□陳志軍

(太原警官職業(yè)學(xué)院，山西 太原030012)

在我國(guó)現(xiàn)行政治制度中，公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，在社會(huì)生活中擔(dān)負(fù)著行政管理的職能。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)有立案權(quán)、偵查權(quán)、刑事強(qiáng)制權(quán)和部分刑罰執(zhí)行權(quán)，公安機(jī)關(guān)又有一定的刑事執(zhí)法權(quán)。這樣的權(quán)力分配格局，使公安機(jī)關(guān)在實(shí)際執(zhí)法中常出現(xiàn)行政職權(quán)與刑事職權(quán)劃分不明確、機(jī)構(gòu)重疊交錯(cuò)的問(wèn)題，甚至出現(xiàn)個(gè)別民警適用法律混亂、濫用權(quán)力、侵犯公民合法權(quán)益的問(wèn)題。

正確認(rèn)識(shí)和界定公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)，對(duì)于清晰劃分公安機(jī)關(guān)職權(quán)，維護(hù)公民合法權(quán)益具有重要意義。

一、公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)交叉的現(xiàn)狀

公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)是指公安機(jī)關(guān)在行政管理中，根據(jù)相關(guān)行政法律、法規(guī)的授權(quán)而享有的權(quán)力，是公安機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其行政職能而依法享有的與其行政管理職責(zé)有關(guān)的權(quán)力的總和。公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法權(quán)是指公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中，根據(jù)《刑事訴訟法》及相關(guān)法律的授權(quán)而享有的權(quán)力，是公安機(jī)關(guān)在履行刑事職能的過(guò)程中依法享有的與其刑事訴訟職責(zé)有關(guān)的權(quán)力的總和。

由于公安機(jī)關(guān)具有單一主體、雙重職能的特點(diǎn)，使得公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中職權(quán)交叉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)管轄刑事案件內(nèi)部分工若干問(wèn)題規(guī)定》，負(fù)責(zé)治安行政管理和處罰的治安部門(mén)(如公安分局、治安支隊(duì))擁有了多種刑事案件的偵查權(quán)力。根據(jù)公安部的規(guī)定，派出所是公安機(jī)關(guān)的基層組織，擁有一定的刑事執(zhí)法權(quán)，派出所對(duì)案件事實(shí)簡(jiǎn)單清楚、證據(jù)充分的一般刑事案件具有現(xiàn)場(chǎng)勘查、辦理取保候?qū)彽葌刹闄?quán)。［1］

具體分析行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)的交叉，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

1．以行政執(zhí)法代替刑事執(zhí)法，降格處理案件，放縱犯罪

對(duì)于犯罪行為，只有進(jìn)入刑事立案程序，才有對(duì)案件進(jìn)行正確處理的前提，才能不使犯罪嫌疑人逃避制裁。但在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中，由于主客觀因素的影響，對(duì)犯罪行為按照治安案件來(lái)處理。甚至故意不使案件進(jìn)入刑事追訴程序，而用行政處罰的手段對(duì)犯罪嫌疑人給予治安處罰。

2．濫用刑事強(qiáng)制措施，在行政管理執(zhí)法活動(dòng)中嚴(yán)重侵犯公民權(quán)利

公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)必須以法律為依據(jù)，行政執(zhí)法權(quán)來(lái)自于法律的明確授權(quán)，行政活動(dòng)的核心價(jià)值是控制行政權(quán)、保護(hù)公民權(quán)。而公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法的過(guò)程中，由于對(duì)案件定性不準(zhǔn)，把刑事違法案件作為一般的治安案件處理?；蛘吖室庠谥伟补芾砘顒?dòng)中錯(cuò)用、濫用刑事強(qiáng)制措施，嚴(yán)重侵犯公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利。例如用刑事強(qiáng)制措施的拘留代替治安拘留，致使公民被違法超期羈押。

二、公安機(jī)關(guān)權(quán)力交叉帶來(lái)的危害

(一)權(quán)力交叉易侵害公民合法權(quán)益

公安機(jī)關(guān)具有單一主體、雙重職能的特性，在實(shí)際辦案中，為了盡快查清案件事實(shí)，完成打擊犯罪任務(wù)，公安機(jī)關(guān)常常是哪種執(zhí)法方式有利于自己，就用哪種執(zhí)法方式，或者是在實(shí)踐中當(dāng)案件事實(shí)出現(xiàn)變化時(shí)，任意變更對(duì)自己有利的執(zhí)法方式，這樣極易侵害公民的合法權(quán)益。

法律對(duì)公安機(jī)關(guān)在刑事案件偵查過(guò)程中的期限作了明確規(guī)定，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》要求公安機(jī)關(guān)依法實(shí)施刑事拘傳最多不超過(guò)12小時(shí)，并且須經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。辦案實(shí)踐中個(gè)別辦案單位為了規(guī)避這樣的限制有意將刑事案件作為行政案件來(lái)處理。因?yàn)樾姓鲉镜臅r(shí)間規(guī)定為24小時(shí)，相對(duì)較為寬松，這樣做實(shí)際上侵害了犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。［2］

(二)權(quán)力交叉導(dǎo)致對(duì)公民的法律救濟(jì)不暢

根據(jù)我國(guó)行政法和行政訴訟程序中的相關(guān)規(guī)定，公民對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害其合法權(quán)益的行政行為可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。

由于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的重疊交錯(cuò)，一個(gè)行為既可以由其內(nèi)部的行政機(jī)關(guān)來(lái)作出，也可以由其內(nèi)部具有刑事執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)作出。或者在兩個(gè)機(jī)構(gòu)間相互讓渡具體行為，這使得公民很難判斷出一個(gè)行為是行政執(zhí)法行為還是刑事執(zhí)法行為。個(gè)別民警由于自身原因和執(zhí)法水平，或者為了規(guī)避相對(duì)人提起行政復(fù)議或者行政訴訟，有意將行政強(qiáng)制措施升格為刑事偵查措施。這種做法阻礙了公民權(quán)益遭受侵害時(shí)的有效救濟(jì)。

按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，對(duì)一般盜竊案，行政拘留最多不超過(guò)15天，如果按照刑事案件來(lái)辦理，適用刑事拘留措施，對(duì)犯罪嫌疑人拘留期限最多可達(dá)37天。我國(guó)行政法規(guī)定相對(duì)人對(duì)公安機(jī)關(guān)所做行政拘留不服的，可以提出行政復(fù)議或行政訴訟。但案件在最初盜竊金額無(wú)法確定、公安機(jī)關(guān)又按刑事案件來(lái)辦理時(shí)，相對(duì)人是沒(méi)有權(quán)利提出行政復(fù)議或者行政訴訟的。

(三)權(quán)力交叉導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大

對(duì)同一違法行為根據(jù)不同的法律依據(jù)可作出完全不同的處理結(jié)果，即對(duì)同一行為可進(jìn)行完全不同的定性。例如，對(duì)“引誘、介紹他人賣(mài)淫”的行為，《刑法》和《治安管理處罰法》對(duì)兩種行為表現(xiàn)形式的描述是完全相同的，但對(duì)行為的定性和處罰完全不同。如果公安機(jī)關(guān)行使刑事執(zhí)法權(quán)將此行為定性為犯罪，在證據(jù)充分的條件下，法院可對(duì)嫌疑人判處最高為15年的有期徒刑。而如果公安機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)將此行為定性為一般違法行為，則只對(duì)行為人處十五日以下拘留。

通過(guò)上例可以看出，公安機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)對(duì)同一人的同一行為將會(huì)產(chǎn)生完全不同的結(jié)果。行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)的交叉使得公安機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大。這種自由裁量過(guò)大的現(xiàn)實(shí)使得行政違法行為和觸犯刑律的犯罪行為的區(qū)別難以準(zhǔn)確把握。在此體制下，觸犯刑律的人僅受到行政處罰，僅有行政違法行為的人被施以刑事處罰都是極有可能的。如果缺乏有效的權(quán)力制衡和法律監(jiān)督，甚至可能成為個(gè)別失職民警刻意追求的結(jié)果。

三、公安機(jī)關(guān)權(quán)力交叉的應(yīng)對(duì)措施

(一)用具體、明確的標(biāo)準(zhǔn)界定行政執(zhí)法行為與刑事執(zhí)法行為

公安機(jī)關(guān)單一主體、雙重職權(quán)的屬性影響了行政執(zhí)法行為與刑事執(zhí)法行為的界定，但在兩種行為之間并不是不存在一些具體而明確的標(biāo)準(zhǔn)的。在實(shí)踐中可以借助以下標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分二者的界限。

首先，從行為依據(jù)可以區(qū)分二者。《行政訴訟法》為公安機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)的程序提供了法律依據(jù)，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》為公安機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)提供了更加具體的程序依據(jù)。如果公安機(jī)關(guān)是依據(jù)上述法律法規(guī)行使執(zhí)法權(quán)應(yīng)認(rèn)定為是在行使行政執(zhí)法權(quán)。同理，我國(guó)《刑事訴訟法》為公安機(jī)關(guān)行使刑事執(zhí)法權(quán)提供了法律依據(jù)，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》為公安機(jī)關(guān)行使刑事執(zhí)法權(quán)提供了更加具體的程序依據(jù)。如果公安機(jī)關(guān)是依據(jù)上述法律法規(guī)行使執(zhí)法權(quán)應(yīng)認(rèn)定為是在行使刑事執(zhí)法權(quán)。

其次，從做出行為的機(jī)構(gòu)可以區(qū)分二者。刑事執(zhí)法權(quán)主要由公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的偵查機(jī)構(gòu)作出，而行政執(zhí)法權(quán)主要由公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政機(jī)構(gòu)作出(如治安、交通、邊防、消防、出入境管理)。如果是非刑事偵查部門(mén)做出的執(zhí)法行為，一般可以判斷為行使行政執(zhí)法權(quán)。

再次，從行為的程序上可以區(qū)分二者。有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作作出了明確的程序規(guī)定。如果公安機(jī)關(guān)所實(shí)行的行為具有完備的刑事程序法方面的要求和手續(xù)，即使根據(jù)其行為的動(dòng)機(jī)、目的難以判定為刑事執(zhí)法行為的，該行為也應(yīng)視為刑事執(zhí)法行為;如果公安機(jī)關(guān)的某種行為不具備完整的刑事偵查手續(xù)，或者沒(méi)有經(jīng)過(guò)必要的刑事偵查程序，即使根據(jù)該行為的動(dòng)機(jī)、目的難以判定為行政執(zhí)法行為的，也應(yīng)該認(rèn)定為行政執(zhí)法行為。

(二)正確適用法律，推進(jìn)立法完善

解決行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)的沖突應(yīng)以正確適用法律為前提。刑事執(zhí)法權(quán)面對(duì)的是構(gòu)成犯罪的行為，當(dāng)一個(gè)行為沒(méi)有構(gòu)成犯罪或達(dá)不到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵循“罪刑法定原則”和刑法的謙抑性，即對(duì)這種行為不能用刑事執(zhí)法權(quán)解決，而只能用行政執(zhí)法權(quán)解決。當(dāng)一種行為突破行政違法行為，觸犯刑律時(shí)，堅(jiān)決進(jìn)入刑事執(zhí)法程序，運(yùn)用刑事執(zhí)法權(quán)來(lái)解決。對(duì)此我國(guó)法律有明確的規(guī)定，例如《治安管理處罰法》第2條規(guī)定:“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，依照《中華人民共和國(guó)刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰?！?/p>

同時(shí)，要對(duì)行政、刑事立法中相互沖突或有矛盾的條款以法律解釋或修正案的形式予以修正。如前文所述對(duì)《治安管理處罰法》中“引誘、介紹、容留、介紹他人賣(mài)淫”的行為達(dá)到何種程度就構(gòu)成犯罪，作出明確具體的解釋。

(三)推進(jìn)警務(wù)體制改革，限制公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)

根據(jù)我國(guó)《憲法》和我國(guó)的政治體制，公安機(jī)關(guān)雖然有一部分刑事執(zhí)法權(quán)，但從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，公安機(jī)關(guān)仍為行政機(jī)關(guān)，是各級(jí)人民政府的組成部門(mén)。在這種體制下，必須通過(guò)立法來(lái)合理限制公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)。深化警務(wù)體制改革、科學(xué)規(guī)范部門(mén)職能、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)是規(guī)范公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的有效途徑。在此過(guò)程中權(quán)力制衡和限制原則顯得極為重要。以法律形式規(guī)定行政執(zhí)法權(quán)的使用條件、限制規(guī)定，以及濫用權(quán)力的法律后果。同時(shí)，在司法獨(dú)立的時(shí)代背景下，立法也應(yīng)考慮如何讓公安機(jī)關(guān)更加高效行使刑事執(zhí)法權(quán)。

四、做好行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)的有機(jī)銜接

公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，在對(duì)他們區(qū)別適用的同時(shí)應(yīng)做好二者的相互轉(zhuǎn)換和有機(jī)銜接。公安機(jī)關(guān)在對(duì)治安案件的查辦過(guò)程中可能發(fā)現(xiàn)構(gòu)成犯罪的新證據(jù)，就需要把行政執(zhí)法程序變更為刑事執(zhí)法程序;或者先期以刑事程序處理的案件發(fā)現(xiàn)只是構(gòu)成治安違法，就需要把刑事執(zhí)法程序變更為行政執(zhí)法程序。同時(shí)對(duì)具有雙重違法屬性的行為，在只使用刑事執(zhí)法權(quán)不足以查處和制裁違法行為的時(shí)候又需要將兩種執(zhí)法權(quán)有機(jī)結(jié)合。在這些情況下都存在行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)相互轉(zhuǎn)換和有機(jī)銜接的問(wèn)題。

(一)行政執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)換為刑事執(zhí)法權(quán)的情況

適用刑事執(zhí)法權(quán)可以制裁違法犯罪行為時(shí)，就沒(méi)有必要再適用行政執(zhí)法權(quán)處以行政處罰。公安機(jī)關(guān)在查處治安違法案件的過(guò)程中錯(cuò)認(rèn)為只需進(jìn)行行政處罰，不需追究刑事責(zé)任，并且行政處罰已經(jīng)執(zhí)行完畢，而后出現(xiàn)新證據(jù)證明行為人的行為構(gòu)成犯罪需要追究刑事責(zé)任。這時(shí)候在刑罰的執(zhí)行過(guò)程中就需要將先前的行政處罰與即將做出刑事處罰進(jìn)行折抵。例如我國(guó)《行政處罰法》第28條明確規(guī)定:“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金”。這是因?yàn)閯儕Z或限制權(quán)益的性質(zhì)和指向的對(duì)象相同，而且刑事處罰的嚴(yán)厲程度一般高于行政處罰，本著“一事不再罰”和“重罰吸收輕罰”的原則，沒(méi)有必要再適用行政執(zhí)法權(quán)給予行為人行政處罰了。

(二)刑事執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)換為行政執(zhí)法權(quán)的情況

當(dāng)行為人的犯罪情節(jié)輕微，法院免于刑事處罰或者檢察院免于起訴后，如果行為人的行為違反了治安管理的相關(guān)規(guī)定，還應(yīng)給予行為人治安處罰。這時(shí)候公安機(jī)關(guān)就需要將對(duì)行為人刑事執(zhí)法權(quán)變更為行政執(zhí)法權(quán)，而不能放棄對(duì)行為人行政執(zhí)法權(quán)的適用。這是因?yàn)閷?duì)一般的行政違法行為尚且予以行政處罰，對(duì)雖然已免刑但實(shí)施了嚴(yán)重的行政違法行為的行為人更應(yīng)予以行政處罰，否則不能體現(xiàn)罰當(dāng)其罪、過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。［3］

(三)行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)的合并使用

行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)是兩種性質(zhì)不同、適用程序不同的公權(quán)力。當(dāng)行為人的行為嚴(yán)重危害社會(huì)秩序時(shí)，就應(yīng)該使用刑事執(zhí)法權(quán)來(lái)處理。當(dāng)行為人的行為只是一般的治安違法行為，尚沒(méi)有達(dá)到嚴(yán)重危害社會(huì)秩序的程度時(shí)就應(yīng)該適用行政執(zhí)法權(quán)來(lái)處理。當(dāng)一種行為既違反行政法律又違反刑事法律時(shí)，由于行為具有雙重違法性，就有合并適用行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)的必要。如果此時(shí)只單獨(dú)適用刑事程序來(lái)追究行為人的責(zé)任，不足以恢復(fù)被破壞的社會(huì)秩序，也難以達(dá)到對(duì)行為人的有效制裁。而行政處罰和刑罰的處罰措施和承受主體不盡相同，特別是行政處罰不僅有罰款和行政拘留等財(cái)產(chǎn)罰和自由罰，而且有吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、許可證等行為罰。在法人和其他組織的行為嚴(yán)重違反治安管理而達(dá)到犯罪的情況下，就不僅需要對(duì)直接責(zé)任人處以刑罰，而且需要對(duì)法人和其他組織處以行政處罰。只有這樣才能達(dá)到以行政處罰彌補(bǔ)刑事處罰不足的效果。例如我國(guó)《道路交通安全法》規(guī)定，擅自生產(chǎn)、銷(xiāo)售未經(jīng)國(guó)家機(jī)動(dòng)車(chē)產(chǎn)品主管部門(mén)許可生產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車(chē)型的，沒(méi)收非法生產(chǎn)、銷(xiāo)售的機(jī)動(dòng)車(chē)成品及配件，可以予以行政處罰。生產(chǎn)或者銷(xiāo)售不符合機(jī)動(dòng)車(chē)國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

在人權(quán)觀念深入人心和公正合理執(zhí)法的時(shí)代背景下，合理界定公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)，對(duì)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為、提升執(zhí)法形象、維護(hù)公民合法權(quán)益都具有積極意義。

［1］劉 鶴．公安機(jī)關(guān)刑事偵查行為與行政行為的界定［J］．四川警官高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2003(4):77．

［2］柯良棟．破解公安執(zhí)法難題的對(duì)策與建議［M］．北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2006:212．

［3］竇如輝．公安行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接［D］．濟(jì)南:山東大學(xué)，2008:28．