王星譯

人民監(jiān)督員制度之完善
——兼論公訴程序之民眾參與*

王星譯**

引 言

人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院首先在多個地區(qū)試點,之后正式推行的一項制度,被認為是擴大公訴程序民眾參與、制約起訴裁量權(quán)的一項新舉措。自2003年始試行7年之后,最高人民檢察院于2010年頒布了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》。然而不可否認的是,人民監(jiān)督員制度一直在褒贊和質(zhì)疑之中步履維艱。自娩生之時,該制度就存在先天不足:受制于檢察機關(guān)的內(nèi)部管理,缺乏一定的獨立性;監(jiān)督員過于精英化,且任期過長;作出的決定對檢察機關(guān)而言并不具有實際的約束力等。加之其在司法實踐中的積極受益極為有限,檢察機關(guān)一度的熱情也漸趨冷卻下來,對人民監(jiān)督員制度作出進一步的改革似乎信心和動力均有不足。作為提倡民眾參與、擴大司法民主的一項新舉措,人民監(jiān)督員的正當性以及積極意義自不待言,許多學術(shù)研究也多有涉及,本文不再展開論證。如欲實現(xiàn)其創(chuàng)設(shè)之初的目標和功用,必須對現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度進行幾近全面的改革。

一、民眾參與公訴程序之代表模式

刑事司法體系的運作從來都不是僅靠自身獨立運作的,否則這種自我指涉注定會讓人對其正當性產(chǎn)生懷疑,因此,民眾參與司法甚為必要。在全球化法律背景下,民眾參與司法也被各國司法實踐發(fā)展出適于本國發(fā)展的模式。公訴程序作為刑事程序中銜接偵查和審判的中間環(huán)節(jié),一方面將終結(jié)偵查權(quán)的運作,另一方面又可能觸發(fā)審判權(quán)的啟動。檢察機關(guān)作為公訴權(quán)的壟斷享有主體,對公訴與否享有一定程度的裁量權(quán)也就十分必要。同時,如何對起訴裁量權(quán)進行有限制約,以免濫用侵害個人權(quán)利,有損正當程序原則,也是各國刑事司法予以重視之處。

論及民眾對公訴程序的參與,兩個域外模式不可避而不談,即美國的大陪審團以及日本的檢察審查會。學者也常對二者予以介紹、比較研究,并將其與人民監(jiān)督員制度進行比較研究。本文從寫作主體出發(fā),僅論爭二者對于我國人民監(jiān)督員制度的改革和完善的有益之處。

(一)美國大陪審團式微及可借鑒之處

大陪審團即起訴陪審團,根據(jù)美國憲法修正案,承擔重罪及死刑案件的起訴職權(quán),①U.S.Const.amend.V.該憲法性權(quán)利只適用于聯(lián)邦案件,并不適用于各州。②Hurtado v.California,110 U.S.516,538(1884).其核心作用是遏制檢察官起訴裁量權(quán),③United States v.Cotton,535 U.S.625,634(2002).保護民權(quán),使公民免遭不合理追訴或濫訴。④United States v.Dionisio,410 U.S.1,17(1973);United States v.Smith,27 F.Cas. 1186,1188(C.C.D.N.Y.1806)(No.16341A).其服務(wù)的目標在于:調(diào)查犯罪行為,聽取與犯罪行為相關(guān)的證言,作出起訴犯罪行為人的指控書。⑤Jeffery T.Wennar,Gang Prosecution:the Grand Jury Investigation,43-DEC Prosecutor 27,2009,p.27.

但不可否認的事實在于,經(jīng)歷幾百年的歷史發(fā)展,到現(xiàn)今,美國大陪審團程序已經(jīng)基本失去了創(chuàng)設(shè)之初的功能,其被學者所贊譽的有效控制檢察官起訴裁量權(quán)的機制名存實亡,甚至也未實現(xiàn)保護個人權(quán)利,尤其是被告人權(quán)利的功能。⑥Andrew.D.Leipold,Why Grand Juries Do Not(and Cannot)Protect the Accused, 80 Cornell.L.Rev.260,1995,p.323.大陪審團制度在美國同樣正面臨亟須改革的局面。

第一,大陪審團調(diào)查程序并未體現(xiàn)控辯雙方的對抗制,而僅聽取公訴方的證據(jù),不聽取辯護方的意見,難免會被檢察官“操控”,“偏聽則暗”。此即大陪審團被譽為受檢察官控制的“橡皮圖章”的癥結(jié)所在。⑦George H.Dession,From Indictment to Information—Implications of the Shift,42 YALE L.J.163,1932,p.163.

第二,大陪審團享有秘密傳訊有關(guān)人員和要求被傳訊者在宣誓的情況下進行陳述等特殊權(quán)力,而且拒絕向大陪審團陳述證言可以被判處藐視法庭罪,所以檢察官往往能借助大陪審團獲取有罪證據(jù),⑧FEDERAL GRAND JURY PRACTICE,at 31～32.以致大陪審團一度被用作政治派系爭斗的工具。①何家弘:《陪審制度縱橫論》,載《法學家》1999年第3期。

第三,根據(jù)聯(lián)邦最高法院的判例,大陪審團程序并不適用非法證據(jù)排除規(guī)則,②Calandra,414 U.S.at 344～45.即證據(jù)獲得方式并不影響起訴與否決定的作出,亦不適用傳聞規(guī)則等排除規(guī)則,③Costello,350 U.S.at 363.加之檢察官被允許向嫌疑人問誘導性問題,④U.S.Dep’t of justice,federal grand jury practice32,1993,p.66～67.極易導致大陪審團據(jù)以作出的起訴與否之決定是建立在根本不具有可采性的證據(jù)之基礎(chǔ)上。

最后,大陪審團信息來源幾乎完全只依靠檢察官,甚至對相關(guān)法律、專門知識的了解也來源于檢察官。本應(yīng)被監(jiān)督的檢察官卻幾乎扮演了法律咨詢專家的角色。⑤Susan W.Brenner,The Voice of The Community:A Case For Grand Jury Independence,3 Va.J.Soc.Pol’y&L.67,1995,p.124.

雖然大陪審團在實際運作中存在諸多不足,然而不變的是,重罪案件必須經(jīng)大陪審團起訴仍然被規(guī)定在美國憲法修正案之中。(包括大陪審團在內(nèi)的)陪審制所蘊含的民主、自由等精神以及對個人權(quán)利的珍視,應(yīng)成為美國人的基本信仰之一,這種信仰充分體現(xiàn)在刑事司法體制之中。正如《法律之門》中所言:“由普通民眾組成的陪審團利用自己的良知對案件評判,讓‘街上的普通人’卷入或參與公共政策的制定,這是最重要的民主原則之一。”⑥[美]博西格諾等:《法律之門》,鄧子濱譯,華夏出版社2002年版,第516～517頁。這種對民主的信仰是當下我國刑事司法體制改革所欠缺的。當然,民主意識的培養(yǎng)和提升也不是一蹴而就的,需要依靠制度在實踐中的具體運作來助力,人民監(jiān)督員制度正是一個絕佳契機。此其一。

其二,雖然在司法實踐中,所謂大陪審團獨立只是一種“法律虛擬”(Legal Fiction),近似一種假象,⑦Niki Kuckes,The Useful,Dangerous Fiction of Grand Jury Independence,41 Am Crim.L.Rev.1,2004,p.2.但其在組織上是獨立的,既獨立于法院,⑧聯(lián)邦最高法院在United States v.Williams,504 U.S.36(1992)判例中認為聯(lián)邦大陪審團并不隸屬于法院,但有些州的判例則認為州大陪審團屬于法院內(nèi)部的機構(gòu),如N.Y. Crim.Proc.Law§190.05(Mc Kinney 1993)。也獨立于檢察官,并不因人員選任、經(jīng)費支持等依附于檢察機關(guān)。大陪審團成員的人格獨立也至關(guān)重要。⑨United States v.Watkins,28 F.Cas.419,451(C.C.D.C.1829)(No.16,649).這種獨立排除了大陪審團的政治和黨派傾向,從而成為民眾和法律的紐帶。①Peter Megaree Brown,Ten Reasons Why The Grand Jury In New York Should Be Retained and Strengthened,22 Rec.Bar Ass’n N.Y.471,472(1967).

其三,大陪審團與檢察官同為控訴權(quán)主體,其作出的起訴或不起訴的決定當然具有強制執(zhí)行力,檢察官亦不得違抗。

(二)日本檢察審查會之借鑒

日本的檢察審查會制度被學者認為是與我國人民監(jiān)督員制度最為接近的制度,或者是人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)的源起。如對檢察審查會作一番考察,再與人民監(jiān)督員制度兩相比較,會發(fā)現(xiàn)二者之間存在頗多差異,甚至可以認為除了目的之一為體現(xiàn)司法民主這一相同點之外,似乎別無其他所謂的相同之處。

日本檢察審查會立法之初,對美國大陪審團制度做過考察,但鑒于日本由檢察官壟斷的國家追訴主義的歷史背景,與美國起訴制度有所差別,加之美國大陪審團有調(diào)查案件的權(quán)力,而日本則由檢察官享有。如果效仿大陪審團制度,則必然罔顧日本國情,改變現(xiàn)行的刑事司法權(quán)力配置,成本較高,且收益不可預見。所以日本相關(guān)立法機構(gòu)將檢察審查會的立法目標確定為促進“檢察民主化”,并將其審查范圍確定為檢察權(quán)的不起訴決定。②片山直之:《検察審査會の議決に対する法的拘束力について》,載《法學研究》第8期。而檢察審查會也成為公訴壟斷的例外之一(另一個例外是準起訴制度)。

2004年修改并于2009年生效的日本《檢察審查會法》對檢察審查會制度做了進一步的完善,主要體現(xiàn)在審查程序的設(shè)置,參與審查人員的增設(shè),檢察審查會作出的決議的效力等。這些改革可以作為我國人民監(jiān)督員制度完善的參照。

首先,有關(guān)組織設(shè)置和審查員的選任。檢察審查會設(shè)立在地方法院及其支部,獨立于檢察機構(gòu),目的在于保障履行公訴權(quán)的過程中反映民意、正確適用法律。審查員的選任也較為“大眾化”,為具有眾議院選舉權(quán)的公民,通過抽簽的方式確定,且任期較短。

其次,檢察審查會的審查對象包括:對檢察官作出不起訴處理的案件是否適當進行審查的相關(guān)事項;與改善檢察事務(wù)的建議或者勸告相關(guān)的事項等。

再者,設(shè)置審查輔助員,③有關(guān)“審査輔助員制度”參見http://www.courts.go.jp/kensin/seido_hojyo/index. html,下載日期:2013年11月5日。其義務(wù)是:對所審查案件涉及的法令及其解釋進行說明;對該案事實和法律上的問題進行整理,并對所涉證據(jù)進行梳理;從法律的角度對該案件的審查提出必要的建議等。

最后,2004年修法的最大改革在于承認了檢察審查會的決議對提起公訴的效果。對該效果的程序保障是兩個階段的審查過程。第一階段的審查:檢察審查會經(jīng)審查后作出“應(yīng)當起訴”的決議,檢察官再次作出不起訴處分或者在一定期間內(nèi)不提起公訴時即開始第二階段的審查,審查后如仍作出應(yīng)當起訴的決議,該起訴決議具有提起公訴的效果,由法院指定律師提起公訴并出庭支持公訴(即“起訴決議制度”①有關(guān)“起訴議決制度”參見http://www.courts.go.jp/kensin/seido_kiso/index. html,下載日期:2013年11月5日。)。其中,如有必要,檢察審查會可以在第一階段囑托審查輔助員進行具有專門法律知識的審查,而在第二階段的審查中,則必須囑托審查輔助員。

新檢察審查會法賦予審查決議強制性的起訴效力,是對貫徹民眾參與公訴程序最有利的保障,新創(chuàng)設(shè)的起訴決議制度是一種市民與法律專家良性互動、共同協(xié)作的體制。當然該制度也面臨新的挑戰(zhàn),比如該制度對檢察官的不起訴是一種實質(zhì)上的制約,可能影響到檢察官的起訴標準。如果檢察官考慮到其不起訴決定可能受到該制度的審查,為避免延長訴訟時間、降低訴訟效率,以及不起訴決定被拒絕等可能,會降低起訴的標準,這樣又將使法律的平等統(tǒng)一適用、刑事訴訟對真相追求目標的妥協(xié)等成為不可回避的話題。況且,一些案件也難免會受到民意的影響,引發(fā)對公正的質(zhì)疑等。為促進我國人民監(jiān)督員制度完善之故,有必要關(guān)注2009年之后日本檢察審查會在司法實踐中的運作狀況,以資借鑒。

大陪審團制度和檢察審查會制度兩相比較,并不存在誰對誰錯、孰優(yōu)孰劣的問題,二者在其產(chǎn)生和運作的法律環(huán)境下,均有其合理性,也有著共同的價值導向,如實際上分擔一部分檢察權(quán)、監(jiān)督檢察裁量權(quán)(尤其是公訴權(quán))的運作、增強公訴程序的民主性等等。但是,二者之間存在的差異除了程序設(shè)置之外,還有一些值得注意,這也是為我國學者所常常忽略的,試列舉幾例說明:第一,內(nèi)容上,前者針對起訴與否,后者則針對檢察官的不起訴決定等。第二,由于前者的功能在于決定起訴與否,所以從起訴之前即參與,而后者在程序的加入上較為滯后、被動,即在如檢察官作出不起訴決定之后等。第三,較之后者,前者更容易受到檢察官的操控,而且程序運作之公開性不如后者,比如,檢察審查會中的審查輔助員給審查員提供法律等方面的幫助,而大陪審團獲悉諸如法律等問題基本上依賴檢察官等等。諸如以上不同之處,實際上反而是處于兩個不同法律背景的國家在刑事司法理念上的基本差異:普通法國家對國家權(quán)力有著天然的不信任,尤其對代表國家公訴的檢察官,更是如此,因此,司法決斷的作出更傾向于依靠常人的普通判斷力。而具有職權(quán)主義傾向的日本(嚴格講,日本刑事訴訟法先后繼受大陸法系和英美法系的傳統(tǒng),從而成就具有“獨樹一幟”的混合體制,當然,這并不否認日本刑事司法中的職權(quán)主義色彩)雖然倡導訴訟之對抗性,但其司法理念卻仍保有歐陸傳統(tǒng)的理性主義,表現(xiàn)在刑事訴訟中就是對公權(quán)力的信任。而為了提高所謂的司法民主,增強公權(quán)力行使的透明性以及司法裁判的可接受性,方提出所謂“民眾參與司法”的理念。相較之下,美國的大陪審團產(chǎn)生之初卻并不是為了所謂“民眾參與司法”的倡導,而這種歷史性因素在美國刑事司法中的重要性地位也并不是日本檢察審查會所能類比和企及的。

二、現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度之檢討

人民監(jiān)督員制度自2003年適用到2010年被最高人民檢察院制定法律文件確立并推行以來,已經(jīng)經(jīng)過七年之癢,其后三年的正式運作定會有一些經(jīng)驗教訓,值得總結(jié)吸取。然制度建構(gòu)自身如有缺陷,則往往是致命的,如繼續(xù)推行,只會離制度創(chuàng)設(shè)之初欲達之目的漸行漸遠。為此,有必要重新審視現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度,以尋覓相應(yīng)的改革路徑。

(一)獨立性之匱乏

人民監(jiān)督員制度最遭詬病之處即欠缺獨立性,主要表現(xiàn)在:首先,人民監(jiān)督員制度設(shè)置在人民檢察院內(nèi)部,運作的經(jīng)費由檢察院承擔,組織上不具有獨立性,不符合民主監(jiān)督的原則。其次,人民監(jiān)督員人選由檢察院確定,并由檢察院決定選任并頒發(fā)證書。雖具體執(zhí)行的機構(gòu)是上級檢察院或省市級檢察院,但考慮到檢察院上下級的領(lǐng)導關(guān)系,這種人員選任的獨立性、公正性不由得讓人質(zhì)疑。最后,人民監(jiān)督員每屆任期五年,較之檢察審查會的六個月,大陪審團的臨時性、隨機性過長。過長的任期不利于人員流動性、更新性,縮小了司法民主的實現(xiàn)范圍。甚至有學者擔心人民監(jiān)督員“和被監(jiān)督的檢察機關(guān)因日益熟悉而難以保持必要的距離,使得監(jiān)督流于形式”①陳松林:《從司法民主看人民監(jiān)督員制度的正當性》,載《法學雜志》2010年第1期。。

這種依附于或者受制于檢察院的監(jiān)督機制遭到的最多質(zhì)疑在于,檢察院的自我監(jiān)督使得再完善的程序設(shè)置都虛置化。歸根結(jié)底,獨立性的匱乏正是檢察院“體制內(nèi)監(jiān)督的必然結(jié)果”②陳衛(wèi)東:《人民監(jiān)督員制度的困境與出路》,載《政法論壇》2012年第4期;彭輔順、陳忠:《人民監(jiān)督員制度之檢討與改進》,載《河北法學》2010年第2期。。詳言之,檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān),本來就存在“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的循環(huán)問題。作為監(jiān)督檢察院權(quán)力行使的人民監(jiān)督員制度在法律和實踐層面又被架空,從而成為檢察院宣傳擴大檢察民主的擺設(shè)?！罢l來監(jiān)督監(jiān)督者”③夏邦:《關(guān)于檢察院體制存廢的討論》,載《法學》1999年第7期。的循環(huán)問題仍然存在。當然,究其個中緣由,有對權(quán)力必然會濫用的天然性的不信任,加之檢察權(quán)兼具行政性和司法性的雙重屬性,很難擺脫權(quán)力集中運作的現(xiàn)實。更有甚者,檢察權(quán)在我國當下語境下有行政化和地方化的傾向,現(xiàn)行人民監(jiān)督員的組織設(shè)置遭到質(zhì)疑并不令人訝異。

(二)監(jiān)督程序未能“兼聽”

現(xiàn)行的所謂人民監(jiān)督員監(jiān)督程序并不是嚴格意義上的“程序”:程序具有交互的參與性,而人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序則沒有——基本上由檢察院主導,缺乏辯護方的參與,“對抗性”不足,未能“兼聽”。

一方面,監(jiān)督程序事實上由檢察院主導。檢察院事先提供將擬處理決定、主要證據(jù)目錄、相關(guān)法律規(guī)定等材料。在隨后的具體程序中,由案件承辦檢察官介紹案情,說明理由和依據(jù),并回答問題,隨后即由人民監(jiān)督員制度進行評議和表決?？梢?人民監(jiān)督員對案件的了解局限于檢察機關(guān)提交的材料,相關(guān)法律適用亦由承辦檢察官介紹——缺乏開放性認知。這點與美國檢察官控制大陪審團所了解的信息相比,倒有些許形似之處,同樣面臨“獨立性”和“公正性”的質(zhì)疑。對此,日本檢察審查會審查程序中設(shè)置的審查輔助員可供參考。

另一方面,同樣也是2010年的規(guī)定較之2004年的試行規(guī)定倒退之處:監(jiān)督程序缺乏辯護方因素。2004年的試行規(guī)定中明確人民監(jiān)督員必要時可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述、聽取本案律師的意見。且不說該規(guī)定是否適當,但規(guī)定背后的考量是可取的:為了有助于人民監(jiān)督員作出更為妥當、公正的決議,應(yīng)當聽“兩造陳情”。尤其當審查的事項是檢察機關(guān)擬作出不起訴決定之時,更應(yīng)當保障嫌疑人及其律師的意見被傾聽。

(三)監(jiān)督效力之弱化

人民監(jiān)督員受到質(zhì)疑之處還在于其行使監(jiān)督權(quán)作出的決議(下稱“決議”)并不具有實質(zhì)上的強制力,對檢察機關(guān)也未形成充分有效的制約,案件最終處理的決定權(quán)還在檢察長或檢察委員會手中。

現(xiàn)行制度下,決議并不具有強制約束力的根源在于權(quán)利和權(quán)力意識的錯位。在我國的法律背景下,人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)的基礎(chǔ)在于人民群眾對國家司法機關(guān)管理活動享有所謂的知情權(quán)、批評權(quán)和監(jiān)督權(quán),而非司法權(quán)。①周永年:《關(guān)于人民監(jiān)督員制度法律定位的思考》,載《法學》2006年第6期。同時,依據(jù)我國的憲法話語表達,這些權(quán)利自然是法律賦予的,而不是“天賦”的,這種弱意義上的權(quán)利自然也不能與國家權(quán)力相抗衡。法律理應(yīng)通過對國家權(quán)力的制約來保護公民個人權(quán)利的世界性通識在我國當下語境下尚未被完全接受、貫徹。司法權(quán)威反而在這個意義上得以高度體現(xiàn),這不能不說是一個遺憾。據(jù)此,認為“監(jiān)督員通過評議案件形成的表決建議,僅是供檢察機關(guān)在辦案過程中參考,對案件行使捕與不捕、訴與不訴、撤與不撤的刑事訴訟終結(jié)性權(quán)力仍然由檢察機關(guān)統(tǒng)一依法行使。人民監(jiān)督員享有的是通過有關(guān)案件的評議行使程序上的監(jiān)督權(quán),并不享有實體上的決定權(quán)”①周永年:《關(guān)于人民監(jiān)督員制度法律定位的思考》,載《法學》2006年第6期。自然不令人詫異。

如果人民監(jiān)督最后的決議對檢察機關(guān)并沒有起到實質(zhì)的約束力,那么人民監(jiān)督員制度必定形同虛設(shè),只能成為檢察機關(guān)為歌頌擴大民眾參與范圍和程度、貫徹司法民主而放置的擺設(shè)。與其自行創(chuàng)設(shè)制度之后,將其架空,倒不如完全放棄,倒還能節(jié)約司法資源,以平衡刑事訴訟程序在其他領(lǐng)域的不足。

與2004年最高人民檢察院頒布的、現(xiàn)已失效的《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》一個可取之處在于:人民監(jiān)督員多數(shù)決定與檢察委員會決定不一致的,可以要求提請上一級人民監(jiān)督員復核。雖然這只是一種表達異議的形式性權(quán)利,卻有一定的積極意義,即應(yīng)當設(shè)置對異議的二次處理程序,如檢察審查會第二階段審查。2010年同樣由最高人民檢察院頒布的《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》刪除了該復核申請,無疑是個倒退。

三、人監(jiān)督員制度之改革

如果要實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)時的目標,即司法民主。人民監(jiān)督員制度目前所能實現(xiàn)的也只是立法層面的“字面”上的形式上的民主,立法既沒有規(guī)定實質(zhì)上的民主,司法實踐中連字面上的民主似乎都未實現(xiàn)。人民監(jiān)督員制度雖然能起到一定的積極作用,但囿于其自身制度娩出之時的畸形,并未真正實現(xiàn)所謂的司法民主,或檢察民主的功能。因此,必須對現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度進行整體重構(gòu)。

人民監(jiān)督員制度的改革和完善,學界也多有探討,且形成了一些頗為中肯的共識性意見,如人民監(jiān)督員的選任及任期、組織設(shè)置、財政保障等規(guī)定亟須修改。②李衛(wèi)東、維英:《人民監(jiān)督員制度實行狀況實證分析》,載《中國刑事法雜志》2011年第2期;陽繼寧:《不起訴裁量權(quán)的擴張與制約》,載《法學評論》(雙月刊)2010年第1期;羅永紅:《日本檢察審查會的啟示——兼論我國人民監(jiān)督員制度的完善》,載《河南社會科學》2007年第4期;秦前紅等:《人民監(jiān)督員制度的立法研究》,武漢大學出版社2010年版;丁瑋:《人民監(jiān)督員制度的法理基礎(chǔ)——司法民主與正當程序研究》,中國檢察出版社2010年版;等。本文擬提出其他問題以供評判和探討。

第一,監(jiān)督的案件范圍之“擬作不起訴決定的”延伸至非自偵案件,并限于對檢察官裁量不起訴的監(jiān)督。③人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件范圍問題,囿于文中主題和篇幅不展開論證。針對目前刑事訴訟法規(guī)定的三種不起訴而言,法定不起訴實屬不構(gòu)成犯罪或者不應(yīng)承擔刑事責任的事項,具有終結(jié)程序的效力,不應(yīng)當再經(jīng)人民監(jiān)督員的監(jiān)督。而對于存疑不起訴,即證據(jù)不足不起訴,實際上屬于對嫌疑人有利的決定,為了保持這種有利狀態(tài)的穩(wěn)定性,不宜經(jīng)人民監(jiān)督員監(jiān)督。存疑不起訴的“程序補救”即如發(fā)現(xiàn)新事實、新證據(jù)則可以再行起訴。裁量不起訴作出的前提是嫌疑人行為構(gòu)成犯罪,由檢察機關(guān)行使起訴裁量權(quán)決定不予起訴,為了防止這種起訴裁量權(quán)的濫用方有必要進行監(jiān)督。

第二,監(jiān)督程序可采聽證形式,應(yīng)當給被害人、嫌疑人表達意見的機會。必要時,可以向法院申請要求被害人、證人到場,并對其進行詢問;可以要求檢察院告知嫌疑人或其辯護律師提供陳述意見。

第三,監(jiān)督程序設(shè)置人民監(jiān)督輔助員,為人民監(jiān)督員就法律知識或其他專業(yè)性知識提供咨詢。一來可以彌補人民監(jiān)督員自身知識的不足,二來可以使其對知識的掌握不依附于檢察機關(guān),從而助力于作出更妥當?shù)臎Q議。

第四,人民監(jiān)督員制度的核心問題即決議的約束力。對于不起訴決定,決議的形式可以包括以下兩種:(1)不起訴決定不當,應(yīng)當起訴;(2)不起訴適當,維持不予起訴。

對于第二種決議,自然沒有異議。而對于第一種異議,如果檢察院審查之后,檢察長不同意,認為應(yīng)當不起訴,則應(yīng)提交檢察審查委員會。檢察委員會: (1)如果同意檢察長的意見,即應(yīng)當不起訴,則應(yīng)將該意見告知人民監(jiān)督員,繼而啟動人民監(jiān)督員再監(jiān)督程序。再監(jiān)督程序后,人民監(jiān)督員仍認為應(yīng)當起訴的,應(yīng)當將決議提交給上級檢察院,由上級檢察院指定其他檢察院提起公訴。(2)如果不同意檢察長的意見,即認為應(yīng)當起訴,此時考慮到檢察長和檢察委員會的關(guān)系,檢察長可以堅持自己的意見并對該決定負責,并將其決定告知人民監(jiān)督員,后繼程序則順接前(1)。據(jù)此,可以認為,在人民監(jiān)督員行使監(jiān)督職權(quán)這一問題上,檢察長作為檢察院的首長,檢察委員會作為集體決策機構(gòu),均是監(jiān)督的對象,二者在個案處理上可能態(tài)度不同,但應(yīng)當保持同一立場。

四、結(jié)論

現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度經(jīng)過近十年的運作,法律層面和實踐層面出現(xiàn)諸多弊端,亟須進一步改革和完善。否則只在未觸動既得利益者的前提下,通過披掛一件司法民主的外衣,對外顯示檢察機關(guān)誓言貫徹檢察民主的決心,對內(nèi)則行“你監(jiān)督你的,我決策我的”。無疑只是給檢察工作徒增工作手續(xù)而已:司法資源已然匱乏,再浪費一點點亦無不可。然而,這種所謂“民眾參與司法”并不是真正的司法民主。據(jù)此,人民監(jiān)督員制度的改革應(yīng)當通過正式的立法予以確立。首先,應(yīng)當保障人民監(jiān)督員的獨立性。其次,細化監(jiān)督程序,體現(xiàn)當事人的參與性;配置監(jiān)督輔助員,為人民監(jiān)督員提供法律或其他專業(yè)知識的咨詢。最后,確定決議對檢察機關(guān)的約束力:一是再監(jiān)督程序的雙重保障;二是經(jīng)過再監(jiān)督程序,人民

監(jiān)督員仍與檢察長或檢察委員會意見不一致,仍認為應(yīng)當起訴的,有權(quán)提交上級檢察院,由其指定其他檢察院提起公訴。

*本文系懷柔區(qū)人民檢察院課題組“檢察院組織法修改有關(guān)問題研究”階段性研究成果之一。

**作者系清華大學刑事訴訟法學專業(yè)博士研究生。