郭光芝+楊翠迎+馮廣剛

摘要：文章通過構(gòu)建指標(biāo)體系進(jìn)行測(cè)算，并與部分建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家進(jìn)行比較，評(píng)估國(guó)家新農(nóng)保制度中政府財(cái)政的階段及總體責(zé)任水平。經(jīng)分析，政府雖然在總量上有能力負(fù)擔(dān)新農(nóng)保的資金補(bǔ)貼，但在繳費(fèi)和養(yǎng)老金支出階段的補(bǔ)貼比例較高；總體責(zé)任方面，補(bǔ)貼占養(yǎng)老金總支出的比例也較其他國(guó)家高。因此，各地應(yīng)考慮從制度的設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)農(nóng)民選擇高繳費(fèi)檔次；使政府在基礎(chǔ)養(yǎng)老金及繳費(fèi)上的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)明晰化，消除農(nóng)民參保的顧慮；從中央到地方盡快探索建立科學(xué)的制度要素增長(zhǎng)機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政責(zé)任的可預(yù)測(cè)性及可控性。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)保；財(cái)政責(zé)任；動(dòng)態(tài)評(píng)估；比較

中圖分類號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-4149（2014）02-0120-09DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.02.014

收稿日期：2013-06-18；修訂日期：2013-11-21

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任可持續(xù)性的研究”（13YJC840012）。

作者簡(jiǎn)介：郭光芝，浙江警察學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；楊翠迎，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授；馮廣剛，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生。

A Dynamic Assessment on the Governmental Financial Responsibilities in the New Rural

Social Oldage Insurance：Based on Comparative Analysis of International Experiences

GUO Guangzhi1， YANG Cuiying2， FENG Guanggang2

（1. Department of Public Order， Zhejiang Police College， Hangzhou 310053， China；

2.School of Public Economics and Administration， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China）

Abstract：By calculating the index value of index system constructed in this paper and comparative analysis with foreign countries which have independent pension insurance system for farmers， this paper assessed governments responsibilities in the new rural social oldage insurance. This study found that the government can afford subsidies in the aggregate， but the proportion of subsidies was high in the phase of contributions and pension expenses. The proportion of subsidies in the pension expenditure was also higher than other countries in the aspect of overall responsibility. Therefore， local government should encourage farmers to choose the higher pay grades by system design. The subsidy standards of basic pension and payment should be explicit to eliminate concerns of farmers insured. A scientific growth mechanism of system elements should be explored and established from central to local to strengthen the predictability and controllability of fiscal responsibility.

Keywords：new rural social pension insurance； financial responsibilities； dynamic assessment； comparative

一、引言

自2009年我國(guó)推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”）以來(lái)，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作取得了顯著成效，制度推進(jìn)速度遠(yuǎn)高于《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見”）中所制定的每年10%的目標(biāo)。與2009年之前的地方新農(nóng)保相比，農(nóng)民參保積極性之所以如此高，最主要的原因在于國(guó)家以文件的形式確立了政府財(cái)政在農(nóng)民養(yǎng)老保障中的補(bǔ)貼作用，可以說(shuō)，財(cái)政補(bǔ)貼是推動(dòng)國(guó)家新農(nóng)保制度順利試點(diǎn)的關(guān)鍵力量。然而，根據(jù)指導(dǎo)意見及各地具體的實(shí)施情況，政府承擔(dān)了多少財(cái)政責(zé)任，是否合理，未來(lái)財(cái)政責(zé)任的持續(xù)性如何？這都需要在測(cè)算的基礎(chǔ)上做出評(píng)估。

目前已有學(xué)者對(duì)新農(nóng)保制度中政府的財(cái)政責(zé)任問題進(jìn)行了相關(guān)研究。從研究視角來(lái)看，已有文獻(xiàn)主要研究中央和地方在財(cái)政總量上的負(fù)擔(dān)能力，即財(cái)政補(bǔ)貼占本級(jí)財(cái)政收入或支出的比重；從研究方法來(lái)看，主要依據(jù)指導(dǎo)意見規(guī)定以定性分析為主，結(jié)合有限的定量研究，很少應(yīng)用比較分析的方法。蔣云赟采用代際核算法分析新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金不同增長(zhǎng)方案對(duì)財(cái)政體系可持續(xù)性的影響，得到的結(jié)論是目前方案不會(huì)給政府增加太多負(fù)擔(dān)[1]。穆懷中等人按照新農(nóng)保制度最低標(biāo)準(zhǔn)預(yù)測(cè)2010～2020年中央及地方財(cái)政和農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)水平，結(jié)論是中央及地方財(cái)政有能力負(fù)擔(dān)各項(xiàng)補(bǔ)貼[2]。薛惠元從政策仿真學(xué)的視角，選取補(bǔ)貼占財(cái)政收入和支出比重兩項(xiàng)指標(biāo)評(píng)估新農(nóng)保財(cái)政保障能力的可持續(xù)性，得到只要經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政即可負(fù)擔(dān)新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助的結(jié)論[3]。在國(guó)際比較研究方面，董大敏分析了四個(gè)國(guó)家的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，雖然涉及財(cái)政補(bǔ)貼比例，但未與我國(guó)新農(nóng)保的財(cái)政責(zé)任水平進(jìn)行比較[4]。

為了對(duì)已有研究成果加以完善，本文綜合運(yùn)用定性、定量和比較分析等方法，從多角度構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系，并區(qū)分名義個(gè)人賬戶和做實(shí)個(gè)人賬戶兩種情況，在預(yù)測(cè)2014～2030年參保人口數(shù)量的基礎(chǔ)上，測(cè)算每年財(cái)政補(bǔ)貼額，并計(jì)算各指標(biāo)值。通過與國(guó)外部分建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家進(jìn)行比較，評(píng)估我國(guó)政府在國(guó)家新農(nóng)保制度中的財(cái)政責(zé)任水平是否合理，最終提出促進(jìn)財(cái)政責(zé)任可持續(xù)性的建議。

二、政府財(cái)政責(zé)任評(píng)估的指標(biāo)體系

為全面評(píng)估國(guó)家新農(nóng)保制度中的政府財(cái)政責(zé)任，本文從階段和總體兩個(gè)角度設(shè)定多項(xiàng)財(cái)政責(zé)任指標(biāo)。因國(guó)家對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的財(cái)政扶持存在于新農(nóng)保的繳費(fèi)和養(yǎng)老金發(fā)放兩個(gè)階段，分別體現(xiàn)為繳費(fèi)補(bǔ)貼和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩種形式，且各由地方和中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此，階段指標(biāo)包括繳費(fèi)階段財(cái)政責(zé)任指標(biāo)和養(yǎng)老金發(fā)放階段財(cái)政責(zé)任指標(biāo)兩項(xiàng)。另外，為解決政府財(cái)政責(zé)任評(píng)估過程中的以下四個(gè)疑問：政府對(duì)新農(nóng)?？傃a(bǔ)貼的財(cái)政承擔(dān)能力如何？新農(nóng)保補(bǔ)貼對(duì)財(cái)政其他項(xiàng)目支出的擠出效應(yīng)怎樣？新農(nóng)保養(yǎng)老金的發(fā)放對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴程度如何？與社會(huì)保障其他項(xiàng)目比較，國(guó)家對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老工作的側(cè)重程度如何？故本文相應(yīng)設(shè)定四項(xiàng)總體指標(biāo)，即：新農(nóng)?？傃a(bǔ)貼占財(cái)政收入的比重、新農(nóng)?？傃a(bǔ)貼占財(cái)政支出的比重、新農(nóng)保養(yǎng)老金總支出中財(cái)政補(bǔ)貼的比重、參保者人均新農(nóng)保補(bǔ)貼占全國(guó)人均社會(huì)保障和就業(yè)支出的比重。

1.階段指標(biāo)

階段指標(biāo)包括繳費(fèi)階段財(cái)政責(zé)任指標(biāo)和養(yǎng)老金發(fā)放階段財(cái)政責(zé)任指標(biāo)，分別從存在財(cái)政補(bǔ)貼的兩個(gè)階段衡量政府財(cái)政責(zé)任的大小。

（1）繳費(fèi)階段財(cái)政責(zé)任指標(biāo)：繳費(fèi)補(bǔ)貼占保費(fèi)收入的比重。繳費(fèi)階段財(cái)政責(zé)任指標(biāo)的計(jì)算公式為：繳費(fèi)補(bǔ)貼/保險(xiǎn)費(fèi)總收入×100%。該指標(biāo)值可用于分析地方政府的財(cái)政責(zé)任大小，同時(shí)也可反映農(nóng)民自我保障的貢獻(xiàn)率。若繳費(fèi)階段政府財(cái)政投入占保費(fèi)總收入的比例較大，則參保者的繳費(fèi)貢獻(xiàn)較小，可推測(cè)未來(lái)養(yǎng)老金的發(fā)放將主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼。

（2）養(yǎng)老金發(fā)放階段財(cái)政責(zé)任指標(biāo)：基礎(chǔ)養(yǎng)老金占養(yǎng)老金支出的比重。養(yǎng)老金發(fā)放階段財(cái)政責(zé)任指標(biāo)的計(jì)算公式為：基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放額/新農(nóng)保養(yǎng)老金支出總額×100%。該指標(biāo)可分析基礎(chǔ)養(yǎng)老金在總養(yǎng)老金支出中的比例，指標(biāo)值越大，則說(shuō)明在參保者領(lǐng)取到的養(yǎng)老金中很大一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，即財(cái)政的直接撥付；反之則說(shuō)明領(lǐng)取到的養(yǎng)老金主要來(lái)自保費(fèi)收入，中央補(bǔ)貼養(yǎng)老金支出的財(cái)政責(zé)任較小。

2.總體指標(biāo)

采用總體指標(biāo)具體評(píng)估政府財(cái)政責(zé)任時(shí)，分名義個(gè)人賬戶與做實(shí)個(gè)人賬戶兩種情況進(jìn)行分析。前者假設(shè)繳費(fèi)補(bǔ)貼在個(gè)人未領(lǐng)取養(yǎng)老金前僅記賬，未發(fā)生實(shí)際支出，政府的總體財(cái)政責(zé)任僅體現(xiàn)為養(yǎng)老金支出中來(lái)自財(cái)政補(bǔ)貼的部分，既有當(dāng)期全部的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出，也有積累在個(gè)人賬戶中的前期繳費(fèi)補(bǔ)貼所形成的當(dāng)期養(yǎng)老金；后者假設(shè)繳費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)生實(shí)際支出，政府的總體財(cái)政責(zé)任除養(yǎng)老金支出中來(lái)自財(cái)政補(bǔ)貼的部分外，增加了對(duì)當(dāng)期參保未領(lǐng)取養(yǎng)老金人口的繳費(fèi)補(bǔ)貼。

（1）新農(nóng)保總補(bǔ)貼占財(cái)政收入的比重。新農(nóng)保總補(bǔ)貼占財(cái)政收入的比重用于衡量國(guó)家財(cái)政對(duì)新農(nóng)保補(bǔ)貼的承擔(dān)能力。若該指標(biāo)值較高，即新農(nóng)保補(bǔ)貼占財(cái)政收入的比例較大，則說(shuō)明政府對(duì)補(bǔ)貼的財(cái)政承擔(dān)能力較弱；反之，若指標(biāo)值較小，則政府對(duì)補(bǔ)貼的財(cái)政承擔(dān)能力較強(qiáng)。

（2）新農(nóng)?？傃a(bǔ)貼占財(cái)政支出的比重。新農(nóng)?？傃a(bǔ)貼占財(cái)政支出的比重用于衡量補(bǔ)貼對(duì)政府其他項(xiàng)目財(cái)政支出的擠出程度。若該指標(biāo)值較高，則說(shuō)明用于新農(nóng)保補(bǔ)貼的財(cái)政支出對(duì)其他項(xiàng)目支出的擠出程度較大，補(bǔ)貼可能會(huì)導(dǎo)致其他項(xiàng)目支出的縮減；反之，若指標(biāo)值較小，則新農(nóng)保補(bǔ)貼對(duì)其他項(xiàng)目支出的影響較弱。

（3）新農(nóng)保養(yǎng)老金總支出中財(cái)政補(bǔ)貼的比重。該指標(biāo)從新農(nóng)保養(yǎng)老金支出的角度，分析在領(lǐng)取者的養(yǎng)老金總額中，來(lái)自財(cái)政補(bǔ)貼的比例有多大，從而衡量總體上新農(nóng)保養(yǎng)老金對(duì)政府財(cái)政扶持的依賴程度。若該指標(biāo)值較高，則說(shuō)明依賴程度較大，即整個(gè)國(guó)家新農(nóng)保制度主要依靠政府財(cái)政維持；反之則依賴程度較小。該指標(biāo)因分析角度為養(yǎng)老金支出，故無(wú)需考慮賬戶類別。

（4）參保者人均新農(nóng)保補(bǔ)貼占全國(guó)人均社會(huì)保障和就業(yè)支出的比重。新農(nóng)保參保者的人均補(bǔ)貼與全國(guó)人均社會(huì)保障和就業(yè)支出的比較，可衡量相對(duì)于全國(guó)平均水平，財(cái)政對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的支持力度如何。若該指標(biāo)值較高，則說(shuō)明國(guó)家對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的支持力度較大，如比重大于1，則新農(nóng)保補(bǔ)貼高于社會(huì)保障和就業(yè)的全國(guó)平均補(bǔ)助支出，政府在新農(nóng)保中承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任比其他社會(huì)保障項(xiàng)目更多；反之亦反。該指標(biāo)的計(jì)算公式為：新農(nóng)保個(gè)人財(cái)政補(bǔ)貼額/（社會(huì)保障和就業(yè)支出總額/全國(guó)總?cè)丝冢?00%，若將分子改為基礎(chǔ)養(yǎng)老金或繳費(fèi)補(bǔ)貼額，相應(yīng)的將分母中社會(huì)保障和就業(yè)支出總額調(diào)整為中央或地方用于社會(huì)保障和就業(yè)的財(cái)政支出額，則可分別衡量中央或地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老工作的側(cè)重程度。

三、政府財(cái)政責(zé)任的測(cè)算評(píng)估

本文根據(jù)新農(nóng)?！爸笇?dǎo)意見”的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合各地的具體實(shí)施辦法，在對(duì)制度要素標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一假設(shè)的基礎(chǔ)上，測(cè)算各項(xiàng)指標(biāo)值，綜合評(píng)估新農(nóng)保中政府的財(cái)政責(zé)任水平。

1.基本假設(shè)

根據(jù)“指導(dǎo)意見”的規(guī)定，并結(jié)合各地的具體實(shí)施情況，本文測(cè)算政府的財(cái)政責(zé)任指標(biāo)值時(shí)將基于以下假設(shè)。第一，參保人口數(shù)量根據(jù)第六次人口普查資料推算，考慮到人口流動(dòng)等因素，假設(shè)農(nóng)村人口在正常死亡基礎(chǔ)上每年減少1%。第二，基礎(chǔ)養(yǎng)老金年增長(zhǎng)率為10%，新農(nóng)保于2014年底實(shí)現(xiàn)人口全覆蓋，每年的覆蓋率分別為：2009年10%，2010年20%，2011年40%，2012年60%，2013年80%，2014年100%。第三，基礎(chǔ)養(yǎng)老金年增長(zhǎng)率為10%。假設(shè)2009年的繳費(fèi)補(bǔ)貼最低為30元，每高一個(gè)檔次補(bǔ)貼增加5元。考慮到農(nóng)民繳費(fèi)穩(wěn)定性和管理的難度，繳費(fèi)檔次與繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)同步提高，每五年翻一番。以2009年的物價(jià)水平為基期價(jià)格。第四，假設(shè)參保時(shí)45歲以上的非滿期繳費(fèi)者正常繳費(fèi)，即不補(bǔ)繳保費(fèi)。第五，一年期銀行存款利率統(tǒng)一為3.5%，即個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額按3.5%的年利率計(jì)息。第六，假設(shè)領(lǐng)取者自領(lǐng)取養(yǎng)老金起，個(gè)人賬戶中未領(lǐng)取完的部分不計(jì)息。第七，本文動(dòng)態(tài)評(píng)估的時(shí)間段為2014～2030年。

2.政府財(cái)政責(zé)任的階段評(píng)估

階段指標(biāo)與參保人口數(shù)量無(wú)關(guān)，測(cè)算時(shí)僅受參保者參?；蝾I(lǐng)取年份的影響。

（1）繳費(fèi)階段的政府財(cái)政責(zé)任評(píng)估。按照前面的指標(biāo)公式，經(jīng)計(jì)算，2009年100元、200元、300元、400元、500元五個(gè)繳費(fèi)檔次對(duì)應(yīng)的繳費(fèi)階段財(cái)政補(bǔ)貼占保費(fèi)收入的比重分別為：23.08%、14.89%、11.76%、10.11%和9.09%，可知繳費(fèi)檔次越低，繳費(fèi)階段政府的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任越高，最低繳費(fèi)檔次下超過1/5的保費(fèi)收入來(lái)自補(bǔ)貼。隨著制度的不斷推進(jìn)和農(nóng)村居民收入的增加，繳費(fèi)檔次必會(huì)隨之提高，但只要其增長(zhǎng)率不低于相應(yīng)繳費(fèi)補(bǔ)貼的提高速度，未來(lái)繳費(fèi)階段政府的補(bǔ)貼責(zé)任就不會(huì)增加。

（2）養(yǎng)老金發(fā)放階段的政府財(cái)政責(zé)任評(píng)估。參保時(shí)年滿60周歲的農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金即為基礎(chǔ)養(yǎng)老金，因其全部由財(cái)政撥款發(fā)放，故此類參保者在養(yǎng)老金發(fā)放階段政府承擔(dān)100%的財(cái)政責(zé)任。對(duì)于2009年參保年齡為50歲的參保者，正常繳費(fèi)至2019年領(lǐng)取養(yǎng)老金，按照前面的假設(shè)條件，100元繳費(fèi)檔次下滿60歲時(shí)領(lǐng)取的養(yǎng)老金為160元/月，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金為143元/月，所占比例為89%。也就是說(shuō)，該參保者領(lǐng)取到的養(yǎng)老金中，近90%的部分來(lái)自財(cái)政直接撥付；500元繳費(fèi)檔次下該參保者60歲領(lǐng)取到的養(yǎng)老金為217元/月，基礎(chǔ)養(yǎng)老金占比66%?？梢姡陴B(yǎng)老金發(fā)放階段，政府財(cái)政責(zé)任與參保者的參保年齡及繳費(fèi)檔次均有關(guān)，最高可達(dá)100%。低繳費(fèi)檔次比高檔次的政府財(cái)政責(zé)任大，主要原因是高檔次繳費(fèi)情況下個(gè)人賬戶積累額多，相對(duì)降低了基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全部養(yǎng)老金中的比例。

3.政府財(cái)政責(zé)任的總體評(píng)估

對(duì)政府財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任的總體評(píng)估需綜合考慮各年參保及領(lǐng)取人口的數(shù)量與各人所領(lǐng)取的養(yǎng)老金額度等。據(jù)第六次人口普查資料及前面的假設(shè)，筆者推算我國(guó)各地2014～2026年的農(nóng)村人口數(shù)量，得到主要年份新農(nóng)保參保及領(lǐng)取人口數(shù)如圖1所示。由圖可知，2014～2026年的領(lǐng)取人口人數(shù)介于1億～2億之間，呈逐年遞增趨勢(shì)，2026年預(yù)期將達(dá)到1.68億人，而參保人口人數(shù)介于3億～4億之間，呈逐年下降趨勢(shì)，2026年減至3.29億人。

（1）新農(nóng)保補(bǔ)貼占財(cái)政收入的比重。本文所采用的2014～2030年財(cái)政收入和財(cái)政支出數(shù)據(jù)是基于2011年財(cái)政收入和財(cái)政支出額與2001～2011年兩者的平均增長(zhǎng)率推算而得。按照前面的假設(shè)，測(cè)算2014～2030年各繳費(fèi)檔次下養(yǎng)老金總支出及財(cái)政補(bǔ)貼額，后者如表1所示。

由表1的數(shù)據(jù)可以看出，考慮到對(duì)參保未領(lǐng)取人口的繳費(fèi)補(bǔ)貼，做實(shí)個(gè)人賬戶較名義個(gè)人賬戶下的政府補(bǔ)貼額度高，且高繳費(fèi)檔次較低檔次補(bǔ)貼額度略多。以做實(shí)個(gè)人賬戶為例，2018年1檔繳費(fèi)檔次下的補(bǔ)貼額為2275.98億元，5檔繳費(fèi)檔次下的補(bǔ)貼額為2429.33億元，后者較前者高出153.35億元。預(yù)計(jì)到2030年，名義個(gè)人賬戶下的補(bǔ)貼額將接近1萬(wàn)億元。分別計(jì)算名義個(gè)人賬戶和做實(shí)個(gè)人賬戶情況下新農(nóng)保補(bǔ)貼占財(cái)政收入比重這一指標(biāo)值，并將兩者進(jìn)行比較，由圖2可知，個(gè)人賬戶兩種情況下新農(nóng)保補(bǔ)貼占財(cái)政收入的比重均不高，做實(shí)個(gè)人賬戶時(shí)比重略高，但均未超過0.9%，這說(shuō)明政府對(duì)新農(nóng)保補(bǔ)貼的財(cái)政支持能力較強(qiáng)。此外，從時(shí)間趨勢(shì)看，兩種情況下的指標(biāo)值均呈下降趨勢(shì)，因前面假設(shè)繳費(fèi)檔次每五年翻一番，故做實(shí)個(gè)人賬戶下的比重在圖中的曲線也會(huì)每五年波動(dòng)一次，但整體上呈下降趨勢(shì)。

（2）新農(nóng)保補(bǔ)貼占財(cái)政支出的比重。與補(bǔ)貼占財(cái)政收入比重的指標(biāo)類似，測(cè)算新農(nóng)保補(bǔ)貼占財(cái)政支出的比重后可知，做實(shí)個(gè)人賬戶或名義個(gè)人賬戶下新農(nóng)保補(bǔ)貼占財(cái)政支出的比重也不高，做實(shí)個(gè)人賬戶時(shí)比重略大，但最高也未超過0.9%，而名義個(gè)人賬戶下的比重都在0.7%以下，說(shuō)明新農(nóng)保補(bǔ)貼未來(lái)對(duì)財(cái)政其他項(xiàng)目的擠出效應(yīng)較弱。個(gè)人賬戶在兩種情況下的補(bǔ)貼占財(cái)政支出的比重指標(biāo)在時(shí)間上的趨勢(shì)與圖2類似。

（3）新農(nóng)保養(yǎng)老金總支出中財(cái)政補(bǔ)貼的比重。據(jù)前面預(yù)測(cè)的名義個(gè)人賬戶下2014～2030年新農(nóng)保養(yǎng)老金支出與財(cái)政補(bǔ)貼額，得到補(bǔ)貼占新農(nóng)保養(yǎng)老金支出的比重，如表2所示。

由表2可知，首先，2014～2030年各繳費(fèi)檔次下新農(nóng)保養(yǎng)老金總支出額逐年增加，中間繳費(fèi)檔次下由2014年的1247.18億元增加到2030年的11788.51億元；其次，財(cái)政補(bǔ)貼占養(yǎng)老金支出的比例總體偏高，尤其是低繳費(fèi)檔次，1檔下該比例均不低于90%，且2019年（繳費(fèi)檔次翻兩番）前，五個(gè)繳費(fèi)檔次下的比例也均高于90%；再次，各繳費(fèi)檔次下財(cái)政補(bǔ)貼占養(yǎng)老金支出的比例在時(shí)間上趨于下降，中間檔由98.09%降至83.82%；最后，高繳費(fèi)檔次較低繳費(fèi)檔次財(cái)政補(bǔ)貼占養(yǎng)老金支出的比例小，且該差距隨時(shí)間遞增趨于增大，如2014年1檔與5檔的這一比例較接近，分別為99.36%和96.86%，2030年兩者比例分別降至93.83%和76.03%，相差17.8%。由以上分析可以得到，短期內(nèi)新農(nóng)保養(yǎng)老金的支出主要來(lái)自財(cái)政補(bǔ)貼，且繳費(fèi)檔次越低，補(bǔ)貼所占比例越高，相對(duì)而言，高繳費(fèi)檔次未來(lái)有望減輕對(duì)財(cái)政的依賴性。

（4）參保者人均新農(nóng)保補(bǔ)貼占人均社會(huì)保障和就業(yè)支出的比重。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》2007～2011年國(guó)家財(cái)政用于社會(huì)保障和就業(yè)支出的數(shù)據(jù)，可知該期間年人均支出額逐年增加，2007年為412元/人，2011年增至825元/人。若不考慮繳費(fèi)補(bǔ)貼，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)按照55元/月，領(lǐng)取者每年可領(lǐng)660元，占2011年人均社會(huì)保障和就業(yè)支出的80%，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)已有提高的地方，尤其是東部省份，個(gè)人基礎(chǔ)養(yǎng)老金的年發(fā)放額度目前已超過825元。因此，可以初步做出推斷：從全國(guó)平均水平和相對(duì)水平來(lái)看，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的支持力度較大。

四、與國(guó)外農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府財(cái)政責(zé)任的比較

從國(guó)外主要國(guó)家的具體做法來(lái)看，國(guó)外政府對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障給予財(cái)政補(bǔ)貼的責(zé)任主要由中央政府承擔(dān)，這與我國(guó)新農(nóng)保所規(guī)定的政府財(cái)政責(zé)任的分配不同。OECD成員國(guó)中奧地利、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、波蘭、西班牙、意大利和土耳其均有針對(duì)農(nóng)民設(shè)立的社會(huì)保障制度。由于數(shù)據(jù)獲取等原因，本文選取前六個(gè)國(guó)家與我國(guó)進(jìn)行比較。

上述六國(guó)政府在農(nóng)民養(yǎng)老金的發(fā)放階段，財(cái)政補(bǔ)貼占養(yǎng)老金總支出的比例基本在70%及以上。其中：2007年，波蘭農(nóng)民養(yǎng)老基金收入達(dá)到159億元，財(cái)政補(bǔ)貼比例為92.1%，個(gè)人繳費(fèi)占7.4%，其他收入占0.5%； 2002年，芬蘭農(nóng)民養(yǎng)老金支出的76%來(lái)自政府財(cái)政。通常情況下，芬蘭農(nóng)民所領(lǐng)取的養(yǎng)老金中，70%以上為政府支持，其余部分為農(nóng)民的繳費(fèi)[5]；德國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保障的繳費(fèi)和養(yǎng)老金額度均低于雇員水平的一半，養(yǎng)老金總支出75%來(lái)自政府的稅收收入，其余25%來(lái)自繳費(fèi)[6]；奧地利政府向農(nóng)民的養(yǎng)老保障提供相當(dāng)額度的財(cái)政支持，接近農(nóng)民養(yǎng)老金總支出的3/4；法國(guó)農(nóng)民在其特殊的社會(huì)保障制度中的繳費(fèi)僅占農(nóng)民社會(huì)保障總支出的18%，其余由政府財(cái)政資金補(bǔ)足，2005年，法國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老金和配偶養(yǎng)老金總支出中67%來(lái)自國(guó)家補(bǔ)貼；西班牙較為例外，農(nóng)民養(yǎng)老金的支出全部來(lái)自個(gè)人繳費(fèi)[7]。

圖3是2014年我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老金支出中政府補(bǔ)貼比例與其他國(guó)家的比較，可見我國(guó)的這一比例明顯高于其他國(guó)家。與國(guó)外財(cái)政補(bǔ)貼占農(nóng)民養(yǎng)老金支出70%及以上的比重（西班牙除外）相比，新農(nóng)保養(yǎng)老金支出中政府的財(cái)政責(zé)任偏高。若領(lǐng)取者普遍選擇最高檔次繳費(fèi)，2019年后的財(cái)政補(bǔ)貼比例可降至92%以下，而若普遍選擇最低檔繳費(fèi)，則至2030年補(bǔ)貼比例仍高于92%。

《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》數(shù)據(jù)顯示，2009年全國(guó)農(nóng)民人均收入為5153.17元，最低的甘肅省為2980.1元，北京、上海和浙江均超過一萬(wàn)元，最高的上海是12482.94元。經(jīng)計(jì)算，若考慮到地方政府的繳費(fèi)補(bǔ)貼，則100元繳費(fèi)檔次下繳費(fèi)占農(nóng)民個(gè)人收入的2.52%，甘肅最高為4.36%，上海最低為1.04%；400元繳費(fèi)檔次下全國(guó)為8.64%，甘肅最高為14.93%；500元繳費(fèi)檔次下全國(guó)為10.67%，甘肅最高為18.46%，上海最低為4.41%。可見，農(nóng)民繳費(fèi)比例在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)差異較大。農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)比例與其他國(guó)家的比較如圖4所示，從全國(guó)平均水平來(lái)看，我國(guó)農(nóng)民繳費(fèi)偏少、保障層次偏低，只有當(dāng)農(nóng)民普遍選擇較高繳費(fèi)檔次時(shí)才與六國(guó)的繳費(fèi)比例接近。而實(shí)際情況是大多數(shù)農(nóng)民會(huì)保守選擇低檔次繳費(fèi)，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、農(nóng)民收入偏低的地區(qū)，高檔次繳費(fèi)對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)負(fù)擔(dān)較重，且400元檔次的繳費(fèi)比例也已不低，這些因素共同導(dǎo)致我國(guó)政府在農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)中承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任較其他國(guó)家高。

通過上述與國(guó)外農(nóng)民養(yǎng)老金制度中政府財(cái)政補(bǔ)助比例和農(nóng)民繳費(fèi)比例的綜合比較可知，雖然從我國(guó)政府財(cái)政總量來(lái)看，新農(nóng)保的財(cái)政責(zé)任處于政府可負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)，但從養(yǎng)老金來(lái)源的視角看，政府財(cái)政責(zé)任偏高，主要原因是農(nóng)民繳費(fèi)的平均水平較低，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，因此，各地應(yīng)實(shí)行差異化的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論與啟示

根據(jù)本文所構(gòu)建的評(píng)估指標(biāo)體系，通過各項(xiàng)指標(biāo)值的長(zhǎng)期測(cè)算以及與部分國(guó)家的比較，得到我國(guó)新農(nóng)保制度中政府財(cái)政責(zé)任的以下結(jié)論和促進(jìn)未來(lái)財(cái)政可持續(xù)性的啟示。

第一，與國(guó)外相比，我國(guó)政府在農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)中承擔(dān)了較高的財(cái)政責(zé)任。從總體財(cái)政責(zé)任看，雖然在做實(shí)個(gè)人賬戶和名義個(gè)人賬戶兩種情況下總補(bǔ)貼占財(cái)政收入和財(cái)政支出的比重均未超過1%，但從養(yǎng)老金支出角度分析，若2014年制度實(shí)現(xiàn)人口全覆蓋，屆時(shí)農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金中高達(dá)96.86%～99.36%的部分來(lái)自補(bǔ)貼。雖然上述比例隨時(shí)間推移趨于下降，但至2030年，若參保者普遍選擇最低檔次繳費(fèi)，該比例仍將高于93%。這將導(dǎo)致國(guó)家新農(nóng)保制度主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)推進(jìn)，一旦補(bǔ)貼責(zé)任的落實(shí)遇到困難，將直接影響制度的正常運(yùn)作。

第二，從制度設(shè)計(jì)上鼓勵(lì)農(nóng)民提高繳費(fèi)檔次，增大農(nóng)民養(yǎng)老保障的個(gè)人貢獻(xiàn)比。參保農(nóng)民保守地選擇最低兩檔繳費(fèi)，不僅會(huì)導(dǎo)致未來(lái)新農(nóng)保養(yǎng)老金主要依靠國(guó)家財(cái)政支持，還會(huì)造成新農(nóng)保的實(shí)際保障層次偏低。我國(guó)農(nóng)民繳費(fèi)占個(gè)人年均收入的比例較國(guó)外低，最低檔僅為2.52%。為鼓勵(lì)農(nóng)民提高繳費(fèi)檔次，除加大制度的宣傳力度外，更重要的是從制度設(shè)計(jì)上增強(qiáng)高檔次繳費(fèi)對(duì)農(nóng)民的吸引力，尤其是在制度全面推廣階段，如隨著繳費(fèi)檔次的提高，拉大相鄰兩檔的繳費(fèi)補(bǔ)貼差距（但應(yīng)設(shè)補(bǔ)貼上限，避免財(cái)政資源主要流向高收入農(nóng)民而造成不公平）。這在短期內(nèi)雖然會(huì)增加財(cái)政在繳費(fèi)階段的補(bǔ)貼額，但總體上增加幅度很小，且隨著制度的推進(jìn)，只要繳費(fèi)補(bǔ)貼增長(zhǎng)率低于繳費(fèi)檔次的提高速度，繳費(fèi)階段的財(cái)政責(zé)任仍將趨于下降。

第三，提高制度穩(wěn)定性，有利于農(nóng)民持續(xù)參保。農(nóng)民保守選擇低繳費(fèi)檔次的原因不僅有個(gè)人收入的限制，也有對(duì)制度連續(xù)性的顧慮，尤其是對(duì)未來(lái)補(bǔ)貼責(zé)任能否持久落實(shí)的擔(dān)憂。雖然在2011年起施行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合”，但目前由于種種原因，集體補(bǔ)助仍很少有地方真正到位，政府補(bǔ)貼的份額也不明晰。因此，各省、市、自治區(qū)有必要以文件的形式明確政府在制度中的具體補(bǔ)貼責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國(guó)家新農(nóng)保制度的信心。

第四，從中央到地方探索建立科學(xué)的制度要素增長(zhǎng)機(jī)制。在全國(guó)各地財(cái)政實(shí)力和農(nóng)民收入水平差異較大，且農(nóng)民人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不同的情況下，從制度長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展著眼，中央及地方均應(yīng)盡早建立科學(xué)的制度要素增長(zhǎng)機(jī)制。其中，中央應(yīng)主要對(duì)制度要素的最低標(biāo)準(zhǔn)及最低增速加以限定，在此基礎(chǔ)上地方政府根據(jù)實(shí)際情況制定具體標(biāo)準(zhǔn)及制度要素的增長(zhǎng)方案，后者可參考本地上年度財(cái)政收入和農(nóng)民人均收入的增長(zhǎng)情況。建立科學(xué)的制度要素增長(zhǎng)機(jī)制，既可減少國(guó)家新農(nóng)保制度調(diào)整的隨意性，消除參保者對(duì)制度持久性的顧慮，又可加強(qiáng)未來(lái)財(cái)政責(zé)任的可預(yù)測(cè)性及可控性。

總之，政府財(cái)政的參與極大地推動(dòng)了農(nóng)民養(yǎng)老保障工作的實(shí)施，但財(cái)政責(zé)任偏高也會(huì)制約制度的進(jìn)一步運(yùn)行。國(guó)家新農(nóng)保作為一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，不應(yīng)脫離其社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)，今后應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老個(gè)人責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，避免使該制度演變?yōu)橐豁?xiàng)純福利政策。

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