○張領(lǐng)祎

（湖北經(jīng)濟學(xué)院財政與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430205）

一、磷礦石資源概論

磷是生命不可或缺的元素，同水一樣，對人類發(fā)展、農(nóng)作物生長和所有現(xiàn)代經(jīng)濟體來說不可或缺。美國科幻作家艾薩克·阿西莫夫50多年前發(fā)表了題為《生命瓶頸》的文章，預(yù)言“地球上的生物量很快將會受到磷的制約”。磷化工產(chǎn)品廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)（醫(yī)藥、食品、輕工、化工）、國防軍工、尖端科技及人民生活，磷礦已成為關(guān)系國民經(jīng)濟長遠發(fā)展和國家安全的重要的稀缺戰(zhàn)略資源，不可或缺，不可替代，不可再生。

磷雖然在地殼中的含量很高，但具備開采經(jīng)濟價值的磷礦在全世界非常有限，且分布極為不均。據(jù)資料介紹，目前全世界磷礦石儲量大約650億噸，主要分布在非洲、北美、南美、亞洲及中東，其中80%以上的磷礦資源集中分布在摩洛哥和西撒哈拉、南非、美國、中國、約旦和俄羅斯，摩洛哥占世界磷礦資源的76.9%。

我國已探明的磷礦床有578處，資源總量170億噸，主要分布于湖北、湖南、四川、貴州和云南省，5省已探明磷礦資源儲量（礦石量）135億噸，占全國的76.7%。由于過量開采和品位逐漸下降，一些主要磷礦生產(chǎn)國無不擔(dān)憂磷礦資源將在50年內(nèi)用完，因而紛紛對磷礦資源實行保護性開發(fā)政策，采取措施限制乃至禁止磷礦資源的出口。比如磷礦資源大國美國，從1980年開始減少磷礦出口，1996年開始就已逐漸全面禁止磷礦石資源的出口。越南近年來也已開始限制磷礦出口，日本則未雨綢繆早就著手應(yīng)對磷礦資源短缺問題。

我國從2002年開始便將磷礦列為2010年后不能滿足中國國民經(jīng)濟發(fā)展要求的20個礦種之一。以湖北為例，已探明磷礦儲量30.4億噸，占全國的17.2%，磷礦石年均產(chǎn)量已超過2000萬噸，位居全國第一，磷礦及磷化工是湖北的重要戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)。

二、影響我國磷礦資源可持續(xù)開發(fā)利用的障礙

1、資源稟賦結(jié)構(gòu)不合理，先天不足

我國磷礦資源以中低品位礦為主，富礦不足總量的10%。一方面中國是全球磷礦石品位平均最低的國家。磷礦儲量雖居世界第二位，但資源品級差，實際可利用磷礦儲量較少。據(jù)了解，世界磷礦的總體品位在5%～40%之間，大部分國家的磷礦石品位都在30%以上，而中國富礦品位僅28%～33%，全國磷礦石平均品位只有17%。我國可開采儲量平均品位為23%，遠低于30%的全球平均水平。我國Ⅰ級磷礦（品位高于30%）僅16057億噸，占礦石總量的9.4%。

另一方面，中國也是磷礦開采難度、選礦難度最大的國家之一。在已探明磷礦石資源中，90%以上屬不易解離的高鈣鎂磷礦。中國磷礦資源“先天不足”給磷礦開采帶來一系列技術(shù)難題，造成開采成本高和資源損失率高等問題。

2、盲目發(fā)展，無序開采

一是鼠目寸光，掠奪性開采。不按設(shè)計方案開采、越界開采、偷挖保安礦柱等私挖濫采現(xiàn)象屢禁不止。二是采富棄貧、采易棄難。導(dǎo)致?lián)p失和浪費現(xiàn)象嚴重，礦石回采率低和資源利用率極低。小磷礦企業(yè)資源利用率僅有15%～30%。盲目發(fā)展、無序開采，不僅使我國的高品位磷礦石資源瀕臨枯竭，也使中低品位的磷礦石資源日益稀缺。數(shù)據(jù)顯示，2005—2011年，我國磷礦生產(chǎn)量6年增長了267%，年均增長率高達17.8%，大大超過國民經(jīng)濟增長率。2010年全國消費磷礦（包括出口）7026萬噸。2011年我國磷礦石產(chǎn)量8122萬噸，按平均回采率60%左右計算，實際開采量為1.35億噸，在不考慮新發(fā)現(xiàn)資源的情況下，我國Ⅰ級和Ⅱ級磷礦僅能支撐國內(nèi)開采不足30年。雖然我國磷礦儲量位居世界前列，但是探明具有經(jīng)濟價值的磷礦石只有40.5億噸，平均五氧化二磷含量也僅為23%，且正以每年1億噸的驚人速度下降。湖北的問題似乎更突出，按年均2000萬噸消耗速度，湖北省磷礦石資源用不了20年就會挖完。

3、集中程度低、規(guī)模效益差

一是行業(yè)準入門檻過低。采礦權(quán)、探礦權(quán)設(shè)置不合理，倚重行政審批功能，缺乏長遠的戰(zhàn)略上的宏觀布局，造成“規(guī)劃浪費”和隱性浪費。二是礦山企業(yè)為數(shù)眾多，集約化程度低。國內(nèi)磷礦石的開采曾長期處于分散無序狀態(tài)，生產(chǎn)能力在10萬噸/年以下的小型企業(yè)磷礦數(shù)量眾多，且安全環(huán)保等極不規(guī)范。在主要礦山化工企業(yè)中，大型磷化工企業(yè)僅占3.8%，中型礦山企業(yè)占15%。美國、摩洛哥和前蘇聯(lián)的磷礦企業(yè)規(guī)模和產(chǎn)量多在300萬噸/年以上。三是低水平重復(fù)，搞惡性競爭。

4、產(chǎn)業(yè)鏈條短，深度開發(fā)不夠

管理部門的管理思路存在問題，沒有起到引導(dǎo)磷礦產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的作用。磷礦企業(yè)總體上仍停留在銷售原礦和初級產(chǎn)品階段，深加工能力嚴重不足，缺乏有影響的龍頭企業(yè)帶動。另外，磷礦綜合利用率低，資源轉(zhuǎn)化效益不高。目前世界上磷的下游產(chǎn)品已達250余種，而我國僅有80余種。1/3以上磷礦伴生和共生有鈾、碘、鐵、鈦、稀土等十幾種有益元素。但由于重視和研究不夠，共伴生磷礦資源綜合利用率不到20%。以前把“肉（富礦）”都吃完了，再過幾年就只啃“硬骨頭（中低品位礦）”。若不能很好地利用中低品位磷礦，就無法解決資源瓶頸問題。

三、磷礦石資源稅改革對磷礦石可持續(xù)開發(fā)利用的影響

自2013年1月1日起，湖北省對磷礦石資源稅進行改革，由過去15元每噸的固定稅額轉(zhuǎn)為從價征收，稅率為10%，同時，取消對磷礦石征收的價格調(diào)節(jié)基金和其他政府性基金項目。應(yīng)當(dāng)說，這是一個較大的資源稅改革動作，引起了強烈的社會反響。從短期看，對磷礦開采企業(yè)和下游化工企業(yè)影響是直接的、明顯的，無疑將增加企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，加大企業(yè)的經(jīng)營壓力，但從長期來看，利好經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和磷礦行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，磷礦資源稅改革對磷礦石可持續(xù)開發(fā)利用將產(chǎn)生正面的心理預(yù)期。

1、加速資源整合，提高規(guī)模效益

過去從量計征資源稅，按每噸15元的固定標準收取，對節(jié)約使用磷礦的約束作用并不大，某種程度上還起到了鼓勵企業(yè)盲目開采資源的作用。而改按從價計征，資源稅征收具有很強彈性，大幅增加企業(yè)稅負，從而對磷礦企業(yè)造成較強的壓力和約束力，因此有利于資源向優(yōu)勢企業(yè)集中配置，實現(xiàn)磷礦資源價值最大化。

湖北的中小礦山比較多，且湖北的磷礦以中低品位為主。上世紀90年代全省磷礦礦山企業(yè)600多家，2002年整頓后降到179家，現(xiàn)在約有80家。目前，湖北主營業(yè)務(wù)收入過億的磷化工企業(yè)有200多家，其中10—30億企業(yè)有6家，30—100億元有興發(fā)、洋豐、東圣、三寧4家，過100億元僅有湖北宜化1家。磷礦市場由于開采企業(yè)眾多、市場集中度很低，基本可視為競爭性市場。可以預(yù)見，稅負提高將增加所有單個企業(yè)的長期平均成本，將促使一些廠商（開采成本較高、缺乏規(guī)模經(jīng)濟的企業(yè)）退出該行業(yè)或被規(guī)模大的企業(yè)收購、兼并，從而提高行業(yè)的集中度，這將有利于淘汰落后產(chǎn)能、實現(xiàn)集約開采而提高資源開采效率。資源稅改革正在有效推動磷礦企業(yè)和化工企業(yè)的兼并重組，使磷礦石資源在更大時空、更高層面上的優(yōu)化配置得以實現(xiàn)。

2、轉(zhuǎn)變資源利用方式，提高資源綜合利用水平

資源稅改革一方面確實增加了企業(yè)成本，不管企業(yè)是否盈利，只要有開采銷售行為，就必須繳稅；另一方面，也提高了企業(yè)對磷礦資源稀缺性預(yù)期。因而使企業(yè)更加珍惜資源，更加注重資源集約節(jié)約使用，從而提高資源綜合利用效益。實行從量計征時，各種品位的磷礦均按15元每噸計稅，資源稅沒有與磷礦石價格掛鉤，導(dǎo)致企業(yè)采富棄貧，大量開采富礦，中低品位的磷礦浪費嚴重，從價計征后，稅收與資源調(diào)價掛鉤，可實現(xiàn)資源稅與礦石價格、企業(yè)盈利水平同步增長。同時，通過擠壓高品位資源經(jīng)營者的利潤空間，可使磷礦石開采和加工企業(yè)更加重視中低品位礦石的開采和利用，減少“采富棄貧”、“采難棄易”的現(xiàn)象發(fā)生。

據(jù)調(diào)查，磷礦石資源稅改革后，初步扭轉(zhuǎn)了湖北省磷礦石“采富棄貧”的現(xiàn)象。2013年1—10月份，湖北省磷礦石在開采量與同期相比有所下降，開采品位結(jié)構(gòu)較同期發(fā)生明顯變化。低品位礦石的產(chǎn)量同比分別增長21%，呈上升趨勢；而中高品位和高品位磷礦石產(chǎn)量同比分別下降22%、29%，呈下降趨勢。以遠安縣為例，資源稅改革后，磷礦回采率可以達到80%，相對改革前提高了30%。

3、促使企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新，改善經(jīng)營策略

據(jù)匡算，磷礦石資源稅由從量轉(zhuǎn)為從價計征后，磷礦石開采企業(yè)的稅負比從量計征時大約增加3倍，企業(yè)的利潤空間大幅縮小，為了維持利潤空間，企業(yè)必須采用先進的技術(shù)，提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本。

以宜昌興發(fā)集團為例，以2012年磷礦石數(shù)據(jù)來估算，預(yù)計2013年由此將減少利潤3000萬元左右。興發(fā)集團表示將通過調(diào)整銷售策略、加強銷售管理等措施，最大限度地降低本次資源稅改革對公司的影響。就開采方法的創(chuàng)新而言，可采用多層磷礦體并層回采、多層磷礦體選別回采、磷礦體空去肥料充填等。就選礦方法而言，鹽酸法能“消化”任何品位磷礦的技術(shù)，低品位磷礦也能夠得到有效利用，讓湖北省的磷礦“應(yīng)用儲量”一下子擴大了10倍。通過技術(shù)創(chuàng)新，不僅提高了生產(chǎn)效率，同時也提高了資源使用效率。

四、實現(xiàn)磷礦石資源可持續(xù)發(fā)展的對策建議

1、要以最堅定的決心實行保護性開發(fā)政策，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變

由于長期以來受“有水快流”和粗放型開發(fā)利用思想以及體制等因素影響，磷礦、稀土、有色金屬等許多寶貴的自然資源開采殆盡，經(jīng)濟社會發(fā)展付出了慘痛代價。急功近利、不惜代價追求政績的經(jīng)濟發(fā)展模式理應(yīng)壽終正寢。我們應(yīng)全面系統(tǒng)地檢討發(fā)展理念，在更高層面統(tǒng)籌改革和可持續(xù)發(fā)展問題。既要金山銀山，更要綠水青山；寧要綠水青山，不要金山銀山。

亡羊補牢，猶未為晚。全國上下都要樹立強烈的資源危機意識和憂患意識。自然資源是國家的，屬全民所有，是中華民族共同的遺產(chǎn)，科學(xué)開發(fā)利用自然資源，關(guān)乎人民福祉、關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展。一是實施保護性開發(fā)政策，禁止磷礦石及其初級產(chǎn)品出口，要有“積谷防饑”的思想準備。二是實行資源總量控制，關(guān)緊資源開采“閘門”。打破行政地域界限，從國家戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌管理資源利用。對新探明的磷礦資源，要劃定國家戰(zhàn)略磷礦保護區(qū)，嚴禁開采。要防止出現(xiàn)新一輪資源搶奪大戰(zhàn)，“跑馬圈地”。堅持四不原則，即寧可不采，不可濫采；寧可不挖，不可濫挖。要節(jié)約集約利用資源，讓各類資源得到最充分利用。反對盲目進行擴張，搞變相的“超日趕美”大躍進。

誰擁有資源，誰就擁有未來。

2、堅持發(fā)揮市場的決定性作用，提高磷礦企業(yè)集中度

湖北磷礦行業(yè)集中度依然不夠，“僧多粥少”。相對來說，全省目前80家磷礦企業(yè)還是太多，湖北省磷礦企業(yè)及磷化工企業(yè)還需要進行深度整合。要通過產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整來提高磷礦企業(yè)集中度，著力培育500—1000億級湖北磷化企業(yè)“航母”艦隊，拉伸磷化工產(chǎn)業(yè)鏈，真正把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，形成湖北真正的經(jīng)濟優(yōu)勢。要按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，真正發(fā)揮市場的決定性作用，減少因部門或地方利益干擾帶來的不利影響，對磷礦資源的開發(fā)利用和深加工，要更多地采取市場機制的辦法，而不是采取駕輕就熟的老套路——行政審批。一是要提高政策門檻和行業(yè)準入門檻。通過市場機制促進磷礦企業(yè)資源整合，提高產(chǎn)業(yè)集中度，淘汰落后產(chǎn)能，通過設(shè)置技術(shù)（如開采，選礦）標準、信貸支持、財政貼息等政策手段，支持資源開采的優(yōu)勢企業(yè)提高產(chǎn)業(yè)集中度，轉(zhuǎn)變行業(yè)增長模式；二是促進企業(yè)進行戰(zhàn)略升級，優(yōu)化資源配置。

3、引導(dǎo)企業(yè)實現(xiàn)技術(shù)進步，對資源進行深度開發(fā)

我國的磷礦石主要用來生產(chǎn)磷肥、黃磷、飼鈣，其中磷肥消耗礦石占77%左右，約11%生產(chǎn)黃磷，12%生產(chǎn)飼鈣。國內(nèi)磷化工企業(yè)大多仍停留在賣礦石、黃磷、磷酸一銨、磷酸二銨、低檔復(fù)合肥等技術(shù)含量較低的原料或附加值不高的初級產(chǎn)品階段。目前，國外發(fā)達國家黃磷—中間產(chǎn)品—最終產(chǎn)品比例約為1∶3∶5，而我國的比例是1∶1.5∶0.8，表明我國發(fā)展高附加值的精細磷化工潛力巨大。目前市場上研發(fā)的有機磷化合物如牙膏級磷酸氫鈣、食品級和電子級磷酸等高附加值產(chǎn)品應(yīng)用廣泛，前景廣闊。電子級磷酸廣泛應(yīng)用微電子工業(yè)，只有美國、日本等少數(shù)幾個國家能夠生產(chǎn)出來。提高磷礦資源利用率，關(guān)鍵決于技術(shù)進步。

在對壟斷性行業(yè)實現(xiàn)限價和競爭性行業(yè)競爭激烈的背景下，將迫使各類企業(yè)（包括資源開采和資源消耗企業(yè)）面臨降低成本、消化稅負的現(xiàn)實壓力，由此首先要把企業(yè)降低成本的動力誘導(dǎo)到依靠技術(shù)進步上來。加大對新工藝新產(chǎn)品的研究、開發(fā)、生產(chǎn)、推廣的稅收優(yōu)惠、財政補助、融資支持等鼓勵政策，以此實現(xiàn)技術(shù)進步、資源節(jié)約的可持續(xù)發(fā)展局面。

其次，要協(xié)調(diào)整體稅制改革，形成政策合力。資源稅稅負的提高要與已實施的增值稅轉(zhuǎn)型、將要實施的環(huán)境稅改革、消費稅的調(diào)整和企業(yè)所得稅的優(yōu)惠相銜接配套，共同作用于企業(yè)技術(shù)進步。以通過立法、產(chǎn)業(yè)政策等方法，引導(dǎo)企業(yè)開展資源精深加工和綜合利用，提高資源利用效率。

4、及早研究開征環(huán)境保護稅，建立統(tǒng)一的綠色稅收制度

實現(xiàn)資源可持續(xù)開發(fā)利用、保護生態(tài)環(huán)境，最終必須依賴建立一套完整的綠色稅收制度，包括進一步完善資源稅、配套開征環(huán)境保護稅，以此推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。

縱觀近30年的歷程，每次資源稅改革都取得了一定成效，但在筆者看來都屬于打補丁式的改革，影響很有限。而從整體看，筆者認為在改革設(shè)計上從財政收入角度考慮過多，從環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展角度統(tǒng)籌力度不大，明顯有權(quán)宜之慮。應(yīng)當(dāng)說，資源稅是一種調(diào)節(jié)稅，更是一種行為稅，在設(shè)計時缺乏戰(zhàn)略謀劃與主動，沒有與世界通行的綠色稅制整體考慮，而是零打碎敲，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，被動應(yīng)付，有時甚至是到難以為繼的情況下，不得已而為之。與其說是資源稅，不如說是能源稅：與其說是“調(diào)節(jié)稅”，不如說是“收入”稅。

應(yīng)當(dāng)抓住這次資源稅改革契機，全面理順資源稅關(guān)系，將水資源、林木資源、土地資源、空氣資源等納入資源稅征收范圍。與此同時，破除地方保護主義和部門利益的藩籬，取消對資源開采企業(yè)收取的各項環(huán)保費用，全面開征環(huán)境保護稅，?？顚Ｓ弥卫憝h(huán)境污染，保護生態(tài)環(huán)境。比如，對水、土地、空氣、植被等資源造成污染、破壞生態(tài)環(huán)境的行為，要征收環(huán)境保護稅。據(jù)了解磷礦資源稅改革后，仍保留了為數(shù)不少的收費項目，包括資源補償費、排污費、環(huán)境監(jiān)測費、環(huán)境恢復(fù)治理備用金、道路養(yǎng)護費等。據(jù)測算收取的費用幾乎與磷礦資源稅額相當(dāng)。事實上，收取的各項費用大多被地方政府作為財政收入使用了，并沒有用在指定用途上。因此，加強資源稅費的使用管理，形成統(tǒng)一的綠色稅收制度勢在必行。

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