黃凌娟，王 駿

有關(guān)警力概念的若干問題研究

黃凌娟，王 駿

(中國人民公安大學(xué)，中國北京100038)

目前，公安機(jī)關(guān)基層部門警力不足問題與我們當(dāng)前繁重的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、打擊犯罪、保護(hù)人權(quán)工作的矛盾日益突出，甚至直接影響了公安工作的改革與發(fā)展。因此，警力問題日益被提到日程上來。然而，要研究警力問題必然要從警力本身的內(nèi)涵和外延開始。目前，對警力的理解并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，因此在公安實(shí)踐部門以及理論界對警力現(xiàn)有理解的基礎(chǔ)上，作進(jìn)一步的論證和研究，提出廣義和狹義的警力概念和內(nèi)涵，并提出警力的環(huán)境因素，可以對正確、全面地理解警力起到投石問路的作用。

警力;公安實(shí)踐;環(huán)境因素

自2006年提出“三基”建設(shè)以來，公安機(jī)關(guān)警力不足，尤其是公安基層部門警力不足問題已經(jīng)超越“經(jīng)費(fèi)保障”成為制約公安工作發(fā)展的突出難題。然而要在短時(shí)間內(nèi)迅速增加警察絕對數(shù)量，以此來解決這個(gè)問題，幾乎沒有可能性。財(cái)政部門認(rèn)為每增加1000名警力，國家將承擔(dān)上億的資金;政府負(fù)責(zé)編制的部門則透露，國家在公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)上有長遠(yuǎn)的考慮，增加警員編制有相當(dāng)?shù)碾y度［1］。因此，迅速增加警察絕對數(shù)量既不符合實(shí)際國情，也不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。目前各地公安機(jī)關(guān)在逐步增加警力的同時(shí)，進(jìn)行各種改革，例如:重慶的“警界大換血”、太原的“拆廟趕和尚”、吉林遼源、河北石家莊等地警務(wù)機(jī)制改革、河南新鄉(xiāng)的“撤銷分局”等優(yōu)化警力配置措施。這些措施無一不是以深挖內(nèi)部潛能，盤活現(xiàn)有警力資源，緩解日益繁重的警務(wù)工作與警力不足之間的矛盾為宗旨的。由此可見，合理配置警力資源，深挖現(xiàn)有警力的潛力，成為解決警力不足問題、推進(jìn)公安改革、提高公安機(jī)關(guān)警務(wù)效率的必由之路。

毋庸置疑，“警力”的內(nèi)涵和外延是研究警力系列問題的邏輯起點(diǎn)。因此，要對警力問題展開研究，首先就應(yīng)當(dāng)明確警力的概念。然而，目前公安實(shí)踐部門及理論界對警力的含義尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。為此，筆者認(rèn)為有必要盤點(diǎn)各方觀點(diǎn)，對警力概念作進(jìn)一步的研究和探討。

一、理論界對“警力”的界定

在理論界，對“警力”的解釋有不同的意見。有學(xué)者認(rèn)為，警力就是指警察隊(duì)伍力量。例如:警力資源是指警察人力的實(shí)體形態(tài)和數(shù)量方面的規(guī)定性，即指在警察隊(duì)伍中行使警察職能、完成警察任務(wù)的警察數(shù)量總和［2］。又如:警力在實(shí)質(zhì)上是完成公安職能，履行公安任務(wù)的力量，在形式上是有組織的公安民警［3］。再如:所謂警力資源，是指公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有的人員數(shù)量、綜合素質(zhì)和可開發(fā)的潛在力量的總和。也有學(xué)者認(rèn)為，警力具有廣義和狹義兩個(gè)方面的含義。從狹義上來說，警力是指警察的數(shù)量，特指警察隊(duì)伍中的編制人數(shù);從廣義上來說，不僅包括警察的數(shù)量，還包括編制、裝備、訓(xùn)練、戰(zhàn)術(shù)、策略與社會(huì)的關(guān)系等諸多方面［4］，是指警察隊(duì)伍的綜合戰(zhàn)斗力與完成任務(wù)的能力，是警察指揮自身系統(tǒng)力量和爭取發(fā)動(dòng)外界各種力量，維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定能力的總和。

二、公安實(shí)踐部門對“警力”的理解

公安實(shí)踐部門對“警力”的理解較為一致，通常是指警察的數(shù)量。從近年來官方文件中的“警力”所指可見一斑。例如:中共中央在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決議》中提出:“各級公安機(jī)關(guān)要精簡機(jī)構(gòu)，減少層次，合理配置警力，使警力向一線實(shí)戰(zhàn)部門傾斜?！庇秩?2006年公安部辦公廳副主任、新聞發(fā)言人武和平在通報(bào)公安部2006年工作重點(diǎn)暨春節(jié)期間全國社會(huì)治安形勢的新聞發(fā)布會(huì)上說，現(xiàn)在的警力是個(gè)水桶狀，上下一般粗，機(jī)關(guān)到基層配置的力量差不多。怎么樣才能科學(xué)?就是金字塔形的，機(jī)關(guān)的人要少，基層的實(shí)干人要多。

三、筆者對“警力”概念的理解

筆者認(rèn)為，正確理解“警力”，首先應(yīng)當(dāng)從“警力”一詞的構(gòu)成上展開。顯然，“警力”中的“警”字是指警察;而《新華字典》對“力”字則有不同的解釋。對“力”的解釋與目前對“警力”的理解，相關(guān)的主要有三種:1．力量;2．能力;3．戰(zhàn)士。正是這三種不同的解釋造成理論界對“警力”有不同的理解。筆者認(rèn)為要更準(zhǔn)確地對“警力”進(jìn)行定義和理解，應(yīng)當(dāng)在立足于構(gòu)詞的基礎(chǔ)上，并綜合實(shí)踐和理論研究的需要。

因此根據(jù)“力”的解釋，“警力”首要含義應(yīng)當(dāng)是指“警察戰(zhàn)士”。不難理解這一詞匯的首要含義是指警察的數(shù)量。數(shù)量有應(yīng)有和實(shí)有之分，但就目前研究和實(shí)踐的需要來說，從數(shù)量上理解，“警力”是指在編警察的數(shù)量，即現(xiàn)有警察的人數(shù)。其次，“警力”應(yīng)當(dāng)包含警察的能力，也就是從質(zhì)量上來評價(jià)警察戰(zhàn)士。此時(shí)“警力”是指警察作為人而具有的特性與其警察職業(yè)的匹配性，包括警察的知識(shí)、技能、體能、性格、職業(yè)操守等方面的內(nèi)容。筆者認(rèn)為這兩者的含義與人力資源中的內(nèi)在規(guī)定性不謀而合，因此，從這個(gè)角度可以用警察人力資源(police human resource)來闡述“警力”的含義。

從構(gòu)詞方面來講，“警力”還應(yīng)當(dāng)有另一層含義，即警察的力量。筆者認(rèn)為這是把警察作為一個(gè)部門、一個(gè)整體來評價(jià)的，這應(yīng)當(dāng)是從廣義上來理解“警力”(police force)。在這層含義中，不僅應(yīng)當(dāng)包括警察人力資源的內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)包含警察作為一個(gè)職能部門，在發(fā)揮其職能作用時(shí)，其整體發(fā)揮的作用力，即警察部門的綜合戰(zhàn)斗力。在這層含義中，“警力”應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)調(diào)其整體性。因此，除了警察人力資源外，還應(yīng)當(dāng)包括影響到警察作為一個(gè)整體發(fā)揮作用的其他因素。用系統(tǒng)論的理論來解釋的話，就是警察作為一個(gè)系統(tǒng)在運(yùn)作和發(fā)揮作用過程中所涉及的各個(gè)內(nèi)部要素。筆者認(rèn)為這些要素可以分為兩大類:一是物質(zhì)要素，例如:裝備、設(shè)施、福利、待遇等財(cái)力、物力要素;二是非物質(zhì)要素，例如:警察文化、警務(wù)運(yùn)作模式、警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部制度紀(jì)律等。

綜上所述，筆者認(rèn)為“警力”應(yīng)當(dāng)有狹義和廣義之分。狹義是指警察人力資源，包括警察的數(shù)量和質(zhì)量，一句話而言之:是一定質(zhì)量警察的數(shù)量，也是一定數(shù)量警察的質(zhì)量;廣義是指警察部門的綜合戰(zhàn)斗力。但是，在公安實(shí)踐中，更注重于狹義的理解，而在警學(xué)理論研究中則更側(cè)重于廣義的運(yùn)用。然而，在公安實(shí)踐中也不可忽視廣義警力中的要素。例如:警察監(jiān)督機(jī)制，作為廣義警力中的要素，其通過監(jiān)督警察工作，預(yù)防警察在發(fā)揮效能時(shí)因出現(xiàn)錯(cuò)誤、發(fā)生內(nèi)耗而削弱應(yīng)有的戰(zhàn)斗力，而且有利于保護(hù)警察的工作積極性。而目前的監(jiān)督機(jī)制卻更多地發(fā)揮著發(fā)現(xiàn)和挖掘警察的錯(cuò)誤、進(jìn)行事后懲戒的作用。這種監(jiān)督機(jī)制不利于保護(hù)警力，反而會(huì)削弱警察的綜合戰(zhàn)斗力，在一定程度上減少警力。例如:對酒后駕駛的監(jiān)督。不僅僅只有對酒后駕駛的嚴(yán)厲懲罰，更應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)預(yù)防駕駛員酒后駕駛車輛的措施，比方進(jìn)行宣傳教育、要求飯店對飲酒客人進(jìn)行勸阻、提供酒后代駕等。

四、“警力”的環(huán)境因素

在討論“警力”概念時(shí)，也有學(xué)者提到在廣義的“警力”概念中應(yīng)當(dāng)包含另外一些要素，例如:社會(huì)關(guān)系等。筆者認(rèn)為，社會(huì)關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“警力”概念之外的相關(guān)要素。社會(huì)關(guān)系是警察部門作為整體與社會(huì)的其他構(gòu)成發(fā)生的關(guān)系，是在警察部門之外的，不應(yīng)當(dāng)被警察部門所包含，也不應(yīng)當(dāng)被警察人力資源概念所包含。但同時(shí)，社會(huì)關(guān)系如何又會(huì)影響到警察部門職能作用的發(fā)揮。例如:提出社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略其中一方面的原因就是要改善警察部門的社會(huì)關(guān)系，以更好地、更有效地發(fā)揮警察的職能作用，使警察部門發(fā)揮出更大的戰(zhàn)斗力。由此可見，社會(huì)關(guān)系作為“警力”概念之外的相關(guān)因素，影響著警力作用的發(fā)揮。因此，筆者把諸如社會(huì)關(guān)系之類對警力產(chǎn)生影響但又不能被警力所包含的要素稱為警力的環(huán)境因素。正如公共人力資源理論中所提到的:政府部門的公共人力資源管理(public human resource management)，無論將其視為是管理公共人力資源的功能、分配公共職位的過程、不同利害關(guān)系人(stakeholder)的價(jià)值反應(yīng)，還是由各種相關(guān)的政策、法律、規(guī)則、組織與程序所構(gòu)筑而成的一種制度(Klinger＆Nalbandian，2003:1)，基本上都是受到其所處的環(huán)境系統(tǒng)中各種復(fù)雜因素交互影響而產(chǎn)生的一種結(jié)果［5］。因此，作為政府部門之一的公安機(jī)關(guān)研究警力問題時(shí)必然離不開對其環(huán)境的研究。

筆者認(rèn)為:除了社會(huì)關(guān)系，還有一些因素應(yīng)當(dāng)成為“警力”的環(huán)境因素。例如:經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、法律環(huán)境以及教育、文化等社會(huì)環(huán)境。這些因素與社會(huì)關(guān)系一樣對“警力”起到擴(kuò)大或減少的作用，但又無法被“警力”概念所包含，筆者把它們都納入了“警力”的環(huán)境因素中。

(一)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)是一切活動(dòng)的基礎(chǔ)，在警力配置活動(dòng)中經(jīng)濟(jì)也起到基礎(chǔ)性的作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的英國采用警察高工資政策，一個(gè)剛上崗的新警員的工資與大學(xué)講師的工資相近。英國警察是政府機(jī)關(guān)中少數(shù)幾個(gè)由政府支付退休養(yǎng)老金的部門，還享受住房、保險(xiǎn)等多種補(bǔ)貼。但是在世界經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)后，為了減少政府開支，在英國警察聯(lián)合會(huì)的年度工作會(huì)議上，有超過一半的代表希望削減宣誓警察的編制，23%的人認(rèn)為，以后宣誓警察的數(shù)量應(yīng)“大量減少”［6］。而我國目前無法大量增加警察編制一個(gè)很重要的原因也是經(jīng)濟(jì)的因素。2007年公安部召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)公安機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》有關(guān)情況。新聞發(fā)言人武和平在會(huì)上說:“我們國家還是一個(gè)發(fā)展中的國家，特別是各級財(cái)力有限，要集中辦大事情，要辦惠及國計(jì)民生的大事情，公安機(jī)關(guān)的警力增加，應(yīng)該是和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配?！?/p>

(二)政治環(huán)境。國家穩(wěn)定狀況、民主狀況、政治制度如何對警力影響也是不容忽視的。例如:不同政治環(huán)境下，警察作為和平時(shí)期的武裝力量必然承擔(dān)不同的歷史任務(wù)，例如:警務(wù)的具體內(nèi)容會(huì)有所不同。任務(wù)不同，對警力的要求以及警力發(fā)揮作用的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)不同。在目前，我國政治穩(wěn)定但人民內(nèi)部矛盾依然存在，群體性事件出現(xiàn)新情況、新問題，因此對警察的維穩(wěn)能力、群眾工作能力提出了更高的要求，也就要求警察在這方面的素質(zhì)要更高。

(三)法律環(huán)境。法律的完善程度以及執(zhí)行情況都會(huì)對警力產(chǎn)生影響。一方面是有關(guān)警察的法律法規(guī)，例如《人民警察法》、《公務(wù)員法》、《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的完善程度、落實(shí)的情況都對警力產(chǎn)生重要的影響。另一方面是社會(huì)各個(gè)方面的法律法規(guī)。例如:《行政法》、《治安管理處罰法》等。這些法規(guī)的完善程度如何，操作性如何都影響到警察執(zhí)法的效能、效率，也就關(guān)乎警力。

(四)教育、文化等社會(huì)環(huán)境。社會(huì)環(huán)境也是影響警力一個(gè)非常重要的因素。例如:群眾的受教育程度、文化氛圍、群眾參政議政的意識(shí)以及群眾的法治意識(shí)、參與治安管理的積極性以及警民關(guān)系等無不直接影響著警力作用的發(fā)揮。

［1］治安管理呼喚科學(xué)方案［EB/OL］．http://www．sina．com．cn，2005 －09 －02．

［2］錢新寶．談新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在警力資源合理配置中的適用［J］．貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(5)．

［3］陳峰云．特大城市的公安警力配置初探［J］．上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2002，(12)．

［4］王大偉．中西警務(wù)改革比較．北京:中國人民公安大學(xué)出版社，1990．2．

［5］吳瓊恩，張世杰，許世雨，董克用，蔡秀涓，蘇偉業(yè)．公共人力資源管理［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2006．21．

［6］金艷華．英國警務(wù)改革側(cè)記［J］．現(xiàn)代世界警察，2008，(3)．

Study on the Concept of Police Force

HUANG Ling－juan，WANG Jun
(China People’s Public Security University，Beijing China 100038)

The ever－increasing conflict between the deficiency of police force and the onerouswork ofmaintaining social stability，fighting against crime and protecting human rights is negatively influencing developmentand reform of policing．This paper starts on the study of the intension and extension of the police force and puts forward the broad and narrow sense of it．

Police force;Policing practice;Environmental elements

D631

A

1008－2433(2011)05－0108－03

2011－08－12

2006年中國人民公安大學(xué)科研項(xiàng)目“首都警力配置模式研究”(06DJ16)的階段性成果之一。

黃凌娟(1973—)，女，浙江江山人，中國人民公安大學(xué)治安系講師，法學(xué)碩士;王 駿(1973— )，男，貴州貴陽人，北京市公安局西城分局治安支隊(duì)政委，公共管理學(xué)碩士。