○金榮學(xué) 胡智煜

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 湖北 武漢 430000）

20世紀中期以來，許多國際組織、決策研究機構(gòu)和政府部門在公共管理中研究并推行公共支出績效評價體系。國內(nèi)外學(xué)者針對公共支出績效評價的內(nèi)涵、基本原則、現(xiàn)有問題及完善對策等進行了大量研究。不過，近年來，學(xué)者關(guān)于公共支出績效評價的標準設(shè)置、指標體系設(shè)計以及評價方法選擇等方面的研究較為深入，本文將對公共支出績效評價的最新研究動態(tài)進行梳理與闡述，并在此基礎(chǔ)上展望研究趨勢。

一、公共支出績效評價標準的新進展

公共支出績效評價標準作為衡量績效的尺度，其合理性程度是決定績效評價質(zhì)量的關(guān)鍵因素。薛亞云（2012）指出財政支出的績效評價標準按照可計量性分為定性標準和定量標準，定性標準和定量標準根據(jù)標準的取值基礎(chǔ)不同，可分為行業(yè)標準、計劃標準、經(jīng)驗標準和歷史標準?？佳帏Q等（2009）指出，財政支出績效評價應(yīng)建立在“4E”評價標準和“投入—產(chǎn)出”評價標準之上?！?E”即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）和公平性（Equality）的簡稱，“投入—產(chǎn)出”理論是指通過對財政資金的投入與其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益的對比分析得到評價結(jié)果。

在評價標準的具體設(shè)定方面，薛亞云（2012）按照行業(yè)標準、計劃標準、經(jīng)驗標準和歷史標準構(gòu)建水利財政支出績效評價標準。采用行業(yè)標準有利于對水利財政支出的績效水平進行歷史的比較分析，計劃標準將事先制定的目標作為績效評價標準，歷史標準以水利財政支出的歷史數(shù)據(jù)作為標準，經(jīng)驗標準是經(jīng)水利專家嚴密分析研究后確定績效評價的標準。另外，金榮學(xué)等（2013）基于“投入—產(chǎn)出”理論和“4E”理論構(gòu)建地方政府債務(wù)支出的績效評價標準。一方面，將地方政府債務(wù)支出的投入程度與產(chǎn)出效益進行對比，分析地方政府債務(wù)支出的績效水平。另一方面，強調(diào)政府債務(wù)支出效益的經(jīng)濟性、效率性、有效性和公平性。

二、公共支出績效評價指標體系的新進展

構(gòu)建科學(xué)、合理的指標體系是整個績效評價工作的核心與關(guān)鍵。王雁（2011）指出財政支出績效評價指標體系可依據(jù)專家咨詢法、理論分析法和頻度統(tǒng)計法進行設(shè)計。地方財政支出績效評價指標體系可分為兩個層次：一級指標為財政支出總量、財政支出結(jié)構(gòu)和貢獻類評價指標；二級指標在三個一級指標的基礎(chǔ)上，細化若干指標。王克強等（2008）認為，在目前國內(nèi)外財政支出績效評價實踐中，比較常用的指標有以下三種類型：投入—產(chǎn)出指標、投資項目后評價指標和教科文項目評價指標。金榮學(xué)（2008）推薦一套由“評價維度→基本指標→指標要素”組成的多維度和多層次公共支出績效評價指標體系。評價維度主要包括投入、過程、產(chǎn)出、效果四個方面，基本指標是對評價維度所包含內(nèi)容的說明，指標要素是對基本指標的進一步說明，是最基礎(chǔ)的指標。

在具體的評價指標設(shè)計方面，賈康、孫潔（2010）對基于平衡積分卡的財政支出績效評價進行初探，各評價維度的指標體系設(shè)計為：社會公眾維度，包括公眾滿意度和滿意度變化率；業(yè)務(wù)流程及其優(yōu)化維度，涉及公共商品的質(zhì)量與相對價格、創(chuàng)新、營銷等；學(xué)習(xí)與成長維度，包括學(xué)習(xí)型政府、廉政建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)與員工的溝通等；財務(wù)維度，重點考察公共商品的成本與價格、工作的費用與效率等。金榮學(xué)、宋菲菲（2013）提出涵蓋四個維度的地方政府債務(wù)支出績效評價指標體系：債務(wù)投入類指標，評價地方政府借債的資金來源及對項目的資金投入程度；過程類指標，考察債務(wù)資金的使用情況和管理效率等情況；結(jié)果類指標，從經(jīng)濟、效率方面評價政府債務(wù)資金的使用效率；外部效應(yīng)指標，指債務(wù)支出為社會帶來的效應(yīng)。房巧玲等（2010）在設(shè)計環(huán)境保護支出的評價指標時，將環(huán)保支出區(qū)分為環(huán)保部門和環(huán)保項目財政支出兩類。其中，環(huán)保部門財政支出的績效評價指標從經(jīng)濟性、合規(guī)性、資金配置效率和資金使用效率四個方面展開，環(huán)保項目財政支出績效評價指標圍繞合規(guī)性、環(huán)保效果和資金使用效率三個方面展開。

三、公共支出績效評價方法的新進展

公共支出績效評價既可采用績效評價的通用方法，也可采用財政支出績效評價的專用方法?？冃гu價常用的方法主要包括平衡積分卡（BSC）、關(guān)鍵績效指標法（KPI）和360度績效考核法等，財政支出績效評價的方法主要包括成本—效益分析法、最低成本法、綜合指數(shù)法、因素分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、歷史比較法和公眾評判法等。這些方法各有其優(yōu)缺點，其自身特點決定了相對適用的評價對象。針對公共支出而言，近年來相關(guān)研究者常用的績效評價方法包括平衡計分卡、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、邏輯分析法和模糊數(shù)學(xué)法。

1、平衡計分卡（BSC）

最初應(yīng)用于企業(yè)綜合評價的平衡計分卡，是一種以信息為基礎(chǔ)，系統(tǒng)考慮企業(yè)績效驅(qū)動因素，多維度平衡評價的戰(zhàn)略績效評價系統(tǒng)。賈康等（2010）將平衡記分卡延伸應(yīng)用于財政支出績效評價，把平衡計分卡評價系統(tǒng)調(diào)整為以下四個維度的評價體系：一是財政支出的財務(wù)成本指標——財務(wù)約束維度；二是為公眾提供什么樣的公共產(chǎn)品或服務(wù)——流程業(yè)務(wù)優(yōu)化維度；三是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的對象——社會公眾滿意度維度；四是我們能否持續(xù)提高、不斷創(chuàng)造社會價值——學(xué)習(xí)與成長維度。趙暉（2010）嘗試運用平衡計分卡設(shè)計地方政府績效考核指標要素，以顧客維度評價政府服務(wù)群眾所創(chuàng)造的價值，內(nèi)部管理維度評價政府機構(gòu)的內(nèi)部管理水平，學(xué)習(xí)與成長維度評價公務(wù)員的執(zhí)政能力及進步，財務(wù)維度評價財政資金管理效率。

2、層次分析法（AHP）

層次分析法（AHP）運用定量和定性方法處理復(fù)雜問題，對評價對象的綜合效益進行系統(tǒng)性評價，將指標之間的關(guān)系進行多層次綜合評價計算，從而明確綜合效益的優(yōu)劣。陳怡帆（2012）從財政收支狀況、債務(wù)狀況和財政收支與債務(wù)關(guān)系三個方面建立債務(wù)指標體系，對地方政府債務(wù)與地方政府治理績效進行典型相關(guān)分析，說明了地方政府債務(wù)與地方政府治理績效之間具有交互效應(yīng)，而且該效應(yīng)較為顯著。郭平等（2011）認為在構(gòu)建績效評價指標體系時，必須充分考慮財政支出的特點和運作過程，不能用少數(shù)幾個指標來評價，而需要建立一個多層次的指標體系，以全面地衡量財政支出的績效，并以中部地區(qū)某市新農(nóng)合醫(yī)療基金項目績效評價為例構(gòu)建多層次指標體系。

3、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法是使用數(shù)學(xué)規(guī)劃模型來對具有輸入和輸出的“部門”和“單位”（稱為決策單元，簡稱DMU）間的相對有效性進行評價的模型。即利用線性規(guī)劃構(gòu)建有效率的凸性前沿面，與此前沿相比可以識別低效率的決策單元及其效率值。祁毓等（2011）采用DEA二次相對效益模型測算應(yīng)對公共風(fēng)險的財政支出績效，即根據(jù)應(yīng)對公共風(fēng)險的財政投入和產(chǎn)出指標確定“參考效益”和“當(dāng)前效益”，以此反映基期和當(dāng)期的技術(shù)效率，再通過“參考效益”和“當(dāng)前效益”計算二次相對效益，反映財政支出的管理效率，最后通過客觀賦權(quán)法將“技術(shù)效率”和“管理效率”合成，以實現(xiàn)綜合績效評價。王磊（2010）從財政支出視角對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)績效進行評價，并運用DEA二次相對評價方法對S市鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實證分析，得出將績效評價和債務(wù)風(fēng)險相結(jié)合將逐漸成為政府債務(wù)評價體系發(fā)展趨勢的結(jié)論。

4、邏輯分析法

根據(jù)邏輯分析法，績效評價圍繞項目或者計劃進行的全過程分為投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果和影響五個階段。公共支出績效評價就是將公共支出的運作結(jié)果與績效目標進行對比判斷，并將價值信息應(yīng)用于未來決策優(yōu)化的管理行為，也可根據(jù)績效評價的階段要求，隨時反饋需要的信息以提供咨詢決策和及時調(diào)控。劉國永（2007）將邏輯模型引入高等教育支出評價的指標設(shè)計中，根據(jù)邏輯分析法的基本思想，結(jié)合高等教育的特殊性，將產(chǎn)出和結(jié)果指標進行了合并，重點從高校職能的角度考察教育質(zhì)量、科研和社會服務(wù)的指標。此外，吳建男等（2007）也構(gòu)建了基于邏輯模型的財政支出績效評價體系，具體的方法是立足組織的長期發(fā)展戰(zhàn)略，通過“長期目標—中短期目標—產(chǎn)出—投入”四個層次逐層分解戰(zhàn)略目標，找出績效產(chǎn)生過程中的關(guān)鍵要素，并把各層面的關(guān)鍵要素轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的評價指標，最后形成評價指標體系。

5、模糊數(shù)學(xué)法

采用模糊數(shù)學(xué)建立模型，對經(jīng)濟效益進行綜合評價的方法，是將難以進行比較、判斷的經(jīng)濟效益指標之間的模糊關(guān)系進行多層次綜合評價分析，以便明確綜合經(jīng)濟效益的優(yōu)劣。趙紅梅（2008）以國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組所確定的33項評估指標為基礎(chǔ)，運用模糊數(shù)學(xué)理論為基礎(chǔ)的多級模糊綜合評判法評估地方政府績效，依據(jù)相關(guān)專家對各項指標的重要性評價，以黑龍江省政府為例進行實證研究。彭軍龍等（2010）將模糊數(shù)學(xué)分析法、灰色關(guān)聯(lián)法等方法集成，用于公路建設(shè)項目后評價，將后評價中的定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價，從而得到較為直觀的評價結(jié)果。

四、研究展望

從以上對公共支出績效評價研究的最新動態(tài)中可以看出，關(guān)于公共支出績效評價理論體系的研究眾說紛紜，其中不乏學(xué)者對公共支出績效評價的基本原則、標準、指標體系、評價方法等進行研究分析，并且取得了富有意義的研究成果。然而，與美國等西方國家相比，我國政府公共支出績效評價體系的構(gòu)建尚處于落后階段，具體來說，需在以下四個方面進行改進和完善。

1、優(yōu)化公共支出績效評價指標設(shè)計

績效評價指標設(shè)計作為績效評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。從本文對績效評價指標設(shè)計的最新研究動態(tài)中可以看出，可采用專家咨詢法、理論分析法、頻度統(tǒng)計法等方法進行設(shè)計。評價指標的設(shè)計一般按照評價對象或評價客體采取多層次的分類方法，各指標間既要保持相對獨立，又要具有系統(tǒng)性。為了增強對不同公共支出行為主體和不同類別支出績效評價的可操作性，一個可供選擇的思路是，摒棄平面型的指標羅列，建立多層次、立體型的指標體系。具體而言，針對財政支出管理使用行為主體，可以將評價指標分為綜合績效評價指標、部門績效評價指標、單位績效評價指標和項目績效評價指標。另外，需建立一個能夠涵蓋全部財政支出分類的“指標庫”，在具體評價工作中，根據(jù)不同的評價對象，從指標庫中選取不同層次和不同分類的指標。

2、創(chuàng)新公共支出績效評價的方法

成本—效益分析法、最低成本法、生產(chǎn)函數(shù)法和因素分析法的共同特點是通過采用各種財務(wù)評價指標來評價支出的效率和效益，這些評價方法基于財務(wù)指標形成評價，有利于在“直接效益”層面促進財政資金的合理分配和使用，但也存在著明顯的不足。因為與企業(yè)僅僅追求利潤最大化不同，政府支出在追求高效率的同時，也追求社會福利最大化和公平等目標。為了兼顧對公共支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益的評價，可更多地采用具有多維評價功能的平衡計分卡評價方法。此外，也可通過對層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等多種評價方法的集成，從而吸取各種評價方法的優(yōu)點，擯棄其缺點，以實現(xiàn)更好的評價效果。

3、建立公共支出績效評價信息資源庫

在不少西方國家，評價機構(gòu)利用先進的信息處理技術(shù)，形成了規(guī)模龐大的公共支出評價數(shù)據(jù)庫，為促進績效評價工作的有效運行提供了有力的技術(shù)支持。我們應(yīng)充分借鑒國外數(shù)據(jù)收集、處理、分析和使用的經(jīng)驗，結(jié)合我國財政支出管理的實際，建立公共支出績效評價的信息支持系統(tǒng)。建立全國公共支出績效評價數(shù)據(jù)庫，選定不同行業(yè)、不同類型的重點公共支出項目的有關(guān)數(shù)據(jù)，并做好數(shù)據(jù)信息的分類管理。在此基礎(chǔ)上，逐步擴大評價數(shù)據(jù)信息的收集范圍，為公共支出評價標準、評價指標、評價方法的設(shè)置提供更充足的依據(jù)。

（注：基金項目：國家社科基金“地方政府性債務(wù)績效評價、影響機理及優(yōu)化路徑研究”（13BJY161）。）

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