摘 要：社會(huì)權(quán)利保障是現(xiàn)代法治的必然要求。權(quán)利倫理化和權(quán)利社會(huì)化是社會(huì)權(quán)利保障形而上的理論基礎(chǔ)。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障民生和提振民權(quán)則是社會(huì)權(quán)利保障的功利基礎(chǔ)。未來(lái)我國(guó)法治發(fā)展應(yīng)當(dāng)把社會(huì)權(quán)利保障作為重點(diǎn)，并以平等化、法制化、司法化、社會(huì)化等四化建設(shè)為導(dǎo)向來(lái)創(chuàng)新社會(huì)權(quán)利保障模式。平等化，就是要從“倒福利”變成“正保障”；法制化，就是要從“政策支票”變成“國(guó)家責(zé)任”；司法化，就是要從政府“自我約束”變成“權(quán)利救濟(jì)”；社會(huì)化，就是要從“行政包攬”變成“合作治理”。

關(guān)鍵詞：社會(huì)權(quán)利保障；權(quán)利社會(huì)化；“四化”保障

作者簡(jiǎn)介：鞠成偉，男，法學(xué)博士，中共中央編譯局助理研究員，從事法理學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“《基本醫(yī)療保障法》立法若干問(wèn)題研究”，項(xiàng)目編號(hào)：13CFX105

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.182 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2014）01-0085-07

社會(huì)權(quán)利保障對(duì)轉(zhuǎn)型中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和政治合法性，將在很大程度上取決于社會(huì)權(quán)利能否得到有效保障。本文的主旨即在于闡明，保障社會(huì)權(quán)利是現(xiàn)代法治的核心要義，未來(lái)要積極為社會(huì)權(quán)利提供“四化”保障以促進(jìn)我國(guó)法治發(fā)展。

一、社會(huì)權(quán)利保障是現(xiàn)代法治的核心價(jià)值要素

社會(huì)權(quán)利保障成為現(xiàn)代法治的核心價(jià)值要素，是近現(xiàn)代法律史上權(quán)利倫理化和權(quán)利社會(huì)化兩個(gè)趨勢(shì)的產(chǎn)物。權(quán)利倫理化和權(quán)利社會(huì)化是社會(huì)權(quán)利保障形而上的理論基礎(chǔ)。

（一）權(quán)利倫理化

權(quán)利倫理化是現(xiàn)代社會(huì)的核心特征。權(quán)利倫理化是指權(quán)利保護(hù)替代其他觀念成為社會(huì)公共倫理的核心標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)利倫理化主要有兩層意思：一是權(quán)利觀念或意識(shí)成為社會(huì)的核心倫理意識(shí)或話語(yǔ)；二是權(quán)利觀念和體系成為社會(huì)制度 （特別是政治和法律制度）的基石。

權(quán)利倫理化是西方社會(huì)啟蒙和資產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，堪稱(chēng)思想觀念領(lǐng)域的哥白尼革命。這一思想觀念現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)是在人類(lèi)社會(huì)從古代向現(xiàn)代過(guò)渡轉(zhuǎn)型的樞紐時(shí)代進(jìn)行的，它的核心使命是在利益分化、觀念多元的情況下把混亂的轉(zhuǎn)型社會(huì)重新整合起來(lái)。具體而言，它的使命有以下三層：（1）在觀念多元的情況下實(shí)現(xiàn)社會(huì)和平。宗教倫理崩潰帶來(lái)混亂的局面，各種教派為爭(zhēng)奪自己思想的正統(tǒng)性不斷進(jìn)行混戰(zhàn)。要實(shí)現(xiàn)新的社會(huì)和平，就需要尋找一種既超越不同宗教倫理又可以為各所方接受的新倫理。新倫理須容納各種分歧性意見(jiàn)，通過(guò)各派觀念的共存來(lái)實(shí)現(xiàn)和平。（2）在利益多元的情況下實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)作。僅有社會(huì)和平還不夠，新倫理還要能夠形成和促進(jìn)社會(huì)協(xié)作。隨著社會(huì)的近代化，新的社會(huì)利益、新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、新的社會(huì)階層不斷涌現(xiàn)。新倫理要能夠容納這些分歧性社會(huì)存在，并為它們的合作共榮創(chuàng)造條件。（3）在中心多元的情況下實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。社會(huì)和平與社會(huì)協(xié)作為社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展提供了基本的條件，但要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安，還需要社會(huì)團(tuán)結(jié)。多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)使得不可能再通過(guò)一個(gè)唯一的權(quán)威中心實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，新的團(tuán)結(jié)需要在各派互利協(xié)作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)。新倫理要能夠促進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

因應(yīng)以上任務(wù)，權(quán)利逐步成為支配性公共倫理。這一歷程是通過(guò)啟蒙、革命、立憲三個(gè)步驟完成的。（1）啟蒙帶來(lái)了自然權(quán)利理論，權(quán)利開(kāi)始成為人的本質(zhì)屬性。在啟蒙過(guò)程中，人自身開(kāi)始成為萬(wàn)物的尺度，而對(duì)人的肯定又是通過(guò)承認(rèn)人的權(quán)利開(kāi)始的。自然權(quán)利理論家們直接從人的自然性存在推導(dǎo)出人的自然權(quán)利，把權(quán)利提高到了與人性的高貴和尊嚴(yán)同義的地位。從人性尊嚴(yán)過(guò)渡到權(quán)利神圣，自然權(quán)利理論在為后世人權(quán)理論提供根基的同時(shí)，也從根本上改變了對(duì)人進(jìn)行評(píng)價(jià)的倫理標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)人的評(píng)價(jià)開(kāi)始從個(gè)體性德性 （比如勇敢、忠誠(chéng)等）轉(zhuǎn)向公共性權(quán)利，倫理哲學(xué)由此發(fā)生了從美德到權(quán)利的根本變化。（2）革命帶來(lái)了權(quán)利觀念的廣泛流傳，并通過(guò)宣言肯認(rèn)了權(quán)利在公共生活中的崇高地位。從英國(guó)革命到美國(guó)獨(dú)立革命再到法國(guó)革命，幾乎所有的資產(chǎn)階級(jí)革命都是以權(quán)利的名義進(jìn)行的。這些革命最突出的特色在于通過(guò)發(fā)表宣言的形式肯認(rèn)了權(quán)利的神圣地位和權(quán)利相對(duì)于政治的優(yōu)先性地位。（3）立憲帶來(lái)了權(quán)利的制度化，權(quán)利開(kāi)始成為公共生活的基礎(chǔ)。革命成功后的立憲以及憲法實(shí)施使得權(quán)利從觀念落實(shí)到了生活。例如，法國(guó)憲法即宣稱(chēng)，凡無(wú)權(quán)利保障的社會(huì)即無(wú)憲法可言。通過(guò)啟蒙、革命、立憲三個(gè)步驟，權(quán)利變成了現(xiàn)代社會(huì)的公共倫理。

權(quán)利倫理化的結(jié)果是，個(gè)體私德和內(nèi)在品性應(yīng)交由其他具體倫理和宗教去調(diào)整，權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)成為社會(huì)范圍內(nèi)普遍適用的倫理，只按社會(huì)和平、合作、團(tuán)結(jié)的要求去調(diào)整人的外在社會(huì)行為。權(quán)利倫理化是現(xiàn)代倫理觀念的一個(gè)升華，它表明人類(lèi)已經(jīng)意識(shí)到了人類(lèi)個(gè)體所固有的內(nèi)在尊嚴(yán)和價(jià)值，使得個(gè)體在維護(hù)自己利益和尊嚴(yán)時(shí)有了一種終極的憑借和依靠。[1]（P234-239）同時(shí)，也意味著人類(lèi)開(kāi)始互相承認(rèn)彼此的平等和尊嚴(yán)，并在此基礎(chǔ)上相互認(rèn)同和合作。概言之，權(quán)利倫理化就是人的尊嚴(yán)徹底的倫理化。

（二）權(quán)利社會(huì)化

20世紀(jì)40年代以后，權(quán)利概念發(fā)生了重要的變化。在傳統(tǒng)的消極性自由權(quán)之外，發(fā)展出了積極性的社會(huì)權(quán)。[2]一些新的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)需求如勞動(dòng)條件保障、教育保障、醫(yī)療保障等僅靠個(gè)體努力已經(jīng)無(wú)法得到較好滿足，需要國(guó)家和社會(huì)系統(tǒng)的介入。人們開(kāi)始普遍認(rèn)為，政府應(yīng)承擔(dān)保護(hù)公民免受工業(yè)社會(huì)生活諸多風(fēng)險(xiǎn)困擾的義務(wù)，并應(yīng)當(dāng)通過(guò)積極的政策和法律來(lái)為公民社會(huì)性需求的滿足創(chuàng)造條件；相應(yīng)的，公民應(yīng)該享有要求政府作為此種積極行為的權(quán)利。這種滿足社會(huì)性需求的權(quán)利就是社會(huì)權(quán)。隨著社會(huì)權(quán)利觀念的流行，權(quán)利開(kāi)始社會(huì)化。

權(quán)利社會(huì)化首先在某些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的制度中予以體現(xiàn)。1948年《世界人權(quán)宣言》首次在世界范圍內(nèi)確認(rèn)了社會(huì)權(quán)利，1966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》專(zhuān)門(mén)對(duì)社會(huì)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，權(quán)利社會(huì)化開(kāi)始成為世界趨勢(shì)，許多國(guó)家包括發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)立法、司法等法律措施確認(rèn)和保護(hù)社會(huì)權(quán)利。[3]

社會(huì)權(quán)利保護(hù)趨勢(shì)的加強(qiáng)是社會(huì)權(quán)利自身重要性的反映。社會(huì)權(quán)利一般是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的簡(jiǎn)稱(chēng)，它是指人有從社會(huì)獲得基本的物質(zhì)條件和發(fā)展機(jī)會(huì)以實(shí)現(xiàn)有尊嚴(yán)的生存和發(fā)展的權(quán)利。[4]社會(huì)權(quán)利的外延很廣泛，包括生存權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、健康權(quán)、醫(yī)療權(quán)、受教育權(quán)等。社會(huì)權(quán)利之所以具有基本權(quán)利的價(jià)值，就在于它是確保人存活、生存和發(fā)展必不可少的權(quán)利。例如，某些特殊疾病患者如果得不到社會(huì)救助可能會(huì)因得不到治療而死去，某些極端貧困的人如果得不到社會(huì)救助可能會(huì)因失去生活來(lái)源而無(wú)法生存下去，某些弱勢(shì)群體可能會(huì)因分享不到教育資源而終生貧困，等等。從這些角度而言，社會(huì)權(quán)利不僅應(yīng)當(dāng)成為基本權(quán)利，它們?cè)谀撤N程度上甚至比公民權(quán)利和政治權(quán)利更基本更重要。

同時(shí)，社會(huì)權(quán)利保護(hù)趨勢(shì)的加強(qiáng)也是由社會(huì)權(quán)利保護(hù)的功利性價(jià)值決定的。[3]社會(huì)權(quán)利的實(shí)質(zhì)是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上給社會(huì)成員以一定的福利。這些福利是對(duì)公民參與社會(huì)合作和分工的犒勞，同時(shí)也是對(duì)公民尊嚴(yán)和地位的認(rèn)可。要保證一個(gè)社會(huì)的存續(xù)，就必須使社會(huì)的每個(gè)組成成員都享有基本的共同權(quán)利，這樣才能使社會(huì)成員之間有相互交往與合作的基本制度條件[5]（P74），也能使全體社會(huì)成員對(duì)整個(gè)社會(huì)形成基本的共識(shí)。更為重要的是，社會(huì)內(nèi)部的分化越劇烈，就越需要這些基本的共同權(quán)利，以緩和可能出現(xiàn)的沖突與矛盾。正因?yàn)槿绱?，社?huì)權(quán)利保障才在現(xiàn)代社會(huì)有著特殊的價(jià)值。具體而言，這些價(jià)值體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：（1）社會(huì)權(quán)利保障有助于維系社會(huì)和平。現(xiàn)代工業(yè)化的社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，在這種環(huán)境下，個(gè)體抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力是相當(dāng)有限的。社會(huì)權(quán)利保護(hù)可以通過(guò)降低個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的方式解除個(gè)體的當(dāng)下困境和后顧之憂，從而最大化減少反叛力量和破壞性力量，維持社會(huì)和平。（2）社會(huì)權(quán)利保障有助于促進(jìn)社會(huì)協(xié)作，延續(xù)社會(huì)再生產(chǎn)。社會(huì)權(quán)利保障可以彌合社會(huì)財(cái)富和地位分配不均帶來(lái)的裂痕，緩和各社會(huì)階層間的矛盾，從而可以減少?zèng)_突，促進(jìn)協(xié)作。（3）社會(huì)權(quán)利保障有助于達(dá)致社會(huì)團(tuán)結(jié)。社會(huì)權(quán)利保障是公共權(quán)威合法化、正當(dāng)化的重要途徑，同時(shí)也可以增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同感，從而有助于在分裂的現(xiàn)代社會(huì)形成社會(huì)團(tuán)結(jié)。

正是社會(huì)權(quán)利的自身價(jià)值屬性和功利價(jià)值屬性促進(jìn)了權(quán)利的社會(huì)化，使得社會(huì)權(quán)利保護(hù)日益被關(guān)注。社會(huì)權(quán)利保護(hù)豐富了法治保護(hù)的權(quán)利的內(nèi)涵，并逐漸成為法治正當(dāng)性的重要來(lái)源。社會(huì)權(quán)利保護(hù)已經(jīng)成了最為重要的法治價(jià)值。

二、社會(huì)權(quán)利保障的功利價(jià)值

對(duì)社會(huì)權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，對(duì)當(dāng)代中國(guó)更具有特殊的意義。維護(hù)穩(wěn)定、改善民生、提振民權(quán)，構(gòu)成了中國(guó)推進(jìn)社會(huì)權(quán)利保護(hù)的特殊理由。

保障社會(huì)權(quán)利是維護(hù)轉(zhuǎn)型中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的必然要求?！吧鐣?huì)保障是城市政策的核心。積極的和被動(dòng)的因素共同構(gòu)成社會(huì)穩(wěn)定和政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)?！盵5]（P74）社會(huì)權(quán)利保障對(duì)轉(zhuǎn)型中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和政治合法性，將在很大程度上取決于社會(huì)權(quán)利能否得到有效保障。

社會(huì)治理的核心任務(wù)有兩個(gè)，一個(gè)是行為控制，一個(gè)是結(jié)構(gòu)調(diào)整。行為控制強(qiáng)調(diào)的是事后控制，力圖通過(guò)協(xié)調(diào)沖突、化解矛盾、解決糾紛達(dá)致主體間的和平與社會(huì)有序，是消極性社會(huì)管理。結(jié)構(gòu)調(diào)整強(qiáng)調(diào)的是事前預(yù)防，力圖通過(guò)社會(huì)利益再分配預(yù)防和遏制沖突，是積極性社會(huì)管理。

目前，我們?cè)谏鐣?huì)管理過(guò)程中，存在重行為控制，輕結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”[3]，這一體制主要涉及行為控制問(wèn)題，包含了結(jié)構(gòu)調(diào)整的潛臺(tái)詞，但是沒(méi)有突出強(qiáng)調(diào)。要推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新和社會(huì)管理法治化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理體制的法制化是必然的題中之義。但是僅有這一點(diǎn)還是不夠的，這只看到了社會(huì)管理形式的一面，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理的價(jià)值要素。而這一價(jià)值要素的核心，就是社會(huì)權(quán)利保障。在現(xiàn)代社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、主權(quán)國(guó)家、公民社會(huì)形成了社會(huì)管理的基本結(jié)構(gòu)。社會(huì)管理在一般意義上說(shuō)就是三者在實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制、維護(hù)社會(huì)權(quán)利、解決社會(huì)問(wèn)題過(guò)程中形成的互動(dòng)關(guān)系。[3]我們?cè)谏鐣?huì)控制和社會(huì)問(wèn)題解決領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)了控制和應(yīng)對(duì)的能力，但是，在社會(huì)權(quán)利保障領(lǐng)域還存在很多欠缺。中國(guó)的社會(huì)管理體制建設(shè)，是在從計(jì)劃到市場(chǎng)化、從農(nóng)業(yè)到工業(yè)化、從農(nóng)村到城市化、從封閉到全球化這樣的多重社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下推進(jìn)的。社會(huì)管理體制首要面對(duì)的是這些轉(zhuǎn)型對(duì)社會(huì)個(gè)體、社會(huì)組織以及整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的沖擊以及負(fù)面影響。貧富差距問(wèn)題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，有造成社會(huì)分裂的危險(xiǎn)；食品安全問(wèn)題、公共設(shè)施安全問(wèn)題、社會(huì)生活安全問(wèn)題等風(fēng)險(xiǎn)激增，中國(guó)社會(huì)正在成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在這種情況下，社會(huì)管理的核心任務(wù)就是要維護(hù)社會(huì)的和平、協(xié)作和團(tuán)結(jié)，并為個(gè)人的平等發(fā)展提供制度化條件。維護(hù)社會(huì)權(quán)利自然是社會(huì)管理體制建設(shè)遵循的核心價(jià)值，而消除現(xiàn)有的阻礙社會(huì)權(quán)利公平實(shí)現(xiàn)的體制機(jī)制，建立有利于社會(huì)權(quán)利發(fā)展的制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的再組織化應(yīng)該成為中國(guó)社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)。

由此，我們可以看出，維穩(wěn)問(wèn)題在很大程度上其實(shí)是一個(gè)民生問(wèn)題。通過(guò)社會(huì)權(quán)利保障改善民生可以有效達(dá)致穩(wěn)定的目標(biāo)。在改革前，大公體制通過(guò)全面負(fù)責(zé)贏得了公民的信任，穩(wěn)定了社會(huì)。但是，在市場(chǎng)化改革以來(lái)，這一全面的保障體系開(kāi)始逐步消失，不穩(wěn)定性因素激增。當(dāng)前，社會(huì)權(quán)利保障體系主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題。（1）防范風(fēng)險(xiǎn)的必備體系沒(méi)有完全建立起來(lái)。針對(duì)國(guó)企下崗工人、普通企業(yè)下崗人員、城市失業(yè)人群、大學(xué)畢業(yè)生等急需保障人群的保障體系不完善或沒(méi)有建立起來(lái)。這些無(wú)業(yè)人員對(duì)失業(yè)、社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)崩潰、企業(yè)破產(chǎn)、低補(bǔ)助的不滿和抗議正在增加，成為社會(huì)很大的不穩(wěn)定因素。（2）城市的不斷擴(kuò)張主要靠征收農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)，而針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體制還沒(méi)有建立或完善。征收和拆遷過(guò)程中的低補(bǔ)償、無(wú)保障所導(dǎo)致的抗議和引發(fā)的沖突正在成為破壞中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的最主要因素。（3）體制內(nèi)和體制外、城市和鄉(xiāng)下區(qū)分所帶來(lái)的“倒福利”體制正在加劇。所謂“倒福利”是指崗位越好、收入越穩(wěn)定、社會(huì)地位越高、可支配資源越多的人享有越全面和越到位的福利，越弱勢(shì)越較少享有保障的福利體制。這種“倒福利”體制從本質(zhì)上講是一種補(bǔ)助特權(quán)者的福利制度，而不是救助弱勢(shì)者的保障制度，在很大程度上背離了社會(huì)權(quán)利保障制度的本義。這種體制不僅不利于化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，相反還會(huì)撕裂社會(huì)，擴(kuò)大社會(huì)各階層間的裂痕，帶來(lái)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

以上社會(huì)權(quán)利保障制度體系的三種缺陷，使民生問(wèn)題正在演化成社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。公民尤其是弱勢(shì)公民，期望國(guó)家采取措施，切實(shí)有力地保障生活，抵御社會(huì)不安全感和無(wú)法預(yù)知的生活風(fēng)險(xiǎn)。此外，他們還希望國(guó)家創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)和更好的條件，使個(gè)人得到發(fā)展，進(jìn)而追求一個(gè)更好的未來(lái)。而這一切，只有嶄新的向所有人開(kāi)放的公共福利或保障體系才能提供。所以，我們可以進(jìn)一步推論說(shuō)：社會(huì)權(quán)利保障問(wèn)題實(shí)際上又是一個(gè)民權(quán)保障問(wèn)題。

在社會(huì)管理過(guò)程中保障社會(huì)權(quán)利是提振民權(quán)的必由之路。社會(huì)權(quán)利主要是在社會(huì)管理過(guò)程中得到保障的。例如，民政管理要注意保障公民獲得救助的權(quán)利，教育管理要注意保障受教育權(quán)，衛(wèi)生管理要注意保障醫(yī)療權(quán)，等等。沒(méi)有公民社會(huì)權(quán)的平等保障，就不會(huì)有社會(huì)權(quán)利保障體系的建立。社會(huì)管理創(chuàng)新一定要注意公民社會(huì)權(quán)利的保障問(wèn)題。在現(xiàn)代國(guó)家，公民對(duì)國(guó)家的信任，是以可靠并持續(xù)的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的。社會(huì)規(guī)劃和社會(huì)安全的感覺(jué)會(huì)加強(qiáng)信任。社會(huì)權(quán)利得到保障，公民的生存和發(fā)展便有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，公民便會(huì)對(duì)國(guó)家產(chǎn)生信任。在當(dāng)下的中國(guó)，社會(huì)權(quán)利保障的核心前提在于：承認(rèn)所有中國(guó)公民是平等的，國(guó)家有義務(wù)給予平等的對(duì)待；國(guó)家有義務(wù)向所有公民提供社會(huì)性幫助和資助。通過(guò)社會(huì)權(quán)利保障，能夠產(chǎn)生合法性和對(duì)國(guó)家的信任。

通過(guò)社會(huì)權(quán)利保障推進(jìn)社會(huì)管理法治化，是我國(guó)法治進(jìn)一步向前發(fā)展的必然要求，也是建設(shè)一個(gè)法理型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的必然要求。

三、社會(huì)權(quán)利的“四化”保障

在中國(guó)現(xiàn)有法治發(fā)展條件下，我們應(yīng)當(dāng)推進(jìn)平等化、法制化、司法化和社會(huì)化等“四化”建設(shè)，以更好地促進(jìn)社會(huì)權(quán)利保障。之所以要提出這“四化”建設(shè)，是由社會(huì)權(quán)利有效保障本身的要求和我國(guó)現(xiàn)行保障模式的弊端決定的。

（一）平等化：從“倒福利”到“正保障”

社會(huì)權(quán)利保障的核心靈魂是平等。平等不僅是現(xiàn)代社會(huì)的核心價(jià)值，更是現(xiàn)代社會(huì)合作和團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。平等保護(hù)社會(huì)權(quán)利是發(fā)展社會(huì)的共同目標(biāo)所必需的。缺乏了它，社會(huì)根本就不是一個(gè)共同體。[6]（P25）不平等和歧視會(huì)深深地撕裂社會(huì)。對(duì)社會(huì)共同體而言，社會(huì)權(quán)利保障主要可以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)：（1）再分配社會(huì)資源，減少社會(huì)上的不平等；（2）通過(guò)這種再分配，促進(jìn)社會(huì)整合并促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。

社會(huì)主義追求并超越了基督教的和資產(chǎn)階級(jí)的平等觀。這種超越是以社會(huì)主義人道理論為基礎(chǔ)的。馬克思指出，社會(huì)主義革命的目的是要結(jié)束剝削和實(shí)現(xiàn)人的解放?！肮伯a(chǎn)主義……是由人為了人而對(duì)人的本質(zhì)的真正占有，作為完成了的自然主義，等于人道主義……”[7]（P217）這種社會(huì)主義的人道主義“拒絕對(duì)人的一切歧視，無(wú)論是種族的、政治的、宗教的或其他的歧視”[7]（P234）。

如前所述，我們國(guó)家目前的社會(huì)權(quán)利保障體制主要是一種“倒福利”的體制，這種福利使得我國(guó)目前的社會(huì)權(quán)利保障主要屬于“地位（身份）福利”，而非“權(quán)利保障”。這種“地位（身份）福利”的特點(diǎn)主要有兩個(gè)：（1）非普及性。福利或保障不是普及性的，而是范圍限定的。并非全體公民都可享有，只有滿足特定條件、具有特定地位的人才擁有。（2）判斷性。福利或保障是以身份判斷決定的。根據(jù)身份確定是應(yīng)得還是不應(yīng)得福利、應(yīng)多得還是少得福利。以上兩個(gè)特性決定了“倒福利”體制的歧視性特征。

“不患寡而患不均”，特權(quán)性的“倒福利”體制不僅背離了現(xiàn)代社會(huì)權(quán)利保障的平等性要求、與社會(huì)主義人道背道而馳，還在快速撕裂著中國(guó)社會(huì)，成為影響社會(huì)和平、團(tuán)結(jié)和協(xié)作的重要因素。貧富分化在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬于正常現(xiàn)象，并不可怕，可怕的是貧窮者因社會(huì)權(quán)利得不到有效保障而無(wú)法生存、發(fā)展。

共同犧牲和奮斗的改革開(kāi)放經(jīng)歷使得人們對(duì)特權(quán)的怨恨越來(lái)越強(qiáng)烈，社會(huì)權(quán)利平等保護(hù)的需求迅速增長(zhǎng)。我們要推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，就必須要對(duì)“倒福利”體制進(jìn)行改革，按照平等化的要求，實(shí)現(xiàn)“正保障”。

要實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利的“正保障”，首先需要進(jìn)行觀念更新，從目前的“階級(jí)人道”過(guò)渡到“社會(huì)主義人道”。目前的“倒福利”體制延續(xù)的是革命時(shí)期的做法，出發(fā)點(diǎn)是革命力量的再生產(chǎn)。這種體制的立足點(diǎn)是“階級(jí)人道”，即按照階級(jí)和階層對(duì)革命和建設(shè)的貢獻(xiàn)分配福利，貢獻(xiàn)大者多得，貢獻(xiàn)少者少得。這種體制是以政治承認(rèn)而不是以抽象的人格尊嚴(yán)為前提的，它的出發(fā)點(diǎn)是革命的利益考量，而非人的平等價(jià)值。革命者從國(guó)家和集體獲得物質(zhì)幫助是為了有序推進(jìn)革命力量再生產(chǎn)。就此而言，“倒福利”在革命時(shí)期是有其絕對(duì)的正當(dāng)性和必要性的。在革命階段，不得不采取階級(jí)斗爭(zhēng)的形式，所以，“倒福利”是必需的。但是，在進(jìn)入社會(huì)主義階段以后，社會(huì)主義建設(shè)已經(jīng)取代了革命，階級(jí)劃分和斗爭(zhēng)已經(jīng)不再存在了。所以，“倒福利”也該退出歷史舞臺(tái)了。

社會(huì)權(quán)利“正保障”，就是要按照社會(huì)主義人道的要求消除等級(jí)，推進(jìn)社會(huì)權(quán)利普及化。和“倒福利”相反，“正保障”首先是要救助和資助底層的弱勢(shì)群體，保障所有公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，在此基礎(chǔ)上擴(kuò)及中產(chǎn)及以上群體。社會(huì)權(quán)利是每個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)該享有的基本權(quán)利，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其內(nèi)容也在不斷豐富。不僅要實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利基本內(nèi)容的普及化，還要使每個(gè)社會(huì)成員享受到社會(huì)權(quán)利的新內(nèi)容。

社會(huì)權(quán)利的普及化，對(duì)當(dāng)下的中國(guó)而言，重點(diǎn)是要消除城鄉(xiāng)、階層、單位、地區(qū)等體制性障礙，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和公共品的均等化。社會(huì)權(quán)利的普及化，是國(guó)家責(zé)任增強(qiáng)的過(guò)程。沒(méi)有責(zé)任的權(quán)利是不完整的，對(duì)于社會(huì)權(quán)利來(lái)說(shuō)，尤其如此。如果沒(méi)有了國(guó)家責(zé)任的存在，個(gè)體的社會(huì)權(quán)利就失去了支撐。

（二）法制化：從“政策支票”到“國(guó)家責(zé)任”

我國(guó)對(duì)社會(huì)權(quán)利保障的態(tài)度是積極的，我國(guó)曾率先加入了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》等社會(huì)權(quán)利保護(hù)公約。這是值得肯定的。但與此同時(shí)，我國(guó)對(duì)社會(huì)權(quán)利的保護(hù)還有一個(gè)鮮明特色，那就是特別強(qiáng)調(diào)物質(zhì)條件決定社會(huì)權(quán)利保障。為此，我們采取了“條件具備一點(diǎn)，就多保護(hù)一點(diǎn)”的策略。法律的普遍性決定了要推行這一策略，就只能借助政策。

所以，我國(guó)采取了政策主導(dǎo)的社會(huì)權(quán)利保障模式。在我國(guó)，涉及社會(huì)權(quán)利保障的有《義務(wù)教育法》、《城市居民最低生活保障條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》、《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》、《工傷保險(xiǎn)條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定。在這些規(guī)章之外，是大量的國(guó)家級(jí)政策文件和地方性政策文件，甚至各單位都有自己的社會(huì)權(quán)利保障政策文件。這些政策性規(guī)定組成了紛繁復(fù)雜的政策體系。

在政策主導(dǎo)的社會(huì)權(quán)利保障模式中，社會(huì)權(quán)利保護(hù)主要是政府政策問(wèn)題，保護(hù)哪些權(quán)利、保護(hù)到何種程度、利益如何分配、權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)，都由行政決定。在這種情況下，社會(huì)權(quán)利利益本質(zhì)上就屬于政府的“政策支票”。政策主導(dǎo)模式實(shí)質(zhì)上是政府“自我約束”的社會(huì)權(quán)利保障模式。在這種模式下，公民社會(huì)權(quán)機(jī)制不健全，其作用被邊緣化了，甚至名存實(shí)亡。社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主體是各級(jí)政府。政府承擔(dān)了權(quán)利保護(hù)者和管理者的雙重角色。這種模式的特色有四個(gè)：（1）社會(huì)保障性、福利性利益的制度載體是政策而非法制。（2）公民享有的是社會(huì)保障性、福利性利益，而非社會(huì)權(quán)利。社會(huì)性利益的最終支配權(quán)在國(guó)家行政，其歸屬、限度、范圍、變更等都由政府單方?jīng)Q定。（3）社會(huì)保障性、福利性利益具有分割性、等級(jí)性、差異性等特色，不存在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一性的制度利益。（4）靈活、變動(dòng)性大。在政府的控制下，社會(huì)權(quán)處分、分配等都不再由個(gè)體決定，而是隨政府政策變動(dòng)。

要推進(jìn)社會(huì)權(quán)利保障模式創(chuàng)新，就要從政策模式向法制模式過(guò)渡，使社會(huì)權(quán)利利益從“政策支票”轉(zhuǎn)變成“國(guó)家責(zé)任”。要過(guò)渡到法制模式，首先要加強(qiáng)社會(huì)權(quán)利保護(hù)立法。社會(huì)權(quán)利保護(hù)立法屬于社會(huì)性立法的范疇。社會(huì)權(quán)利保護(hù)立法的核心任務(wù)有四個(gè)：（1）確認(rèn)公民的社會(huì)性利益，把這些利益上升到權(quán)利的范疇。（2）確定保護(hù)社會(huì)權(quán)利是國(guó)家的責(zé)任，落實(shí)社會(huì)權(quán)利保護(hù)的主體，使政府“自我約束”的政治美德轉(zhuǎn)變成政府“在法之下”的法律責(zé)任。（3）類(lèi)型化社會(huì)權(quán)利，使得社會(huì)權(quán)利保護(hù)可操作、可實(shí)施。（4）保障社會(huì)權(quán)利保護(hù)過(guò)程中公民的程序性權(quán)利。這些程序性權(quán)利包括：知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)等。

特別值得注意的是，實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利保護(hù)從政策化向法制化過(guò)渡，還是社會(huì)權(quán)利保護(hù)國(guó)際化的迫切要求。2008年12月10日，聯(lián)合國(guó)第63屆大會(huì)決議通過(guò)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書(shū)》。[8]在國(guó)內(nèi)社會(huì)權(quán)利保護(hù)措施不足的情況下，該議定書(shū)允許個(gè)人和群體到聯(lián)合國(guó)經(jīng)社文委員會(huì)尋求國(guó)際救濟(jì)。目前，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)有很多國(guó)家簽署了這一議定書(shū)，中國(guó)也面臨著簽署該議定書(shū)的國(guó)際壓力。在簽署該議定書(shū)之前，首先要做的工作就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利保護(hù)的法制化。這在客觀上促進(jìn)了社會(huì)權(quán)利保障的法制建設(shè)。

（三）司法化：從“自我約束”到“權(quán)利救濟(jì)”

增強(qiáng)社會(huì)權(quán)利的可訴性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)保護(hù)的司法化，是社會(huì)權(quán)利保障模式創(chuàng)新的必然要求。司法化是法制化的必然后果。公民的社會(huì)性利益權(quán)利化以后，必然需要尋求司法機(jī)制救濟(jì)自己的權(quán)利。

司法化的對(duì)立面是我國(guó)長(zhǎng)期存在的政策主導(dǎo)的政府“自我約束”模式。在這一保護(hù)模式下，一出現(xiàn)重大違法浪潮，我們首先想到的是控制政府。中央和地方反復(fù)頒發(fā)的強(qiáng)化監(jiān)督的政策文件實(shí)質(zhì)就是要強(qiáng)化這種政府“自我約束”模式。中央政府派出機(jī)構(gòu)和人員監(jiān)督地方政府，地方政府再派出機(jī)構(gòu)和人員監(jiān)督下級(jí)政府，以敦促貫徹執(zhí)行保護(hù)公民社會(huì)性利益的中央政策、地方政策。這種保護(hù)模式是一種消極模式。它假定：（1）政府是全能的，它知道如何最佳地配置資源；（2）政府行為以公益為動(dòng)機(jī)，是理性廉潔高效的，中央與地方政府總能協(xié)調(diào)一致；（3）不存在代理風(fēng)險(xiǎn)， 官員是公民利益的最佳看護(hù)者。在這一模式下，公民社會(huì)性利益能否有效保護(hù)，不在于公民是否享有法律上的權(quán)利、是否積極行使權(quán)利，而是看政府能否自我克制。中央政府通過(guò)政策抑制地方政府，使其不侵犯公民社會(huì)性利益，并有效實(shí)現(xiàn)它們。這一模式有效與否，關(guān)鍵看中央政府的政策能否為地方各級(jí)政府所貫徹。

在政策保護(hù)模式下， 政府是公民社會(huì)性利益的最大保護(hù)者，同時(shí)也是最大的潛在侵害者。而這種侵害一旦變成現(xiàn)實(shí)，公民是無(wú)法尋找到有力的外部救濟(jì)的。社會(huì)權(quán)保護(hù)司法化以后，司法就成了控制政府行為最關(guān)鍵的措施。

特別值得注意的是，司法化同樣是社會(huì)權(quán)利保護(hù)國(guó)際化的迫切要求?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約任擇議定書(shū)》規(guī)定個(gè)人和群體在到聯(lián)合國(guó)經(jīng)社文委員會(huì)尋求國(guó)際救濟(jì)前，需要用盡國(guó)內(nèi)救濟(jì)。在這種情況下，如果我們國(guó)內(nèi)只有行政救濟(jì)程序而無(wú)司法救濟(jì)程序，公民就可直接向聯(lián)合國(guó)經(jīng)社文委員會(huì)申請(qǐng)救濟(jì)，對(duì)國(guó)家的壓力是很大的。所以，迫切需要在社會(huì)權(quán)利保護(hù)法制化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利救濟(jì)的司法化。

（四）社會(huì)化：從“行政包攬”到“合作治理”

社會(huì)權(quán)利保護(hù)社會(huì)化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域的合作治理。影響社會(huì)權(quán)利保護(hù)水平的因素主要有以下三個(gè)： （1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要以一定的物質(zhì)條件為基礎(chǔ)，很多社會(huì)權(quán)利在表現(xiàn)形式上就是社會(huì)福利的提供，這必須依靠經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（2）國(guó)家和政府能力。在現(xiàn)代社會(huì)，主權(quán)國(guó)家是社會(huì)管理最重要的主體。國(guó)家為社會(huì)管理和社會(huì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供的最重要的公共品是穩(wěn)定的秩序，其次是有關(guān)社會(huì)分配和社會(huì)福利的制度，再次是公共財(cái)力。沒(méi)有有效的國(guó)家管理就沒(méi)有有效的社會(huì)權(quán)利保護(hù)。（3）社會(huì)主體或社會(huì)的組織化水平。[4]在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平一定的情況下，需要加速整合后兩個(gè)要素，實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利保護(hù)的社會(huì)化。

所謂社會(huì)權(quán)利保障社會(huì)化，就是要在全社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)籌物質(zhì)力量，最優(yōu)化社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，運(yùn)用最新社會(huì)組織工具和手段，保護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利。就此而論，社會(huì)權(quán)利保障社會(huì)化有三層意思或三個(gè)重心：（1）社會(huì)物質(zhì)力量統(tǒng)籌。就是整合社會(huì)資源，從國(guó)家保障、單位保障向社會(huì)保障轉(zhuǎn)變。這主要是從物質(zhì)力量來(lái)源角度講的。（2）參與主體網(wǎng)絡(luò)化，合作治理。國(guó)家、社會(huì)公共主體、企業(yè)、個(gè)人全面參與。要完善相關(guān)制度，賦予各類(lèi)不同社會(huì)主體相應(yīng)權(quán)限，提供制度化的程序渠道和溝通平臺(tái)，使他們能夠各負(fù)其責(zé)、各盡其力。（3）實(shí)現(xiàn)手段科學(xué)化、多樣化。運(yùn)用最新的社會(huì)工具和手段，保護(hù)和實(shí)施社會(huì)權(quán)利。

合作治理有很多個(gè)面向和內(nèi)容[10]，應(yīng)主要重視社會(huì)基層自治組織的參與和作用問(wèn)題。我國(guó)目前的做法是將社會(huì)任務(wù)移交給居委會(huì)、村委會(huì)等基層自治組織。社會(huì)權(quán)利保障的很多任務(wù)也是由這些基層自治組織來(lái)完成的。比如發(fā)放某些類(lèi)型的低保金，發(fā)放某些福利、捐助等。當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)這些基層自治組織的能力，特別是財(cái)務(wù)能力和組織能力，健全防腐反腐機(jī)制，使它們發(fā)揮更大作用。重點(diǎn)是農(nóng)村地區(qū)。在當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)前教育、老人贍養(yǎng)、村莊文化、村莊垃圾整治等很多社會(huì)福利和保障亟須增強(qiáng)。需要加強(qiáng)合作治理，提高農(nóng)村地區(qū)社會(huì)權(quán)利保障水平。

結(jié) 語(yǔ)

社會(huì)權(quán)利保障是對(duì)傳統(tǒng)自由法治的升華，它因應(yīng)工業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)化變革需要，在消極自由取向之外，注入了積極保障的價(jià)值取向。社會(huì)權(quán)利保障的最終目的是要建立一個(gè)公平正義的社會(huì)，一個(gè)尊重公民自由和尊嚴(yán)的社會(huì)，一個(gè)公民可以追求幸福的社會(huì)。我們需要加強(qiáng)社會(huì)權(quán)利保護(hù)的“四化”建設(shè)，推動(dòng)法治進(jìn)一步向前發(fā)展。這對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，體制內(nèi)、體制外平等，縮小貧富分化等社會(huì)差距，進(jìn)而減少改革風(fēng)險(xiǎn)，具有至關(guān)重要的意義。

參 考 文 獻(xiàn)

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[責(zé)任編輯 李宏弢]

On the Theoretical Basis and System Innovation of

the Protection of Social Right

JU Cheng-wei

（Central Compilation and Translation Bureau， Beijing 100032， China）

Abstract： The Protection of social right is the inevitable demand of the rule by law. The ethical and social right is the metaphysical theoretical basis of protection of social right. Maintaining social stability and protecting the welfare and bracing up civil right are the utilitarian basis of the protection of social right. In future we should have the development of rule by law as the key point of protection of social right and follow four measures such as equality， legality， judiciary and socialization in order to create pattern of protection of social right. Equality means “positive protection” instead of “inversed welfare”； legality means turning from “governmental check” to “state duty”； judiciary means government should change from “self-restriction” to “right relief”； socialization means turning from “administration undertaking everything” to “cooperative management”.

Key words： protection of social right； socialization of social right； four protection orientations