保護各類現(xiàn)場等活動均在輔警的權責之內(nèi)，再加上應對我國目前的治安形勢、警力不足等問題，輔警在協(xié)助正式警察執(zhí)勤的過程中出現(xiàn)了廣義和狹義的執(zhí)法行為。因此，輔警的權責配置問題有待研究。

三、以人力資源管理視角解決輔警管理問題的意義

人力資源管理的主要內(nèi)容和任務是：通過分析人與事的特點，發(fā)現(xiàn)和選聘最優(yōu)秀的人員，謀求人與事的最佳組合，使得物盡其用、人盡其才，使得組織任務和目標得以順利實現(xiàn)。同樣，輔警隊伍的建設離不開人力資源管理的運用。人力資源具有一些特點：1.具有與生命相聯(lián)系的特點；2.具有主觀能動性；3.具有動態(tài)性；4.具有豐富的智能性；5.具有再生性；6.具有社會性?；谌肆Y源的這些優(yōu)勢，從此角度解決輔警管理問題具有重要意義。

（一）有助于降低警力資源的使用成本

大到國家，小到組織，其所擁有的人力資源在目前高速發(fā)展的社會都會出現(xiàn)人員不足的問題。在公安機關組織中，輔警隊伍的建設也正是為了緩解警力不足的問題而存在，因此加強和改善人力資源的管理就十分必要。一方面，政府要創(chuàng)造條件引進具備較好綜合素質(zhì)的人才。還應注意對錄用輔警的合理安置，避免用人不當造成人力、物力、財力的浪費。另一方面，政府要用好現(xiàn)有的輔助警力資源，讓現(xiàn)有的輔警人盡其才，充分發(fā)揮潛力。我國警力不足的直接現(xiàn)實原因就是經(jīng)費保障不健全，那么，在財力不足的情況下，運用人力資源管理的科學方法會大大降低警力資源使用的成本。

（二）有助于提高輔警隊伍建設的競爭力——市場化需求

輔警隊伍的整體素質(zhì)如何很大程度上取決于輔警隊伍所擁有的輔警人員的質(zhì)量和數(shù)量。輔警人員的質(zhì)量就是輔警隊伍的生命，決定了公安隊伍整體的作戰(zhàn)能力，決定了社會治安形勢是否能夠良性運轉(zhuǎn)。中共十八屆三中全會在對全面深化改革做出總體部署的同時，進一步重申和堅持了中國經(jīng)濟改革的市場化方向，要厘清政府與市場的界限，充分發(fā)揮市場對資源的配置作用。從人力資源管理的角度出發(fā)，如果我國的輔警隊伍建設規(guī)定了嚴格的錄用和解聘制度，規(guī)定了初任培訓和在崗培訓之后嚴明的考核制度，那么在我國就業(yè)形勢嚴峻的情勢下，這種市場化的競爭機制能夠提高輔警人員的競爭力，從而提升輔警隊伍的整體素質(zhì)。

（三）有助于提高公安工作的效率

公安工作專業(yè)性強、內(nèi)容復雜多變，其效率和目標是靠正式警察和輔警來共同實現(xiàn)的，公安機關所擁有的警力資源狀況直接影響公安工作的成效。因此，對于輔警隊伍的建設要加強人力資源管理，有效地發(fā)掘有素質(zhì)的輔警人才，主動培養(yǎng)輔警，合理使用輔警，并充分發(fā)揮輔警的工作積極性和創(chuàng)造性，這有助于提高公安工作效率，實現(xiàn)公安工作的目標。

四、以人力資源管理視角加強輔警制度完善的途徑

（一）規(guī)范輔警招錄和解聘制度

《公安機關組織管理條例》第22條規(guī)定：“公安機關根據(jù)工作需要，經(jīng)中央公務員主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市公務員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制?！边@為輔警隊伍建設提供了法律依據(jù)。但是我國在輔警的錄用制度方面不規(guī)范，錄用人員的資格審查不嚴格，對參加輔警錄用人員的政治素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)、身體素質(zhì)、文化素質(zhì)沒有嚴格、明確的規(guī)定，甚至一些能力、素質(zhì)較低的人混進輔警隊伍。在招錄體制方面的隨意性，使得整個輔警隊伍魚龍混雜，影響了整個輔警隊伍的戰(zhàn)斗力。因此，輔警制度的規(guī)范化改革勢在必行。將輔警制度立法化，可以向香港借鑒，制定專門立法。2012年4月17日，江蘇省蘇州市經(jīng)市政府第99次常務會議通過了《蘇州市警務輔助人員管理辦法》，推進了輔警隊伍規(guī)范化建設的立法進程。

規(guī)范輔警的招錄機制，控制好進人的源頭，相應地還應該有規(guī)范的解聘制度。與招錄工作不同，解聘輔警不是一個令人愉快的工作，但是為了使輔警隊伍建設變得規(guī)范化，不得不進行解聘工作。有的輔警人員不能適應組織的工作，公安機關應該將其解聘。在輔警隊伍建設中，公安機關應該創(chuàng)新用人機制，構建“入有制、退有路”的良性循環(huán)機制。

（二）建立“因人定崗”的管理辦法

在人力資源管理中，有一條明確的定律就是“因人定崗”，其目的就是物盡其用、人盡其才。要對輔警的各個崗位進行評估，并且建立權責分明的崗位職責及安全責任制；由不同科室根據(jù)自己的情況編寫崗位職責說明書，經(jīng)過討論確定每個崗位的職責、權限、任職條件和量化考核的標準后報告上級審定。［4］對應聘輔警的人員進行各方面的綜合考量、評估，選擇適合崗位需要的人員，因才定崗。要秉承寧缺毋濫的宗旨，才能為公安隊伍吸收高質(zhì)量的助手。

（三）建立輔警各項培訓機制

在我國，被錄用的輔警缺乏系統(tǒng)的初任培訓以及在崗培訓，同時對輔警的不規(guī)范行為缺乏監(jiān)管，輔警違法犯罪的現(xiàn)象比較突出。有的利用職務之便進行收取保護費、監(jiān)守自盜、實施詐騙等違法犯罪活動，有的甚至濫用權力，刑訊逼供，毆打他人。公安機關對輔警的教育培訓缺乏常態(tài)化、制度化的規(guī)定，對輔警的管理標準隨意變動，導致輔警隊伍管理混亂。

人是生產(chǎn)力諸要素中最重要、最活躍的因素，人的素質(zhì)高低決定了國家、社會和組織發(fā)展的成敗。人的素質(zhì)的提高，一方面取決于個人的學習和努力，另一方面取決于組織的良好的培訓。因此，對輔警人員的培訓不可忽視，輔警人員的培訓主要包括輔警的初任培訓和輔警的在崗培訓。

1.強化輔警初訓機制

輔警初訓機制的培養(yǎng)應該滿足社區(qū)的需求，培訓機構的訓練內(nèi)容要跟隨時代步伐處于不斷變化之中。當應聘人員被錄用后，培訓機構就會對他們進行幾個月的培訓，培訓課程一般包括法律常識、涉及輔警的各項法律規(guī)章制度、輔警的工作程序和職責要求。除了從實際操作方面進行培訓以外，還應從思想認識上進行必要的補充學習。（1）文化差異和道德標準的培養(yǎng)。培訓學校應該幫助他們學習作為一名輔警所要做的和不能做的，怎樣不招惹麻煩。公安機關尋求使輔警保持社區(qū)警務理念的關鍵是讓資深的老輔警向新人傳授傳統(tǒng)警務。輔警作為警察的輔助力量更應該明確，他們是人民的公仆。（2）實現(xiàn)輔警的社會交往。在公安機關，社會交往是通過培訓和樹立榜樣來實現(xiàn)的。通過法律、規(guī)定、程序的講座，通過有實戰(zhàn)經(jīng)驗的資深警察的介紹，來實現(xiàn)輔警的社會化過程。輔警大都直接面對公眾來緩解警力不足的壓力，輔警人員的初訓必須立足實踐，很好地配合警察應對工作中的緊急狀況。優(yōu)秀輔警人員要為新人樹立很好的榜樣，這也是一項創(chuàng)新的激勵機制。

2.強化輔警在崗培訓機制

在崗的輔警定期接受培訓，來保持他們做輔警的資格。在崗培訓是指在職輔助警察每年都必須完成的培訓。我們可以參照香港輔警在職培訓“7·7·96”課程，輔警先在輔助警察總部接受7天封閉式訓練，一年中又由輔助警察任選7天進行訓練，另外，每個月都要參加8小時的在崗訓練，即96小時的一般訓練。結合公安部門“輪值輪訓，戰(zhàn)訓合一”的經(jīng)驗，應保證輔警每年不少于15天的封閉式集訓，一個月一次至少8小時的在崗一般訓練。訓練及學習內(nèi)容包括新的法律及涉及輔警的規(guī)章制度、新的實戰(zhàn)技能、新的查緝戰(zhàn)術、工作經(jīng)驗總結交流、格斗體能強化訓練等。［5］

（四）嚴格規(guī)范輔警考核機制

培訓機構另一個容易被忽視的功能就是不斷地進行淘汰。我國現(xiàn)今的輔警考核機制并不規(guī)范，只要能招錄進來，將來都能成為輔警，考核只是作為一種走過場的形式，沒有實質(zhì)意義。一名輔警如果在規(guī)定期限內(nèi)不能很好地完成學習任務，不能進行實際操練或者違反規(guī)定，就應該被開除，失去當一名輔警的資格。

要嚴格規(guī)范輔警的考核機制，考核的內(nèi)容可以包括筆試考核和實戰(zhàn)考核。筆試考核的內(nèi)容有法律常識、涉及輔警的各項法律規(guī)章制度、輔警的工作和職責要求等。實戰(zhàn)考核的內(nèi)容是要掌握解決實際問題的方法、應該做和不應該做的事情。每一項考核內(nèi)容都有合格分數(shù)線，兩項考核內(nèi)容的總分數(shù)也要達到合格線，才能通過考核。要想成為一名正式的輔警，必須具備綜和的文化、道德、知識素質(zhì)和實戰(zhàn)的能力。無論是初任培訓還是在崗培訓，培訓結束之后都要嚴格按照考核的相關規(guī)定執(zhí)行。

（五）塑造和諧的警營文化

因為人力資源具有社會性的特點，決定了人類不能單靠自己的力量承受來自社會的壓力，所以人類以組織為單位進行群體活動。另外，在強調(diào)人本原理的今天，社會應該更加尊重人、愛護人、發(fā)展人，這是人力資源管理的核心。因此，塑造警營文化對輔警制度建設有著重要的作用。定期開展警營文化活動會讓輔警人員感受到集體的歸屬感，增強對集體的忠誠度，使警察隊伍更加穩(wěn)定、有保證。塑造警營文化的同時，還要求正式警察對輔警尊重，要把輔警當成公安隊伍的一分子，決不把民警和輔警之間劃清一道界限。當社會公眾看到警察對輔警的尊重時，他們自然會服從輔警的輔助執(zhí)法行為。

五、結語

人力資源管理是近20年來我國社會頗為流行的管理術語，它成為一種新的管理模式，逐漸取代了傳統(tǒng)的人事行政和人事管理，是上至國家政權組織，下至各種經(jīng)濟和社會組織都必不可少的管理活動。輔助警力資源是解決我國社會轉(zhuǎn)型時期警力不足問題的重要資源，但是任何一種資源不僅要有數(shù)量上的保證，質(zhì)量也是關鍵因素。因此，在高舉中國特色社會主義偉大旗幟的前提下，科學地加強輔警隊伍建設，才能滿足我國的現(xiàn)實需要。

［1］林海文，王世卿.輔警定義研究［J］.上海公安高等?？茖W校學報，2012，（4）.

［2］毛鵬舉.比較視角下我國輔警發(fā)展定位的缺陷與修正［J］.四川警察學院學報，2012，（4）.

［3］陳銘聰.警察行政任務私人化的輔警法制化問題研究［J］.江蘇警官學院學報，2012，（1）.

［4］邵安，許國華.對公安輔警隊伍正規(guī)化建設的實證研究［J］.湖北警官學院學報，2012，（6）.

［5］殷一凡.輔警隊伍規(guī)范化管理路徑［J］.江蘇警官學院學報，2011，（1）.

（責任編輯：陳尚坤）

Improvement of the Auxiliary Police System with Chinese Characteristics——From the perspective of human resource management

Xiao qianwen
（National Police University of China,Shenyang Liaoning 110035）

Auxiliary police is one of the urgent needs of police resources.The quality of the auxiliary police is directly related to the public image of the police;therefore,we must improve the construction of auxiliary police team.In order to improve the auxiliary police system with Chinese characteristics from the perspective of human resource management,we should adopt the following methods as normalizing recruitment and dismissal systems,strengthening each training mechanism,normalizing evaluation mechanism,creating harmonious police culture.

chinese characteristics;auxiliary police system;human resource management

D631

A

1671-0541（2014）06-0021-05

2014-07-27

肖倩雯（1990-），女，遼寧鞍山人，中國刑事警察學院公安學專業(yè)碩士研究生，主要研究方向：公安管理。