何文杰

（甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革向何處去？筆者擬就此問題及中國公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案做一探討，以期對養(yǎng)老保險(xiǎn)改革事業(yè)有所助益。

一、中國公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案的總體設(shè)計(jì)

公益類事業(yè)單位是我國特有的社會組織形式，國外一般將我國改革后的公益類事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員一起，納入公職人員的范圍，他們適用的都是統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。國內(nèi)在公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主張上分歧則很大，學(xué)者們主要圍繞著以下爭點(diǎn)展開討論：公務(wù)員與公益類事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該分別設(shè)計(jì)還是統(tǒng)一設(shè)計(jì)；公務(wù)員與公益類事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該同步改革還是分步改革；我國整體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該采取怎樣的模式；公務(wù)員、公益類事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)系如何。

我國社會保險(xiǎn)法根據(jù)主體的區(qū)別建立了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由此可見，我國社會保險(xiǎn)法確立的公益類事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。這種模式將傳統(tǒng)事業(yè)單位的養(yǎng)老模式予以改革，確立了由單位、個(gè)人共同繳費(fèi)，養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具有很大的進(jìn)步意義。然而此模式將同屬于公職人員的公務(wù)員與公益類事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分割設(shè)計(jì)、分步改革，不僅與國際上的普遍經(jīng)驗(yàn)不符，而且導(dǎo)致了碎片化制度設(shè)計(jì)的延續(xù)，還引發(fā)了公職人員之間的矛盾。再者，此模式并沒有對傳統(tǒng)公務(wù)員養(yǎng)老制度進(jìn)行具體的改革設(shè)計(jì)，其固有的缺陷依然留存，因而遭到了社會各界的普遍質(zhì)疑和批評。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)毫無進(jìn)展的事實(shí)也說明了此種模式在實(shí)踐中是行不通的。既然公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式有進(jìn)步意義，公務(wù)員也應(yīng)該走這條養(yǎng)老保險(xiǎn)改革道路。學(xué)術(shù)界有一種觀點(diǎn)主張公益類事業(yè)單位工作人員應(yīng)參加公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)，并應(yīng)建立和完善單獨(dú)的公務(wù)員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[1]然而，建立單獨(dú)的公務(wù)員或公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是存在問題的：一是同為職業(yè)勞動者，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻不同，權(quán)責(zé)不一致顯得公職人員過于特殊，而且不容易解決公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工養(yǎng)老待遇差距過大的問題；二是屬于城市經(jīng)濟(jì)范疇的勞動者之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都不統(tǒng)一，這會阻礙全國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一的步伐；三是公職人員舊的養(yǎng)老制度存在著弊端，迫切要求對其進(jìn)行改革，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式不失為一種很好的參照；從長遠(yuǎn)看，統(tǒng)一加單獨(dú)的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是國際養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一種主要的發(fā)展趨向，這種模式優(yōu)于按職業(yè)人群建立的各自獨(dú)立的模式——有統(tǒng)一部分就便于各職業(yè)人群之間的流動，并便于互助共濟(jì)和統(tǒng)籌兼顧。另有一種觀點(diǎn)主張對公職人員和企業(yè)職工建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并分別對他們建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，個(gè)人賬戶實(shí)行名義制，公職人員職業(yè)年金制度中實(shí)行公職人員不繳費(fèi)的制度。[2]應(yīng)該說，這種觀點(diǎn)所確定的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方向是正確的，但其設(shè)計(jì)的職業(yè)年金制度中公職人員并不繳費(fèi)，個(gè)人賬戶實(shí)行名義賬戶則與我國現(xiàn)行制度差距較大。筆者贊同這種主張中的整體改革方向，但對具體制度設(shè)計(jì)則有不同看法,筆者在下文將對此有所述及。還有學(xué)者提出，將現(xiàn)行的單層次非繳費(fèi)性退休金制度轉(zhuǎn)變?yōu)榛攫B(yǎng)老金+繳費(fèi)性職業(yè)年金的兩層次養(yǎng)老保障制度?；攫B(yǎng)老金采取現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)模式，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，個(gè)人不繳費(fèi)。職業(yè)年金采取混合型計(jì)劃。[3]這種觀點(diǎn)所確定的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方向也是基本正確的，但由于此主張采取的是基本養(yǎng)老金部分個(gè)人并不繳費(fèi)，與單位和個(gè)人共擔(dān)原則相去較遠(yuǎn)，且與現(xiàn)行立法確定的部分積累制模式不一致，沒有體現(xiàn)出個(gè)人責(zé)任；二是這種模式由于和目前已有的各種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)則都不統(tǒng)一，如果實(shí)行這樣的制度，如若要建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老制度，則需要做再次調(diào)整，將來并軌難度高，故也是值得商榷的。

筆者以為，公務(wù)員與公益類事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該統(tǒng)一設(shè)計(jì)，同步改革；應(yīng)該從應(yīng)然和長遠(yuǎn)，從實(shí)然與近期兩個(gè)層面來進(jìn)行中國公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方案設(shè)計(jì)?。具體設(shè)計(jì)為：我國公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革可以分兩步走；第一步，在從現(xiàn)在算起的二十年內(nèi)構(gòu)建起包括公務(wù)員、企業(yè)、事業(yè)單位職工在內(nèi)的統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并建立補(bǔ)充性的職業(yè)年金與個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與之相配套。這樣我國整體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就會形成職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)二軌并行的格局；第二步，在一百年內(nèi)，為全體國民建立國民年金制度，公益類事業(yè)單位職工在參加國民年金的基礎(chǔ)上，再參加職業(yè)年金以及個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。下面筆者將對此展開詳細(xì)論述。

二、建立包括公務(wù)員、企業(yè)、事業(yè)單位職工在內(nèi)的統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

（一）構(gòu)建統(tǒng)一的企業(yè)、公益類事業(yè)單位工作人員、公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理論依據(jù)

1.我國的現(xiàn)實(shí)國情決定了目前無法建立覆蓋全體國民的國民年金制度。從我國的實(shí)際情況看，困擾我們的一個(gè)現(xiàn)實(shí)國情就是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制和區(qū)域發(fā)展的極度不平衡。在我國，有學(xué)者提出，基于我國當(dāng)前發(fā)展不平衡、群體之間差距偏大的國情，國民年金構(gòu)建的過程應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，逐步過渡。根據(jù)中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究課題的“三步走戰(zhàn)略”設(shè)計(jì)，到2049年，全國統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才能形成。由此可見，在現(xiàn)階段我國發(fā)展不平衡、各種差距偏大的國情之下，不可能一步到位地改變當(dāng)前養(yǎng)老保障制度分割的局面，針對不同群體實(shí)行差別制度是當(dāng)前的必然選擇。[4]

具體而言，就是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)難以在短期內(nèi)與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌。由于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人群多為非職業(yè)人群，在繳費(fèi)方面缺少了用人單位繳費(fèi)這個(gè)環(huán)節(jié)，而這些參保人群自身也多經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，繳費(fèi)能力低下，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式從以雇主和雇員繳費(fèi)為主向以直接稅和國有資本收益部分代替養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過程。過早并軌會導(dǎo)致財(cái)政壓力加大，權(quán)利義務(wù)極端不對稱，同時(shí)還會助長一些人群怠于工作的惡習(xí)。再者，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在政策依據(jù)、籌資模式、待遇標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的巨大差別短期內(nèi)也難以消除，故現(xiàn)階段新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)不宜與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行并軌。[5]將來隨著我國城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌發(fā)展，養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式從以雇主和雇員繳費(fèi)為主向以直接稅和國有資本收益部分代替養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行并軌及全體國民年金制度建立的時(shí)機(jī)就到來了，筆者以為這個(gè)時(shí)機(jī)要等一百年左右的時(shí)間才能到來，而這又是由我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其他因素所共同決定的。

2.應(yīng)該將公務(wù)員納入企業(yè)職工、公益類事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的范圍內(nèi)并進(jìn)行統(tǒng)一改革。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)改革中遇到阻力的原因之一就是只改革事業(yè)單位工作人員的，不改革公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。本同屬于一個(gè)退休體系的兩個(gè)群體分開改革，而且作為制度制定者的公務(wù)員不參加改革，勢必造成改革推行的阻力。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員納入公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的范圍內(nèi)。原因有以下幾點(diǎn)：第一，機(jī)關(guān)公益類事業(yè)單位工作人員都屬于公職人員范疇，二者的勞動關(guān)系、職業(yè)特點(diǎn)、資金來源都是相同的或高度近似的。與企業(yè)工作人員相比，他們都屬于職業(yè)勞動者，在勞動關(guān)系方面大體相同；在籌資模式方面，雇主都是主要繳費(fèi)義務(wù)主體。至于他們在所屬行業(yè)、教育成本、部分經(jīng)費(fèi)來源、待遇差別等方面的不同不足以成為單獨(dú)建立公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理由，因?yàn)檫@些差別也不宜太大，且完全可以通過建立職業(yè)年金予以體現(xiàn)。故公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒有獨(dú)立存在的理由。第二，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)，企業(yè)、機(jī)關(guān)、公益類事業(yè)單位基本都屬于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)范疇，其工作人員生活成本大致相當(dāng)，應(yīng)該實(shí)行相同的養(yǎng)老保障制度。第三，社會保險(xiǎn)制度構(gòu)建的終極目標(biāo)是建立國民年金制度，企事業(yè)工作人員、公務(wù)員養(yǎng)老制度應(yīng)該盡早并軌，由于他們都屬于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)范疇，將城鎮(zhèn)職業(yè)勞動者的養(yǎng)老保險(xiǎn)先行并軌具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，這也將為未來全體國民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第四，社會主義基本國情決定了公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。并進(jìn)來才能體現(xiàn)公務(wù)員是最廣大人民群眾利益的代表，才能體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，才能縮小企業(yè)工作人員與公務(wù)員養(yǎng)老待遇的差距，才能體現(xiàn)工人階級是領(lǐng)導(dǎo)階級的特性。第五，一旦公務(wù)員和公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，將有利于改革的順利推進(jìn)。目前改革阻力大的原因是因?yàn)闆]有將公務(wù)員并入改革范圍，如果并軌，會減少改革阻力。第六，制度并軌后，建立一套統(tǒng)一的制度，并不意味著養(yǎng)老待遇完全相等，公務(wù)員不必因此而擔(dān)憂。因?yàn)閯趧訄?bào)酬不同，職業(yè)年金不同，所以最終待遇也不會完全相同。第七，從國際經(jīng)驗(yàn)上看，日本、美國分別在1986年和1984年統(tǒng)一了企業(yè)職工和公務(wù)員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。他們的成功給我們樹立了絕好的榜樣。第八，制度的并軌也有利于解決因職業(yè)身份轉(zhuǎn)化導(dǎo)致的轉(zhuǎn)移接續(xù)中存在的問題，有利于勞動力的合理流動。最后，人力資源和社會保障部領(lǐng)導(dǎo)在兩會的講話中提出也要推進(jìn)機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案的通知》（國發(fā)〔2008〕10號）已經(jīng)確定了公益類事業(yè)單位參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方向。文件中還提出要統(tǒng)籌考慮機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的水平，而實(shí)行統(tǒng)一模式是最有效的統(tǒng)籌考慮辦法。[6]基于上面的分析，我們選擇了建立統(tǒng)一適用于企業(yè)、公益類事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，并與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一道構(gòu)成我國現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架。

（二）打破企業(yè)職工、事業(yè)單位工作人員、公務(wù)員之間“身份”界限，加強(qiáng)制度統(tǒng)一性設(shè)計(jì)

1.統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建。根據(jù)前面的論述，公務(wù)員、公益類事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工都應(yīng)該參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同繳納，實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度。同時(shí)分別建立社會統(tǒng)籌基金賬戶和個(gè)人賬戶，分開管理?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，政府予以適當(dāng)補(bǔ)貼。單位繳費(fèi)全部進(jìn)入社會統(tǒng)籌基金；個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶。

這里有必要指出的是，在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中個(gè)人是要繳費(fèi)的。另外必須逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。由于我國已經(jīng)確定了部分積累制，個(gè)人繳費(fèi)要全部計(jì)入個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶資金是要到資本市場參與投資營利的。不能因?yàn)槲覈Y本市場尚不成熟和個(gè)人賬戶存在空賬就輕易地否定我們的制度選擇。其實(shí)，名義賬戶的缺陷往往為我國學(xué)術(shù)界所忽視。如果個(gè)人賬戶實(shí)行名義賬戶的話，則資金仍然沒有積累，基金制的功能特別是應(yīng)對人口老齡化的功能就會無法實(shí)現(xiàn)，而這也將有違設(shè)立部分積累制的初衷。另外，從長遠(yuǎn)看，名義賬戶制并未減輕國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因?yàn)楫?dāng)現(xiàn)在繳費(fèi)的工作的一代人退休時(shí)，仍需要籌集更多的資金來為他們支付養(yǎng)老保險(xiǎn)金，長期轉(zhuǎn)制成本并未得到減少。又由于名義賬戶制還會帶來的新的技術(shù)挑戰(zhàn)和監(jiān)管挑戰(zhàn)。為此，必須增強(qiáng)貫徹制度的堅(jiān)定性，公務(wù)員參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后也毫無例外地要繳費(fèi)，以為其建立個(gè)人賬戶。

改革方案針對的是事業(yè)單位分類改革后的公益類事業(yè)單位工作人員。對于改革方案實(shí)施前已經(jīng)退休的公職人員，按照國家規(guī)定的原待遇標(biāo)準(zhǔn)和待遇調(diào)整機(jī)制發(fā)放養(yǎng)老金。對于改革方案實(shí)施時(shí)已經(jīng)積累了一定公職工齡、尚未退休的人員，發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。

2.公益類事業(yè)單位職業(yè)年金制度的構(gòu)建。公益類事業(yè)單位和國家機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，其工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇會不會下降，會下降多少，是否超越了工作人員的可接受限度，這是在設(shè)計(jì)改革方案中必須予以明確的事項(xiàng)?？梢钥隙ǖ氖牵绻凑掌髽I(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式進(jìn)行改革，則公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率會下降到50%，也有的資料稱會下降到60%，這意味著改革后他們的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇會絕對的下降。正是基于這樣的預(yù)期，事業(yè)單位工作人員對2008年起推行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革持懷疑、抵制態(tài)度。為此，我們在進(jìn)行新的制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，一定要為公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員建立職業(yè)年金，通過職業(yè)年金來彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇下降的部分，并體現(xiàn)效率和差別。職業(yè)年金采取強(qiáng)制原則，以基金制和繳費(fèi)確定制為主體，采用個(gè)人賬戶方式進(jìn)行管理。職業(yè)年金中單位繳費(fèi)工資基數(shù)應(yīng)確定為單位工作人員基礎(chǔ)性績效工資之和，個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)為工作人員本人基礎(chǔ)性績效工資之和。由于職業(yè)年金屬于補(bǔ)充性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范疇，故公務(wù)員、公益類事業(yè)單位工作人員個(gè)人也是要繳費(fèi)的。就國外而言，各國的職業(yè)年金計(jì)劃也都實(shí)行雇主、雇員聯(lián)合繳費(fèi)機(jī)制。[7]筆者以為，最高職業(yè)年金替代率設(shè)為20%（當(dāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率下降到60%時(shí)）或30%（當(dāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率下降到50%時(shí)），基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金替代率合計(jì)設(shè)為80%是比較妥當(dāng)?shù)?。對于?shí)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后其工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇降低比較嚴(yán)重的事業(yè)單位，單位繳納職業(yè)年金費(fèi)用的比例應(yīng)該允許適當(dāng)?shù)奶岣?，可為最高不超過本單位上年度繳費(fèi)工資基數(shù)的10%~12%。單位最低限的配比可為個(gè)人繳納部分的2.5~3倍。這樣一來，由于公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員的職業(yè)年金是強(qiáng)制推行的，所以人人可以享受其相應(yīng)待遇。企業(yè)年金則采取自愿原則，相當(dāng)一部分企業(yè)單位是沒有能力為其員工建立年金的，再加上公職人員的工資是可以隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而進(jìn)行調(diào)整的，這樣一來，公職人員的整體養(yǎng)老待遇還是會略優(yōu)于其他社會成員。又由于相較改革前，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率還是下降了，并且還以職工繳費(fèi)為前提，從縱向比較，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇也是略有下降，改革的目的也基本達(dá)到了。

當(dāng)然，退休前事業(yè)單位工作人員還會領(lǐng)取獎勵性績效工資，但獎勵性績效工資并不作為繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)，在這個(gè)意義上，退休后的養(yǎng)老金總會少于在職時(shí)的勞動報(bào)酬。然而這也是相對合理的，因?yàn)橥诵莺螽吘箘趧诱咄瞥隽藙趧訊徫?，不再參與社會財(cái)富的創(chuàng)造，整體收入略少于以前是很正常的，但勞動者仍然可以將部分獎勵性績效工資予以儲蓄以為養(yǎng)老之用。

需要特別一提的是，改制時(shí)除過要為“中人”設(shè)立職業(yè)年金外，其視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)該繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中除過基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分的單位和個(gè)人繳費(fèi)外，還應(yīng)包括職業(yè)年金中的單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)部分，這些都應(yīng)由政府承擔(dān)。另外，先以傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度按照改革前工作年限計(jì)算出這些年應(yīng)該享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，再以新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度計(jì)算出視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)該享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇（包括基本養(yǎng)老和職業(yè)年金部分），若前者大于后者，則應(yīng)算出二者之間的差額，并按照該差額計(jì)發(fā)過渡性養(yǎng)老金。對“中人”這樣對待體現(xiàn)了改革不溯及既往的法治原則，也可有力地避免“中人”利益受到改革的損害。由于篇幅所限，關(guān)于公益類事業(yè)單位職業(yè)年金構(gòu)建的其他內(nèi)容，筆者將在另一篇文章中予以討論。

3.轉(zhuǎn)軌成本的支付。從短期看，公益類事單位改革的轉(zhuǎn)軌成本數(shù)額巨大?！爸腥恕钡倪^渡性養(yǎng)老金、視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)該繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)該繳納的職業(yè)年金中的單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)部分都要由財(cái)政承擔(dān)，這個(gè)數(shù)額是極其龐大的。但從長遠(yuǎn)看，公益類事業(yè)單位的改革必然在整體上會減輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)，因此改革不能停滯。至于成本負(fù)擔(dān)問題，一是可結(jié)合積極的財(cái)政政策的運(yùn)用以國家投資的方式由財(cái)政解決一部分；另外還可以通過變賣一部分國有資產(chǎn)予以解決。

三、國民年金+職業(yè)年金+個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建

從應(yīng)然與長遠(yuǎn)的角度來看，構(gòu)建國民年金+職業(yè)年金+個(gè)人儲蓄三層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度當(dāng)是未來我國公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向。下面筆者就此問題展開一些討論。

（一）構(gòu)建此種模式的原因分析

1.符合世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的普遍趨勢。公益類事業(yè)單位是我國特有的社會組織形式，國外一般將我國改革后的公益類事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員一起，納入公職人員的范圍。如美國的政府雇員從廣義上說包括除軍人之外的所有政府雇員，既包括選舉和政治任命產(chǎn)生的高級政務(wù)官，也包括政府部門的文職人員，還包括公共事業(yè)單位和政府經(jīng)營的企業(yè)單位人員。[8]“從全球范圍看，將公職人員完全分離于國民養(yǎng)老保障制度之外而享受特殊制度的支持者越來越少了。一方面，分離制度逐漸暴露出很多弊端，如妨礙人才流動、財(cái)政壓力持續(xù)增大等。另一方面，政府也不得不面對人口環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)，以及日益高漲的養(yǎng)老保障體系統(tǒng)一性和公平性的呼聲和要求。”[9]“即使在那些單獨(dú)建立公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國家，也長期存在著要求把公務(wù)員養(yǎng)老納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保障的提議。因此，很多國家都著手進(jìn)行了公職人員養(yǎng)老金制度改革。根本上，改革舉措所體現(xiàn)的趨勢集中到一點(diǎn)來說就是‘統(tǒng)一化’，只不過，各國所選擇的統(tǒng)一化的方式不盡相同。實(shí)行部分統(tǒng)一是大多數(shù)國家的改革方式，其主要做法是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度層面統(tǒng)一，而在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)層面體現(xiàn)差別?！盵10]由此可見，構(gòu)建國民年金+職業(yè)年金+個(gè)人儲蓄型的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是符合國際公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要發(fā)展趨勢的。

2.是由我國的基本國情決定的。前面介紹了世界上大多數(shù)國家公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的共同趨向，體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和相應(yīng)立法共性的一面，由于決策層對于公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)向著職工養(yǎng)老保險(xiǎn)方向的改革仍未下最后決心,為此有必要再緊密結(jié)合國情，以體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和相關(guān)立法個(gè)性的一面。我國的特殊國情首先指的是我國屬于社會主義國家，社會主義的本質(zhì)之一就在于消滅剝削和消除兩極分化，國民年金覆蓋到全體國民與公有制是一脈相承的，也更有利于消除兩極分化和實(shí)現(xiàn)共同富裕。

此外，我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。公職人員事實(shí)上享受過高的養(yǎng)老待遇，企業(yè)工作人員享受過低的養(yǎng)老待遇的模式與我國社會主義的國情不符，與工人階級領(lǐng)導(dǎo)地位不符，應(yīng)予改變。最后,此種模式的構(gòu)建也有利于社會主義和諧社會的建設(shè)。

3.建立國民年金是應(yīng)對日益高漲的養(yǎng)老保障體系統(tǒng)一性和公平性的呼聲和要求的有力舉措。公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員過去不繳費(fèi)，單位也不繳費(fèi)，退休后退休待遇的替代率一般可達(dá)90%以上。企業(yè)單位職工繳費(fèi)后退休待遇的替代率僅可達(dá)60%左右。為應(yīng)對養(yǎng)老保障公平性的呼聲，在公職人員工資待遇水平保持穩(wěn)定的前提下，只要進(jìn)行國民年金的構(gòu)建就可以讓公職人員承擔(dān)起繳費(fèi)的責(zé)任，就會縮小公職人員與企業(yè)員工在養(yǎng)老待遇方面的差距，就可以促進(jìn)公平。改革后，公職人員待遇水平到底下降多少，則可以通過靈活地控制統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶部分的繳費(fèi)比列來予以調(diào)整，也可以通過職業(yè)年金來予以調(diào)整，以做到平穩(wěn)過渡。

國民年金的構(gòu)建當(dāng)然更有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障體系的統(tǒng)一性，即各行各業(yè)的勞動者都采取了國民年金加補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)加個(gè)人儲蓄的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。這對于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步統(tǒng)籌發(fā)展，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化現(xiàn)象的消除，全國統(tǒng)一的人力資源市場的形成和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展都是有重大意義的。

綜上所述，由于國民年金在縮小收入分配差距，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的統(tǒng)一化，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的互助共濟(jì)以及實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇公平方面具有重要作用，從應(yīng)然和長遠(yuǎn)層面看，我國公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)擬采取國民年金+職業(yè)年金+個(gè)人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式。不過，由于我國城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長期存在和區(qū)域發(fā)展不平衡，再加上我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的周期很長，工業(yè)化和信息化建設(shè)周期也較長，故這種模式的構(gòu)建時(shí)機(jī)大約需一百年左右的時(shí)間才能出現(xiàn)。當(dāng)然，在國民年金制度構(gòu)建之前，我們可以將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由于這兩種制度在籌資模式和待遇標(biāo)準(zhǔn)方面的高度近似性，使得對它們的整合變得相對容易。至于城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在生活方式和生活成本方面的區(qū)別，則會分別有諸如土地保障、五保保障和城市廉租房保障、經(jīng)濟(jì)適用房保障等制度與之相配套。

（二）以直接稅和國有資本收益夯實(shí)政府收入基礎(chǔ)，并部分代替養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，以解決繳費(fèi)率過高及政府財(cái)政支出增加的問題

我國以財(cái)產(chǎn)稅和所得稅為核心的直接稅稅收收入尚有較大的上升空間。隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，遺產(chǎn)稅法、贈予稅法、房產(chǎn)稅法都將陸續(xù)出臺，我國的直接稅稅收收入將大量增加。另外，我國大量的財(cái)產(chǎn)掌握在國家手里，而國家自身是不需要給國家繳稅的，故國有資本收益具有近似于發(fā)達(dá)國家財(cái)產(chǎn)稅收入的性質(zhì)。今后我國財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入也有較大的上升空間。當(dāng)我們用直接稅和國有資本收益部分代替養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)后（需要半個(gè)世紀(jì)以上的時(shí)間），用人單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率可以大大降低。

總之，那種主要依靠工資總額作為繳費(fèi)基數(shù)的基礎(chǔ)養(yǎng)老基金統(tǒng)籌辦法將隨著直接稅收入的增加，部分國有資本收益的轉(zhuǎn)移支付以及流轉(zhuǎn)稅率的微調(diào)而有所改變。這將更加體現(xiàn)再分配領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)公平原則，使富有者和國有資產(chǎn)所有者承擔(dān)一定責(zé)任，勞動者承擔(dān)適當(dāng)?shù)呢?zé)任。所有這一切都必將為未來國民年金的構(gòu)建提供資金方面的堅(jiān)實(shí)支持。

四、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法框架設(shè)計(jì)

國際上養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的共同經(jīng)驗(yàn)之一就是立法保障先行。很多國家的養(yǎng)老保障制度取得成功的關(guān)鍵因素就在于這些國家在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行之時(shí)就有了比較權(quán)威的、統(tǒng)一的、層次很高的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度予以規(guī)制和保障。從法律規(guī)則的功能上看，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)則屬于構(gòu)成性規(guī)則。構(gòu)成性規(guī)則是組織人們按規(guī)則規(guī)定的行為去活動的規(guī)則，從邏輯上講，規(guī)則所指定的行為在邏輯上依賴規(guī)則本身。[11]由此可見，養(yǎng)老保險(xiǎn)法律是法的超前規(guī)范功能發(fā)揮作用的重要領(lǐng)地之一，我們應(yīng)該在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式運(yùn)行之前就制定養(yǎng)老保險(xiǎn)法律，然后由養(yǎng)老保險(xiǎn)法律組織人們按法律規(guī)定的行為模式去開展養(yǎng)老保障活動。

養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法保障路徑應(yīng)該是先制定養(yǎng)老保險(xiǎn)條例，再制定養(yǎng)老保險(xiǎn)法，最后制定社會保險(xiǎn)法典。目前，我國制定的社會保險(xiǎn)法具有社會保險(xiǎn)基本法的性質(zhì)，這就決定了在實(shí)然層面，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法要走一條基本法加專門法的路子。當(dāng)然，條件成熟后，不排除制定一部統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)法典的可能。

目前，我國公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革正在進(jìn)行政策試點(diǎn)。隨著試點(diǎn)的結(jié)束，其法律保障工作就會被提上議事日程?？紤]到養(yǎng)老保險(xiǎn)法律的超前規(guī)范特性，我們應(yīng)邊試點(diǎn)邊立法，以確保公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式運(yùn)行之初就有明確的法律予以規(guī)范和保障。

公益類事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的基本框架就是社會保險(xiǎn)法加養(yǎng)老保險(xiǎn)專門法。在養(yǎng)老保險(xiǎn)專門法方面，考慮到制定養(yǎng)老保險(xiǎn)條例面臨的困難，可先考慮制定過渡性的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。為了增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的權(quán)威性和層次性，即使上述辦法都應(yīng)由國務(wù)院以行政法規(guī)的形式來制定，各部委應(yīng)沒有制定養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的規(guī)范性法律文件的權(quán)利。待條件初步成熟時(shí)，則可考慮由國務(wù)院制定養(yǎng)老保險(xiǎn)條例。隨著條件的進(jìn)一步成熟，由人大或人大常委會制定一部統(tǒng)一的中華人民共和國養(yǎng)老保險(xiǎn)法的時(shí)機(jī)就到來了。

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)立法在內(nèi)容上應(yīng)由包括公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工在內(nèi)的統(tǒng)一的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兩大塊構(gòu)成。每一塊的具體制度內(nèi)容見前文和今后的論述。

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