李后龍

司法改革

跨區(qū)域設(shè)立專(zhuān)門(mén)行政法院的實(shí)證分析
——基于S省五市法院相關(guān)司法數(shù)據(jù)的實(shí)證分析

李后龍*

自黨的十八大提出“進(jìn)一步深化司法體制改革,確保審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)”以來(lái),最高人民法院及地方各級(jí)人民法院紛紛廣開(kāi)言路、集思廣益共同論證深化司法體制改革的具體路徑,其中改革行政審判體制、設(shè)立行政法院的呼聲再次響起。在今年4月26日人民法院報(bào)社、人民司法雜志社和中國(guó)法院網(wǎng)在北京聯(lián)合舉辦的“提升司法公信力”專(zhuān)家學(xué)者座談會(huì)上,中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授再次明確提出“有效解決行政爭(zhēng)議需設(shè)置行政法院”①馬懷德:《有效解決行政爭(zhēng)議需設(shè)置行政法院》,載《人民法院報(bào)》2013年5月6日。,后專(zhuān)門(mén)撰文對(duì)此予以詳細(xì)論述;②馬懷德:《行政審判體制改革的目標(biāo):設(shè)立行政法院》,載《法律適用》2013年第7期。在全國(guó)人大常委會(huì)近日于北京、福建主持召開(kāi)的行政審判體制改革座談會(huì)上,與會(huì)法官及行政法學(xué)者普遍認(rèn)為要“打破行政區(qū)劃、單獨(dú)設(shè)立行政法院體系”③申欣旺:《“行政法院”呼聲漸起》,載《中國(guó)新聞周刊》2013年第25期。。本文通過(guò)對(duì)S省A、B、C、D、E五市近五年的行政審判數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析,參照行政法學(xué)者關(guān)于設(shè)立行政法院的設(shè)想,提出只設(shè)立一級(jí)中級(jí)人民法院級(jí)別的專(zhuān)門(mén)行政法院的構(gòu)想,以期為當(dāng)下正在討論的行政審判體制改革提供參考。

一、背景與現(xiàn)狀:設(shè)立行政法院的條件

關(guān)于設(shè)立行政法院的必要性,諸多學(xué)者已對(duì)現(xiàn)行行政審判體制下行政審判面臨的立案難、審理難、執(zhí)行難、受理數(shù)量少、原告撤訴率高等問(wèn)題及其成因進(jìn)行了分析論證,并已在法院系統(tǒng)、行政法學(xué)界乃至廣大民眾中形成共識(shí),本文不再贅述。本文重點(diǎn)從設(shè)立行政法院的外部環(huán)境和行政審判自身存在的問(wèn)題兩個(gè)方面,簡(jiǎn)要論證設(shè)立行政法院的內(nèi)外部條件。

從外部環(huán)境看,黨的決策為設(shè)立行政法院創(chuàng)造了良好條件。一個(gè)社會(huì)需要什么樣的行政訴訟制度、是否需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)法院來(lái)審理行政案件,從來(lái)就不單純是一個(gè)理論問(wèn)題,更是憲政架構(gòu)的設(shè)計(jì)與機(jī)制的選擇問(wèn)題,更多地取決于政治決策者、立法者的政治選擇。①耿寶建:《再談中國(guó)是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政法院》,載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2013年第3期。黨的十八大把“依法治國(guó)方略全面落實(shí)”作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo),把法治明確為治國(guó)理政的基本方式。法治的核心是限制公權(quán)、保障私權(quán),依法治國(guó)的關(guān)鍵就是政府要依法行政。而在國(guó)家治理和社會(huì)管理中,政府機(jī)關(guān)的行政權(quán)有著不斷擴(kuò)張的沖動(dòng),需要被制約、防止被濫用。今年1月,習(xí)近平總書(shū)記在中紀(jì)委第二次全體會(huì)議上要求加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,目的就是把政府的權(quán)力控制在合理的范圍內(nèi)?！耙乐篂E用權(quán)力,就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”②孟德斯鳩:《論法的精神》(上冊(cè)),商務(wù)印書(shū)館1961年版,第154頁(yè)。各國(guó)的實(shí)踐表明,制約行政權(quán)最行之有效的就是獨(dú)立的司法權(quán)。因此,推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),行政審判工作必將得到加強(qiáng),設(shè)立行政法院正是加強(qiáng)行政審判職權(quán)的方案之一。

從行政審判自身存在的問(wèn)題看,行政審判體制已到了非改不可的地步?！缎姓V訟法》的頒布實(shí)施,確立了“民告官”制度,對(duì)約束強(qiáng)大而極具擴(kuò)張性的行政權(quán)力、促進(jìn)政府依法行政發(fā)揮了積極作用。但20多年的實(shí)踐表明,行政訴訟法這一目的并未在行政審判中得以實(shí)現(xiàn)。以S省A市為例,2008—2012年該市兩級(jí)法院共受理一審行政案件3204件,僅占五年受理一審案件總數(shù)的0.93%,說(shuō)明“民告官”渠道并不通暢;審結(jié)3213件,撤訴結(jié)案1987件,撤訴率高達(dá)61.84%,其中2011年高達(dá)81.59%,2012年高達(dá)79.57%,說(shuō)明司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查監(jiān)督功能未充分發(fā)揮。與A市相鄰的B、C、D、E四市的情況基本相似,近五年來(lái)S省A、B、C、D、E五市歷年行政審判撤訴率整體呈上升趨勢(shì)(見(jiàn)圖一)。

行政訴訟案件受案數(shù)量極少、但撤訴率畸高,可謂是世界行政審判的一道“亮麗風(fēng)景”,而這種現(xiàn)象自《行政訴訟法》施行以來(lái)就已存在。全國(guó)法院1989—1992年四年中審結(jié)的82129件行政案件中,撤訴結(jié)案29061件,占35%,1993年撤訴率達(dá)41.7%,1995—1996年更是上升到50.6%、53.9%。③數(shù)字來(lái)源于各年《中國(guó)法律年鑒》。長(zhǎng)期以來(lái),行政審判的主要精力都用在了與行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)上,重大行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議制度成了行政審判的“亮點(diǎn)”。2012年,S省行政審判中行政機(jī)關(guān)敗訴率僅為2%,A市行政機(jī)關(guān)敗訴率0.95%,近五年來(lái)S省A、B、C、D、E五市歷年行政審判行政機(jī)關(guān)敗訴率整體呈下降趨勢(shì)(見(jiàn)圖二)。

圖一 S省五市近五年行政訴訟撤訴率變化情況

圖二 S省五市近五年行政訴訟行政機(jī)關(guān)敗訴率變化情況

但民眾對(duì)這樣的行政審判并不認(rèn)同。當(dāng)事人的訴求無(wú)法通過(guò)行政訴訟解決時(shí),其便通過(guò)申訴信訪尋求救濟(jì)。近幾年,全國(guó)法院行政案件數(shù)量占全部案件的比例大致為1%～2%,但行政申訴信訪案件卻占到全部申訴信訪案件的19%左右?，F(xiàn)行的行政審判體制與行政訴訟肩負(fù)的監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法行政、維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的職責(zé)漸行漸遠(yuǎn),已經(jīng)到了必須加以深層次改革的時(shí)候了。

二、問(wèn)題與出路:排除地方干擾的探索實(shí)踐

行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難,原因在于行政機(jī)關(guān)作為行政爭(zhēng)議的當(dāng)事人,因切身利益所在和行政權(quán)高于司法權(quán)的傳統(tǒng)觀念,較之其他訴訟對(duì)法院的干預(yù)有更強(qiáng)的驅(qū)動(dòng)力。而法院在立案、審理時(shí),也會(huì)充分考慮某些案件與當(dāng)?shù)匕捕▓F(tuán)結(jié)局勢(shì)、與黨政中心工作以及與當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,①應(yīng)星:《行政訴訟程序運(yùn)作中的法律、行政與社會(huì)》,載《北大法律評(píng)論》2008年第1期。此即“立案政治學(xué)”問(wèn)題。②應(yīng)星、汪慶華:《涉法信訪、行政訴訟與公民救濟(jì)行動(dòng)中的二重理性》,載吳敬璉、江平主編:《洪范評(píng)論》(第3卷第1輯),中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版。如2006年山東省高級(jí)人民法院規(guī)定,“案件雖屬人民法院管轄,但涉及國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以及受理后即使作出裁判也難以執(zhí)行,造成法院工作被動(dòng)的,受理應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎”,“對(duì)于法院受理后執(zhí)行難度較大,由黨委政府處理更利于矛盾化解的案件,可以不予受理”。③《山東省高級(jí)人民法院新類(lèi)型、敏感、疑難案件受理意見(jiàn)(試行)》,http://www. ny148.cn/main/news_view.asp?newsid=1048,下載日期:2013年8月20日。法院在對(duì)行政訴訟審查立案、審理裁判過(guò)程中,往往會(huì)出于自利性考慮,從“被干擾”演變?yōu)橐环N“自覺(jué)”行動(dòng);而地方政府對(duì)于法院不能隨意受理行政案件、不能判決其敗訴更認(rèn)為是“理所應(yīng)當(dāng)”。

解決行政審判難題,有人提出通過(guò)改革法院人事和財(cái)政管理制度,從根本上改變法院受制于地方之現(xiàn)狀。④萬(wàn)永海、姜福先:《我國(guó)不宜單設(shè)行政法院——兼論我國(guó)行政審判解困之出路》,載《法律適用》2003年第6期。這種改革設(shè)想看到了影響行政審判獨(dú)立的根本性問(wèn)題,是對(duì)現(xiàn)行司法體制的徹底變革。但這項(xiàng)改革是早在黨的十六大就提出的一項(xiàng)任務(wù),歷經(jīng)十年之后基本未動(dòng),說(shuō)明絕非一朝一夕所能完成。即便成功將法院人事財(cái)政管理與地方相分離,存有被地方政府干擾和干擾法院司法慣性思維的地方法院和政府,在短期內(nèi)也未必會(huì)轉(zhuǎn)變觀念適應(yīng)新體制,況且生存于地方的法官及其家庭在安置家屬、子女入學(xué)就業(yè)、住房醫(yī)療、戶(hù)口遷徙、人身保障等方面無(wú)一能完全脫離地方,地方的人處理地方的事很難“超然脫俗”,獨(dú)立的行政審判難以期翼。

針對(duì)行政審判難題,已有的司法實(shí)踐是通過(guò)對(duì)行政案件指定管轄、提級(jí)管轄,改變地方法院審理當(dāng)?shù)卣鳛楸桓娴男姓讣墓茌犇Ｊ健Ｗ罡呷嗣穹ㄔ河?008年頒布的《關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》,為這種做法提供了系統(tǒng)內(nèi)的依據(jù)。今年以來(lái),最高人民法院組織開(kāi)展了行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作,將部分基層法院管轄的一審行政案件,通過(guò)上級(jí)法院統(tǒng)一指定的方式,交由其他基層法院集中管轄,集中管轄法院不宜審理的本地行政機(jī)關(guān)為被告的案件,交由其他集中管轄法院審理。⑤《最高人民法院關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》,http://www. court.gov.cn/xwzx/yw/201301/t20130114_181655.htm,下載日期:2013年8月20日。但集中管轄、指定管轄并沒(méi)有上升為法律制度,實(shí)質(zhì)上是基層法院、中級(jí)人民法院的行為和意愿,是法院系統(tǒng)內(nèi)的自我應(yīng)對(duì),指定管轄、提級(jí)管轄等事情做得多了,可能還會(huì)受到地方的干擾、指責(zé)甚至非難。

三、三級(jí)或一級(jí):設(shè)立行政法院的路徑選擇

針對(duì)行政審判面臨的這些問(wèn)題,一些人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立一套獨(dú)立于現(xiàn)行法院系統(tǒng)的行政法院系統(tǒng)。這種觀點(diǎn)在《行政訴訟法》立法時(shí)就已存在。①萬(wàn)永海、姜福先:《我國(guó)不宜單設(shè)行政法院——兼論我國(guó)行政審判解困之出路》,載《法律適用》2003年第6期。《行政訴訟法》施行后,關(guān)于設(shè)立行政法院的主張從未間斷過(guò)。②陳有西:《我國(guó)行政法院設(shè)置及相關(guān)問(wèn)題探討》,載《中國(guó)法學(xué)》1995年第1期;馬懷德、解志勇:《行政訴訟案件執(zhí)行難的現(xiàn)狀及對(duì)策——兼論建立行政法院的必要性與可行性》,載《法商研究》1999年第6期;劉飛:《建立獨(dú)立的行政法院可為實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立之首要步驟——從德國(guó)行政法院之獨(dú)立性談起》,載《行政法學(xué)研究》2002年第3期;馬懷德:《行政審判體制重構(gòu)與司法體制改革》,載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期;楊成:《大陸法系國(guó)家行政法院之考察與啟示》,載《行政與法》2006年第10期;馬懷德:《有效解決行政爭(zhēng)議需設(shè)置行政法院》,載《人民法院報(bào)》2013年5月6日。馬懷德教授提出,行政法院的組織系統(tǒng)可分為高等行政法院、上訴行政法院和普通行政法院三級(jí),在最高人民法院設(shè)置具有相對(duì)獨(dú)立性的高等行政法院,作為行政案件的最高審級(jí),在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置一個(gè)上訴行政法院和若干普通行政法院,普通行政法院的設(shè)置首先要打破目前司法轄區(qū)附屬于行政區(qū)劃的格局,不與行政區(qū)劃重疊,其次還要考慮不同地區(qū)的人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通條件、行政案件數(shù)量等因素。③馬懷德:《行政審判體制改革的目標(biāo):設(shè)立行政法院》,載《法律適用》2013年第7期。

總體而言,設(shè)立行政法院的設(shè)想,主要是借鑒法國(guó)、德國(guó)等大陸法系國(guó)家的做法。但縱觀大陸法系國(guó)家尤其是法國(guó)、德國(guó)行政法院的形成過(guò)程,行政法院均是以三權(quán)分立學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)、行政權(quán)試圖擺脫司法權(quán)并進(jìn)行反復(fù)斗爭(zhēng)的結(jié)果。而我們司法體制改革的重點(diǎn)恰恰相反,是努力讓司法權(quán)回歸到應(yīng)有的獨(dú)立地位上來(lái)。不加分析我國(guó)實(shí)際,照搬其他國(guó)家行政法院制度,自上而下設(shè)立高等行政法院、上訴行政法院和普通行政法院,只是簡(jiǎn)單地將行政審判庭從現(xiàn)行法院系統(tǒng)中獨(dú)立出去,不僅會(huì)使得整個(gè)司法體制混亂臃腫,而且在普通行政法院這一級(jí)就實(shí)行跨區(qū)域管轄還會(huì)為群眾訴訟帶來(lái)不便。如此大刀闊斧地設(shè)立一套獨(dú)立的行政法院系統(tǒng),還必須對(duì)現(xiàn)行憲法、法院組織法等作出修改,程序復(fù)雜,所需要的成本和承受的風(fēng)險(xiǎn)都十分巨大。

我們認(rèn)為,設(shè)立行政法院是解決行政審判難題、保障法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)較為理想的方案,但現(xiàn)階段應(yīng)遵循降低改革成本、避免對(duì)現(xiàn)行司法體制造成過(guò)大沖擊的原則,參照海事法院模式,在每個(gè)省內(nèi)結(jié)合地域面積、人口數(shù)量、大體測(cè)算的案件數(shù)量等因素設(shè)置若干個(gè)中級(jí)人民法院級(jí)別的專(zhuān)門(mén)行政法院,專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)一定區(qū)域內(nèi)受地方干擾嚴(yán)重的特定類(lèi)型行政案件的一審和普通行政案件的二審,撤銷(xiāo)中級(jí)人民法院行政審判庭、保留其他級(jí)別法院行政審判庭,基層法院負(fù)責(zé)審理普通一審行政案件,省高級(jí)人民法院負(fù)責(zé)審理不服專(zhuān)門(mén)行政法院裁判的上訴案件以及少量一審案件,最高人民法院行政審判庭的職能基本不變。

(一)海事法院的設(shè)置打破了行政區(qū)劃界限,其成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒

我國(guó)現(xiàn)有的10個(gè)海事法院屬于中級(jí)人民法院建制,院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)和法官基本上都由省級(jí)組織部門(mén)提名、省級(jí)人大常委會(huì)任免,經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政保障,管轄范圍不受行政區(qū)劃限制、實(shí)行跨區(qū)域管轄。這些都使得海事法院基本不會(huì)受到地方干擾,依法獨(dú)立行使審判權(quán)的環(huán)境較好。民革中央等單位曾先后在全國(guó)政協(xié)十屆一次會(huì)議和全國(guó)政協(xié)十一屆一次會(huì)議提出關(guān)于借鑒海事法院管理體制設(shè)立跨區(qū)域民商事法院的建議議案。①《關(guān)于設(shè)立跨區(qū)域民商事法院的建議》,http://www.minge.gov.cn/txt/2008-09/ 10/content_2465536.htm,下載日期:2013年8月20日;《民革全國(guó)政協(xié)委員提案一覽(在全國(guó)政協(xié)十一屆一次會(huì)議上)》,http://www.minge.gov.cn/txt/2008-10/06/content_2502480. htm,下載日期:2013年8月20日;《關(guān)于借鑒海事法院管理體制深化司法體制改革的建議》, http://www.caijing.com.cn/2008-03-07/100051463.html,下載日期:2013年8月20日。我們認(rèn)為,設(shè)立跨區(qū)域民商事法院的必要性和緊迫性遠(yuǎn)不及行政審判改革問(wèn)題,可以將海事法院的這一經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于設(shè)立行政法院的改革上。

當(dāng)然,也有人指出海事法院實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題,如案件受理數(shù)量相對(duì)較少、跨區(qū)域管轄與普通法院地域管轄存在沖突、管理體制不順“有爹無(wú)娘、有依無(wú)靠”等。②付榮:《中國(guó)海事法院:出路與問(wèn)題》,載《河北法學(xué)》2009年第5期。但我們提出設(shè)立的專(zhuān)門(mén)行政法院,因其主管的案件明確為行政案件,今后中級(jí)人民法院不再設(shè)立行政審判庭,因此不會(huì)發(fā)生管轄沖突問(wèn)題;至于海事法院存在的受案數(shù)量、管理體制問(wèn)題,則正是設(shè)立專(zhuān)門(mén)行政法院時(shí)需要汲取的教訓(xùn),必須在受案范圍、管理體制方面作出精確細(xì)致的論證。

(二)設(shè)立跨區(qū)域?qū)ｉT(mén)行政法院的具體思路

設(shè)立行政法院,核心是強(qiáng)化司法職權(quán),減少地方對(duì)行政審判的不當(dāng)干擾。地方黨政之所以能夠干擾行政審判,一是因?yàn)榉ㄔ旱男姓?jí)別低于同級(jí)政府級(jí)別,即使受案法院級(jí)別高于受訴行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也會(huì)導(dǎo)致上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)司法的干預(yù);①如實(shí)踐中,基層法院在審理縣(市、區(qū))政府所屬部門(mén)作為被告的行政案件時(shí),縣(市、區(qū))政府首長(zhǎng)、黨委書(shū)記往往會(huì)給基層法院院長(zhǎng)打招呼;中級(jí)法院在審理縣(市、區(qū))政府作為被告的行政案件時(shí),地級(jí)市政府首長(zhǎng)、黨委書(shū)記會(huì)給中級(jí)法院院長(zhǎng)打招呼,等等。二是因?yàn)榉ㄔ旱娜耸仑?cái)政受制于地方;三是因?yàn)榉ㄔ旱乃痉ü茌爡^(qū)域與地方行政區(qū)劃完全重合。設(shè)立專(zhuān)門(mén)行政法院,必須切斷這些干擾路徑。上述第一個(gè)因素涉及政治體制問(wèn)題,單純的行政審判體制改革不可能解決,但可通過(guò)提高部分行政案件的級(jí)別管轄法院予以應(yīng)對(duì);第二、第三個(gè)因素均可以有效避免。其中避免司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃的重合,最好的辦法就是充分吸收指定管轄、集中管轄、交叉管轄等具體實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn),②最高人民法院在《關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》中對(duì)這些做法予以充分肯定,認(rèn)為:“通過(guò)提級(jí)管轄、指定管轄、交叉管轄和相對(duì)集中管轄等方式,在現(xiàn)行法律框架下實(shí)現(xiàn)了司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的有限分離,使行政審判制度及時(shí)有效化解行政爭(zhēng)議、妥善處理人民內(nèi)部矛盾的功能得以正常發(fā)揮。這些探索和實(shí)踐,有利于依法治國(guó)基本方略的全面落實(shí),有利于回應(yīng)和保障人民群眾的司法訴求,有利于推進(jìn)法治政府建設(shè),也有利于改善行政審判司法環(huán)境、統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)司法公正?！笨缛舾蓚€(gè)省轄地級(jí)市設(shè)立行政法院,在行政案件的審理上實(shí)行跨區(qū)域管轄。這里需要重點(diǎn)論述的是,如何配置專(zhuān)門(mén)行政法院的審判級(jí)別、人事財(cái)政制度及審判職能范圍,以增強(qiáng)其抵抗不當(dāng)干擾的能力。

1.關(guān)于專(zhuān)門(mén)行政法院的審判級(jí)別及其人事財(cái)政制度。設(shè)立專(zhuān)門(mén)行政法院,必須科學(xué)配置其審判級(jí)別。我國(guó)法院分為基層法院、中級(jí)法院、高級(jí)法院和最高法院四個(gè)級(jí)別,絕大多數(shù)行政案件都由基層法院、中級(jí)法院管轄,基層法院管轄的案件又明顯多于中級(jí)法院,層級(jí)越低、案件數(shù)量越多、遭受的干擾越大。以S省A市法院為例,2013年初清理出全市兩級(jí)法院既不立案受理也不裁定不予受理的行政訴訟積案125件,而2012年全市法院新受理一審行政案件417件,說(shuō)明23.06%的當(dāng)事人起訴被拖延不立案?；鶎臃ㄔ翰涣敢约傲负髽O少判決敗訴的原因在于,上級(jí)黨委對(duì)縣(市、區(qū))法治工作進(jìn)行考核,凡具體行政行為被判決敗訴的要扣分,受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的基層法院自然會(huì)想方設(shè)法“掩蓋”錯(cuò)誤的具體行政行為。在125件積案中,涉及房屋拆遷、土地征收、城建規(guī)劃等行政爭(zhēng)議的有42件,占33.6%,是基層法院不予立案的主要類(lèi)型,原因是對(duì)集體土地征收、租用、對(duì)城市房屋拆遷,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣(市、區(qū))級(jí)政府以及地市級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、加快城市建設(shè)的重要方式,是地方發(fā)展的“大局”,出讓土地使用權(quán)的收入甚至成為一些地方政府收入的主要來(lái)源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要支撐。當(dāng)政府實(shí)施土地、房屋征收過(guò)程中作出的國(guó)有土地使用權(quán)收回、規(guī)劃許可、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、征收決定、補(bǔ)償決定等具體行為引發(fā)行政訴訟時(shí),為保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)的順利推進(jìn),可以想見(jiàn)地方政府對(duì)案件的干擾力度,即使政府不直接干擾,法院也會(huì)自覺(jué)為地方發(fā)展“大局”考慮。而在高級(jí)法院、最高法院層面上,因其需要確保全省、全國(guó)范圍內(nèi)法律適用的統(tǒng)一,變相不執(zhí)行法律的余地相對(duì)小得多,抵抗地方不當(dāng)干擾的能力自然較強(qiáng)。

因此,在配置專(zhuān)門(mén)行政法院的審判級(jí)別時(shí),應(yīng)當(dāng)以解決基層法院、中級(jí)法院受地方干擾這一問(wèn)題為重點(diǎn)。高級(jí)法院、最高法院自身抵抗地方政府干擾的能力較強(qiáng),暫無(wú)必要配置這兩個(gè)級(jí)別的專(zhuān)門(mén)法院。在基層法院和中級(jí)法院兩個(gè)級(jí)別之間,如將行政法院配置為基層法院級(jí)別,①最高人民法院行政審判庭耿寶建法官提出“取消基層法院行政審判庭、另行根據(jù)需要設(shè)置2～3個(gè)初級(jí)行政法院”的觀點(diǎn),參見(jiàn)耿寶建:《再談中國(guó)是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政法院》,載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》(法治論叢)2013年第3期。則首先需要再行設(shè)立一個(gè)中級(jí)法院級(jí)別的行政法院,否則讓現(xiàn)有中級(jí)法院作為基層法院級(jí)別的行政法院的二審法院,地方仍可通過(guò)中級(jí)法院進(jìn)行不當(dāng)干擾,但多設(shè)一級(jí)法院的成本明顯增加;其次需要考慮現(xiàn)有基層法院行政審判庭的去留問(wèn)題,畢竟二者之間存在職能重合現(xiàn)象。而如果將其配置為中級(jí)法院級(jí)別,其作為二審法院時(shí)因其系跨區(qū)域設(shè)立,有著維護(hù)多個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)法律適用統(tǒng)一的要求,抵抗外部不當(dāng)干擾的能力自然增強(qiáng);當(dāng)其作為一審法院時(shí),高級(jí)法院是其二審法院,獨(dú)立行使審判權(quán)問(wèn)題基本可以保障。另外,結(jié)合我國(guó)實(shí)際,保留基層法院行政審判庭十分必要。首先,治安管理、房屋登記、工商管理、計(jì)劃生育、勞動(dòng)和社會(huì)保障等普通行政案件,面廣量大,地方干擾相對(duì)較小,如由中級(jí)法院一審、高級(jí)法院二審,既浪費(fèi)司法資源,又增加當(dāng)事人的訴訟成本。保留基層法院行政審判庭并對(duì)這些案件一審,則可以方便當(dāng)事人訴訟、方便法院審理。其次,最高法院在開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作時(shí),也要求“非集中管轄法院的行政審判庭仍予保留,主要負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件等有關(guān)工作”。如S省A市法院,2008—2012年該市兩級(jí)法院在受理3204件一審行政案件的同時(shí),還受理了5455件非訴行政執(zhí)行案件,這些案件如果都由中級(jí)法院處理,勢(shì)必影響行政效率。

綜上所述,將新設(shè)立的專(zhuān)門(mén)行政法院配置為中級(jí)法院級(jí)別,較為符合我國(guó)實(shí)際。對(duì)于跨區(qū)域設(shè)立的中級(jí)法院級(jí)別的專(zhuān)門(mén)行政法院,在人事管理方面,可以按照《法官法》第11條第4款的規(guī)定,由省級(jí)人大常委會(huì)任免;在財(cái)政管理方面,可以規(guī)定財(cái)政經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由省級(jí)財(cái)政保障。具體操作時(shí),可由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)一個(gè)《關(guān)于設(shè)立跨區(qū)域行政法院的決定》,對(duì)行政法院的組織、職權(quán)及相關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定,或者授權(quán)最高法院對(duì)這些問(wèn)題予以明確,同時(shí)對(duì)《行政訴訟法》部分條文進(jìn)行修改。

2.關(guān)于專(zhuān)門(mén)行政法院的審判職能范圍。中級(jí)法院級(jí)別的專(zhuān)門(mén)行政法院可以審理一審案件和二審案件,其中一審案件可包括現(xiàn)行中級(jí)法院管轄的案件范圍以及受地方干擾較大的其他案件,通過(guò)提高這些案件的管轄級(jí)別以增強(qiáng)法院抵抗不當(dāng)干擾的能力。從審判實(shí)踐看,與土地、房屋征收有關(guān)的行政案件面臨的地方干擾最大,有必要規(guī)定由專(zhuān)門(mén)行政法院負(fù)責(zé)國(guó)有土地使用權(quán)收回、規(guī)劃許可、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、征收決定、補(bǔ)償決定等行政行為引發(fā)的行政訴訟案件的一審,由省高級(jí)法院負(fù)責(zé)二審。另外,信息公開(kāi)行政案件逐漸增多,且多涉及政府敏感信息,政府往往不愿公開(kāi),基層法院對(duì)此類(lèi)案件也很難依法受理、裁判,此類(lèi)案件也應(yīng)由專(zhuān)門(mén)行政法院一審;國(guó)家賠償案件和對(duì)行政機(jī)關(guān)單獨(dú)或附帶提起的行政賠償案件,法院也很難依法獨(dú)立作出公正判決,而主要是調(diào)解,原告往往要作出一定程度的讓步,且司法效率低,從保護(hù)原告合法權(quán)益的角度,這兩類(lèi)案件也應(yīng)由專(zhuān)門(mén)行政法院一審。在二審范圍方面,專(zhuān)門(mén)行政法院是其司法轄區(qū)內(nèi)各基層法院行政案件的二審法院,從而充分發(fā)揮其獨(dú)立于地方的優(yōu)勢(shì),通過(guò)行使二審監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)最大限度地排除地方對(duì)行政審判的不當(dāng)干擾和影響。

(三)與專(zhuān)門(mén)行政法院有關(guān)的其他問(wèn)題

1.專(zhuān)門(mén)行政法院取代若干個(gè)中級(jí)法院行政審判庭,在案件量上是否能夠飽和?我們認(rèn)為,跨區(qū)域管轄制度能夠保證專(zhuān)門(mén)行政法院有足夠的案件量。如S省A、B、C、D、E五市,2008—2012年平均每年受理的與土地征收、房屋征收有關(guān)的土地、規(guī)劃、拆遷案件646件(2008—2010年每年平均受理735件),信息公開(kāi)、國(guó)家賠償和對(duì)行政機(jī)關(guān)單獨(dú)或附帶提起的行政賠償案件也占有一定的量;另外從心理學(xué)上分析,人的需求存在著對(duì)外部環(huán)境的依附性,需求標(biāo)準(zhǔn)會(huì)隨著外界的影響而自我調(diào)整。在設(shè)立專(zhuān)門(mén)行政法院后,行政審判抵御地方不當(dāng)干擾的能力增強(qiáng),對(duì)人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)起到宣示作用,這樣會(huì)讓當(dāng)事人產(chǎn)生“有棗無(wú)棗打一竿”的想法,訴訟需求可能會(huì)增長(zhǎng),將來(lái)的行政一審、二審案件都可能會(huì)有所增加。這樣的案件量基本可以保證專(zhuān)門(mén)行政法院不至于喪失作為一級(jí)法院的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

2.對(duì)普通行政案件一審裁判不服,需要到異地上訴,會(huì)不會(huì)打消當(dāng)事人的上訴念頭?我們認(rèn)為基本不會(huì)。以A市法院為例,2012年兩級(jí)法院一審判決和裁定駁回起訴案件75件,當(dāng)年上訴66件;2011年一審判決和裁定駁回起訴81件,當(dāng)年上訴92件;2010年一審判決和裁定駁回起訴269件,當(dāng)年上訴257件。可以看出,行政判決和裁定駁回案件幾乎是每案都上訴。A市距離S省高級(jí)人民法院所在的省會(huì)市400公里左右,A市所轄距離中級(jí)人民法院最遠(yuǎn)的縣(市)也在100公里之外,但只要當(dāng)事人認(rèn)為法院裁判對(duì)其不公,都會(huì)窮盡救濟(jì)途徑以求獲得最佳結(jié)果,真正需要通過(guò)訴訟解決糾紛的,一定的物理距離并不會(huì)妨礙其作出這種選擇。

3.專(zhuān)門(mén)行政法院相對(duì)獨(dú)立,會(huì)否加劇基層法院行政審判判決的案件更少、不立案的情形更加嚴(yán)重、受到的地方壓力、阻力更大的現(xiàn)象?我們認(rèn)為,這是新設(shè)立的專(zhuān)門(mén)行政法院首先面臨的難題,需要通過(guò)加大對(duì)基層法院行政審判的監(jiān)督力度予以應(yīng)對(duì)。在立案監(jiān)督方面,要嚴(yán)格執(zhí)行最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第32條第3款之規(guī)定,以及《關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》、《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見(jiàn)》等司法解釋,督促基層法院依法立案受理或自行審理。在審判活動(dòng)監(jiān)督方面,要嚴(yán)格監(jiān)督基層法院審限執(zhí)行情況,嚴(yán)格適用《行政訴訟法》第57條關(guān)于延長(zhǎng)審限須由省高級(jí)人民法院批準(zhǔn)的規(guī)定,嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》,嚴(yán)加控制關(guān)于審限變更的審批,對(duì)于基層法院行政一審案件確有錯(cuò)誤的要及時(shí)予以糾正。新設(shè)立的專(zhuān)門(mén)行政法院自一開(kāi)始就脫離地方人事、財(cái)政管理,自當(dāng)有嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的能力。另外,省高級(jí)人民法院、專(zhuān)門(mén)行政法院需要分別加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)門(mén)行政法院、基層人民法院行政審判工作的監(jiān)督,重點(diǎn)是對(duì)法律適用統(tǒng)一性問(wèn)題的監(jiān)督,由此可以保證專(zhuān)門(mén)行政法院、基層法院即使在審理所在地地方行政機(jī)關(guān)作為被告的行政案件時(shí),也可以依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

4.專(zhuān)門(mén)行政法院的便民訴訟問(wèn)題?？鐓^(qū)域管轄后,為方便當(dāng)事人訴訟,專(zhuān)門(mén)行政法院可以通過(guò)設(shè)立巡回法庭、派出法庭等方式予以解決,近年來(lái)部分法院推出的網(wǎng)上訴訟服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和網(wǎng)上立案、電話立案等便民利民措施,也可以適當(dāng)解決跨區(qū)域訴訟問(wèn)題,新設(shè)立的專(zhuān)門(mén)行政法院可以在這些方面逐步健全完善。

四、結(jié)語(yǔ)與展望:不徹底但較為務(wù)實(shí)的改革思路

總體來(lái)說(shuō),這樣的改革思路是一種不徹底但比較務(wù)實(shí)的方案,是在現(xiàn)行司法體制下,針對(duì)行政審判現(xiàn)狀進(jìn)行的一次“改良”,能夠緩解行政審判遭受地方干擾的壓力,具有可操作性。在各種時(shí)機(jī)成熟需要建立完整的行政法院系統(tǒng)時(shí),跨區(qū)域?qū)ｉT(mén)行政法院可作為行政法院的一部分;也可以通過(guò)專(zhuān)門(mén)行政法院充分積累處理土地征收、房屋征收案件的審判經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)涉土地案件審理的專(zhuān)門(mén)化,以其為基礎(chǔ)建立土地專(zhuān)門(mén)法院或土地環(huán)保專(zhuān)門(mén)法院,都不失為良好的發(fā)展方向。

*作者系江蘇省徐州市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)。