○張領(lǐng)祎
(湖北經(jīng)濟學(xué)院財政與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430205)
磷是生命不可或缺的元素,同水一樣,對人類發(fā)展、農(nóng)作物生長和所有現(xiàn)代經(jīng)濟體來說不可或缺。美國科幻作家艾薩克·阿西莫夫50多年前發(fā)表了題為《生命瓶頸》的文章,預(yù)言“地球上的生物量很快將會受到磷的制約”。磷化工產(chǎn)品廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)(醫(yī)藥、食品、輕工、化工)、國防軍工、尖端科技及人民生活,磷礦已成為關(guān)系國民經(jīng)濟長遠發(fā)展和國家安全的重要的稀缺戰(zhàn)略資源,不可或缺,不可替代,不可再生。
磷雖然在地殼中的含量很高,但具備開采經(jīng)濟價值的磷礦在全世界非常有限,且分布極為不均。據(jù)資料介紹,目前全世界磷礦石儲量大約650億噸,主要分布在非洲、北美、南美、亞洲及中東,其中80%以上的磷礦資源集中分布在摩洛哥和西撒哈拉、南非、美國、中國、約旦和俄羅斯,摩洛哥占世界磷礦資源的76.9%。
我國已探明的磷礦床有578處,資源總量170億噸,主要分布于湖北、湖南、四川、貴州和云南省,5省已探明磷礦資源儲量(礦石量)135億噸,占全國的76.7%。由于過量開采和品位逐漸下降,一些主要磷礦生產(chǎn)國無不擔(dān)憂磷礦資源將在50年內(nèi)用完,因而紛紛對磷礦資源實行保護性開發(fā)政策,采取措施限制乃至禁止磷礦資源的出口。比如磷礦資源大國美國,從1980年開始減少磷礦出口,1996年開始就已逐漸全面禁止磷礦石資源的出口。越南近年來也已開始限制磷礦出口,日本則未雨綢繆早就著手應(yīng)對磷礦資源短缺問題。
我國從2002年開始便將磷礦列為2010年后不能滿足中國國民經(jīng)濟發(fā)展要求的20個礦種之一。以湖北為例,已探明磷礦儲量30.4億噸,占全國的17.2%,磷礦石年均產(chǎn)量已超過2000萬噸,位居全國第一,磷礦及磷化工是湖北的重要戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)。
我國磷礦資源以中低品位礦為主,富礦不足總量的10%。一方面中國是全球磷礦石品位平均最低的國家。磷礦儲量雖居世界第二位,但資源品級差,實際可利用磷礦儲量較少。據(jù)了解,世界磷礦的總體品位在5%~40%之間,大部分國家的磷礦石品位都在30%以上,而中國富礦品位僅28%~33%,全國磷礦石平均品位只有17%。我國可開采儲量平均品位為23%,遠低于30%的全球平均水平。我國Ⅰ級磷礦(品位高于30%)僅16057億噸,占礦石總量的9.4%。
另一方面,中國也是磷礦開采難度、選礦難度最大的國家之一。在已探明磷礦石資源中,90%以上屬不易解離的高鈣鎂磷礦。中國磷礦資源“先天不足”給磷礦開采帶來一系列技術(shù)難題,造成開采成本高和資源損失率高等問題。
一是鼠目寸光,掠奪性開采。不按設(shè)計方案開采、越界開采、偷挖保安礦柱等私挖濫采現(xiàn)象屢禁不止。二是采富棄貧、采易棄難。導(dǎo)致?lián)p失和浪費現(xiàn)象嚴重,礦石回采率低和資源利用率極低。小磷礦企業(yè)資源利用率僅有15%~30%。盲目發(fā)展、無序開采,不僅使我國的高品位磷礦石資源瀕臨枯竭,也使中低品位的磷礦石資源日益稀缺。數(shù)據(jù)顯示,2005—2011年,我國磷礦生產(chǎn)量6年增長了267%,年均增長率高達17.8%,大大超過國民經(jīng)濟增長率。2010年全國消費磷礦(包括出口)7026萬噸。2011年我國磷礦石產(chǎn)量8122萬噸,按平均回采率60%左右計算,實際開采量為1.35億噸,在不考慮新發(fā)現(xiàn)資源的情況下,我國Ⅰ級和Ⅱ級磷礦僅能支撐國內(nèi)開采不足30年。雖然我國磷礦儲量位居世界前列,但是探明具有經(jīng)濟價值的磷礦石只有40.5億噸,平均五氧化二磷含量也僅為23%,且正以每年1億噸的驚人速度下降。湖北的問題似乎更突出,按年均2000萬噸消耗速度,湖北省磷礦石資源用不了20年就會挖完。
一是行業(yè)準入門檻過低。采礦權(quán)、探礦權(quán)設(shè)置不合理,倚重行政審批功能,缺乏長遠的戰(zhàn)略上的宏觀布局,造成“規(guī)劃浪費”和隱性浪費。二是礦山企業(yè)為數(shù)眾多,集約化程度低。國內(nèi)磷礦石的開采曾長期處于分散無序狀態(tài),生產(chǎn)能力在10萬噸/年以下的小型企業(yè)磷礦數(shù)量眾多,且安全環(huán)保等極不規(guī)范。在主要礦山化工企業(yè)中,大型磷化工企業(yè)僅占3.8%,中型礦山企業(yè)占15%。美國、摩洛哥和前蘇聯(lián)的磷礦企業(yè)規(guī)模和產(chǎn)量多在300萬噸/年以上。三是低水平重復(fù),搞惡性競爭。
管理部門的管理思路存在問題,沒有起到引導(dǎo)磷礦產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的作用。磷礦企業(yè)總體上仍停留在銷售原礦和初級產(chǎn)品階段,深加工能力嚴重不足,缺乏有影響的龍頭企業(yè)帶動。另外,磷礦綜合利用率低,資源轉(zhuǎn)化效益不高。目前世界上磷的下游產(chǎn)品已達250余種,而我國僅有80余種。1/3以上磷礦伴生和共生有鈾、碘、鐵、鈦、稀土等十幾種有益元素。但由于重視和研究不夠,共伴生磷礦資源綜合利用率不到20%。以前把“肉(富礦)”都吃完了,再過幾年就只啃“硬骨頭(中低品位礦)”。若不能很好地利用中低品位磷礦,就無法解決資源瓶頸問題。
自2013年1月1日起,湖北省對磷礦石資源稅進行改革,由過去15元每噸的固定稅額轉(zhuǎn)為從價征收,稅率為10%,同時,取消對磷礦石征收的價格調(diào)節(jié)基金和其他政府性基金項目。應(yīng)當(dāng)說,這是一個較大的資源稅改革動作,引起了強烈的社會反響。從短期看,對磷礦開采企業(yè)和下游化工企業(yè)影響是直接的、明顯的,無疑將增加企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本,加大企業(yè)的經(jīng)營壓力,但從長期來看,利好經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和磷礦行業(yè)可持續(xù)發(fā)展,磷礦資源稅改革對磷礦石可持續(xù)開發(fā)利用將產(chǎn)生正面的心理預(yù)期。
過去從量計征資源稅,按每噸15元的固定標準收取,對節(jié)約使用磷礦的約束作用并不大,某種程度上還起到了鼓勵企業(yè)盲目開采資源的作用。而改按從價計征,資源稅征收具有很強彈性,大幅增加企業(yè)稅負,從而對磷礦企業(yè)造成較強的壓力和約束力,因此有利于資源向優(yōu)勢企業(yè)集中配置,實現(xiàn)磷礦資源價值最大化。
湖北的中小礦山比較多,且湖北的磷礦以中低品位為主。上世紀90年代全省磷礦礦山企業(yè)600多家,2002年整頓后降到179家,現(xiàn)在約有80家。目前,湖北主營業(yè)務(wù)收入過億的磷化工企業(yè)有200多家,其中10—30億企業(yè)有6家,30—100億元有興發(fā)、洋豐、東圣、三寧4家,過100億元僅有湖北宜化1家。磷礦市場由于開采企業(yè)眾多、市場集中度很低,基本可視為競爭性市場。可以預(yù)見,稅負提高將增加所有單個企業(yè)的長期平均成本,將促使一些廠商(開采成本較高、缺乏規(guī)模經(jīng)濟的企業(yè))退出該行業(yè)或被規(guī)模大的企業(yè)收購、兼并,從而提高行業(yè)的集中度,這將有利于淘汰落后產(chǎn)能、實現(xiàn)集約開采而提高資源開采效率。資源稅改革正在有效推動磷礦企業(yè)和化工企業(yè)的兼并重組,使磷礦石資源在更大時空、更高層面上的優(yōu)化配置得以實現(xiàn)。
資源稅改革一方面確實增加了企業(yè)成本,不管企業(yè)是否盈利,只要有開采銷售行為,就必須繳稅;另一方面,也提高了企業(yè)對磷礦資源稀缺性預(yù)期。因而使企業(yè)更加珍惜資源,更加注重資源集約節(jié)約使用,從而提高資源綜合利用效益。實行從量計征時,各種品位的磷礦均按15元每噸計稅,資源稅沒有與磷礦石價格掛鉤,導(dǎo)致企業(yè)采富棄貧,大量開采富礦,中低品位的磷礦浪費嚴重,從價計征后,稅收與資源調(diào)價掛鉤,可實現(xiàn)資源稅與礦石價格、企業(yè)盈利水平同步增長。同時,通過擠壓高品位資源經(jīng)營者的利潤空間,可使磷礦石開采和加工企業(yè)更加重視中低品位礦石的開采和利用,減少“采富棄貧”、“采難棄易”的現(xiàn)象發(fā)生。
據(jù)調(diào)查,磷礦石資源稅改革后,初步扭轉(zhuǎn)了湖北省磷礦石“采富棄貧”的現(xiàn)象。2013年1—10月份,湖北省磷礦石在開采量與同期相比有所下降,開采品位結(jié)構(gòu)較同期發(fā)生明顯變化。低品位礦石的產(chǎn)量同比分別增長21%,呈上升趨勢;而中高品位和高品位磷礦石產(chǎn)量同比分別下降22%、29%,呈下降趨勢。以遠安縣為例,資源稅改革后,磷礦回采率可以達到80%,相對改革前提高了30%。
據(jù)匡算,磷礦石資源稅由從量轉(zhuǎn)為從價計征后,磷礦石開采企業(yè)的稅負比從量計征時大約增加3倍,企業(yè)的利潤空間大幅縮小,為了維持利潤空間,企業(yè)必須采用先進的技術(shù),提高生產(chǎn)效率,降低生產(chǎn)成本。
以宜昌興發(fā)集團為例,以2012年磷礦石數(shù)據(jù)來估算,預(yù)計2013年由此將減少利潤3000萬元左右。興發(fā)集團表示將通過調(diào)整銷售策略、加強銷售管理等措施,最大限度地降低本次資源稅改革對公司的影響。就開采方法的創(chuàng)新而言,可采用多層磷礦體并層回采、多層磷礦體選別回采、磷礦體空去肥料充填等。就選礦方法而言,鹽酸法能“消化”任何品位磷礦的技術(shù),低品位磷礦也能夠得到有效利用,讓湖北省的磷礦“應(yīng)用儲量”一下子擴大了10倍。通過技術(shù)創(chuàng)新,不僅提高了生產(chǎn)效率,同時也提高了資源使用效率。
由于長期以來受“有水快流”和粗放型開發(fā)利用思想以及體制等因素影響,磷礦、稀土、有色金屬等許多寶貴的自然資源開采殆盡,經(jīng)濟社會發(fā)展付出了慘痛代價。急功近利、不惜代價追求政績的經(jīng)濟發(fā)展模式理應(yīng)壽終正寢。我們應(yīng)全面系統(tǒng)地檢討發(fā)展理念,在更高層面統(tǒng)籌改革和可持續(xù)發(fā)展問題。既要金山銀山,更要綠水青山;寧要綠水青山,不要金山銀山。
亡羊補牢,猶未為晚。全國上下都要樹立強烈的資源危機意識和憂患意識。自然資源是國家的,屬全民所有,是中華民族共同的遺產(chǎn),科學(xué)開發(fā)利用自然資源,關(guān)乎人民福祉、關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展。一是實施保護性開發(fā)政策,禁止磷礦石及其初級產(chǎn)品出口,要有“積谷防饑”的思想準備。二是實行資源總量控制,關(guān)緊資源開采“閘門”。打破行政地域界限,從國家戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌管理資源利用。對新探明的磷礦資源,要劃定國家戰(zhàn)略磷礦保護區(qū),嚴禁開采。要防止出現(xiàn)新一輪資源搶奪大戰(zhàn),“跑馬圈地”。堅持四不原則,即寧可不采,不可濫采;寧可不挖,不可濫挖。要節(jié)約集約利用資源,讓各類資源得到最充分利用。反對盲目進行擴張,搞變相的“超日趕美”大躍進。
誰擁有資源,誰就擁有未來。
湖北磷礦行業(yè)集中度依然不夠,“僧多粥少”。相對來說,全省目前80家磷礦企業(yè)還是太多,湖北省磷礦企業(yè)及磷化工企業(yè)還需要進行深度整合。要通過產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整來提高磷礦企業(yè)集中度,著力培育500—1000億級湖北磷化企業(yè)“航母”艦隊,拉伸磷化工產(chǎn)業(yè)鏈,真正把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,形成湖北真正的經(jīng)濟優(yōu)勢。要按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求,真正發(fā)揮市場的決定性作用,減少因部門或地方利益干擾帶來的不利影響,對磷礦資源的開發(fā)利用和深加工,要更多地采取市場機制的辦法,而不是采取駕輕就熟的老套路——行政審批。一是要提高政策門檻和行業(yè)準入門檻。通過市場機制促進磷礦企業(yè)資源整合,提高產(chǎn)業(yè)集中度,淘汰落后產(chǎn)能,通過設(shè)置技術(shù)(如開采,選礦)標準、信貸支持、財政貼息等政策手段,支持資源開采的優(yōu)勢企業(yè)提高產(chǎn)業(yè)集中度,轉(zhuǎn)變行業(yè)增長模式;二是促進企業(yè)進行戰(zhàn)略升級,優(yōu)化資源配置。
我國的磷礦石主要用來生產(chǎn)磷肥、黃磷、飼鈣,其中磷肥消耗礦石占77%左右,約11%生產(chǎn)黃磷,12%生產(chǎn)飼鈣。國內(nèi)磷化工企業(yè)大多仍停留在賣礦石、黃磷、磷酸一銨、磷酸二銨、低檔復(fù)合肥等技術(shù)含量較低的原料或附加值不高的初級產(chǎn)品階段。目前,國外發(fā)達國家黃磷—中間產(chǎn)品—最終產(chǎn)品比例約為1∶3∶5,而我國的比例是1∶1.5∶0.8,表明我國發(fā)展高附加值的精細磷化工潛力巨大。目前市場上研發(fā)的有機磷化合物如牙膏級磷酸氫鈣、食品級和電子級磷酸等高附加值產(chǎn)品應(yīng)用廣泛,前景廣闊。電子級磷酸廣泛應(yīng)用微電子工業(yè),只有美國、日本等少數(shù)幾個國家能夠生產(chǎn)出來。提高磷礦資源利用率,關(guān)鍵決于技術(shù)進步。
在對壟斷性行業(yè)實現(xiàn)限價和競爭性行業(yè)競爭激烈的背景下,將迫使各類企業(yè)(包括資源開采和資源消耗企業(yè))面臨降低成本、消化稅負的現(xiàn)實壓力,由此首先要把企業(yè)降低成本的動力誘導(dǎo)到依靠技術(shù)進步上來。加大對新工藝新產(chǎn)品的研究、開發(fā)、生產(chǎn)、推廣的稅收優(yōu)惠、財政補助、融資支持等鼓勵政策,以此實現(xiàn)技術(shù)進步、資源節(jié)約的可持續(xù)發(fā)展局面。
其次,要協(xié)調(diào)整體稅制改革,形成政策合力。資源稅稅負的提高要與已實施的增值稅轉(zhuǎn)型、將要實施的環(huán)境稅改革、消費稅的調(diào)整和企業(yè)所得稅的優(yōu)惠相銜接配套,共同作用于企業(yè)技術(shù)進步。以通過立法、產(chǎn)業(yè)政策等方法,引導(dǎo)企業(yè)開展資源精深加工和綜合利用,提高資源利用效率。
實現(xiàn)資源可持續(xù)開發(fā)利用、保護生態(tài)環(huán)境,最終必須依賴建立一套完整的綠色稅收制度,包括進一步完善資源稅、配套開征環(huán)境保護稅,以此推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。
縱觀近30年的歷程,每次資源稅改革都取得了一定成效,但在筆者看來都屬于打補丁式的改革,影響很有限。而從整體看,筆者認為在改革設(shè)計上從財政收入角度考慮過多,從環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展角度統(tǒng)籌力度不大,明顯有權(quán)宜之慮。應(yīng)當(dāng)說,資源稅是一種調(diào)節(jié)稅,更是一種行為稅,在設(shè)計時缺乏戰(zhàn)略謀劃與主動,沒有與世界通行的綠色稅制整體考慮,而是零打碎敲,頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳,被動應(yīng)付,有時甚至是到難以為繼的情況下,不得已而為之。與其說是資源稅,不如說是能源稅:與其說是“調(diào)節(jié)稅”,不如說是“收入”稅。
應(yīng)當(dāng)抓住這次資源稅改革契機,全面理順資源稅關(guān)系,將水資源、林木資源、土地資源、空氣資源等納入資源稅征收范圍。與此同時,破除地方保護主義和部門利益的藩籬,取消對資源開采企業(yè)收取的各項環(huán)保費用,全面開征環(huán)境保護稅,??顚S弥卫憝h(huán)境污染,保護生態(tài)環(huán)境。比如,對水、土地、空氣、植被等資源造成污染、破壞生態(tài)環(huán)境的行為,要征收環(huán)境保護稅。據(jù)了解磷礦資源稅改革后,仍保留了為數(shù)不少的收費項目,包括資源補償費、排污費、環(huán)境監(jiān)測費、環(huán)境恢復(fù)治理備用金、道路養(yǎng)護費等。據(jù)測算收取的費用幾乎與磷礦資源稅額相當(dāng)。事實上,收取的各項費用大多被地方政府作為財政收入使用了,并沒有用在指定用途上。因此,加強資源稅費的使用管理,形成統(tǒng)一的綠色稅收制度勢在必行。
[1]索一冉:資源稅改革的區(qū)域效應(yīng)—基于宏觀調(diào)控的視角[J].中國證券期貨,2013(6).
[2]郭鵬:對磷礦資源稅的現(xiàn)狀分析和政策建議[J].中國石油和化工經(jīng)濟分析,2009(9).
[3]記者:湖北磷礦石資源稅實行從價計征[J].中國粉體工業(yè),2013(1).
[4]陳傳武:湖北啟動磷礦資源稅改革[J].化工礦物與加工,2013(2).
[5]沈巍:中國磷資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀分析與可持續(xù)發(fā)展建議[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊,2012(5).
[6]方賢根:磷石膏綜合利用狀況及對策分析[J].安徽化工,2007(1).
[7]劉建雄:我國磷礦資源特點及開發(fā)利用建議[J].化工礦物與加工,2009(3).
[8]任佳寶:完善資源稅改革方案的幾點建議[J].當(dāng)代經(jīng)濟,2009(5).