王 梅

(西安外國語大學國際關系學院，陜西西安710128)

當前中國正處在社會轉型期，不平衡的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略中累積的系統(tǒng)風險，致使群體性事件呈明顯上升態(tài)勢。社會風險是潛在的，公共危機則是社會風險的實踐性后果，群體性事件往往是社會風險演化為公共危機的觸發(fā)事件[1]。面對任何危機，首要的目標是盡快結束危機，而更重要的是防患于未然。[2]通過群體性事件預警機制的構建與優(yōu)化，可以及時了解和評估社會風險發(fā)生程度，并采取有效的政府治理和社會行動，規(guī)避社會風險。加強群體性事件社會風險的前端研究是治理群體性突發(fā)事件和應急管理的重要手段。

一、群體性事件社會風險預警的理論支持

群體性事件的特征分析，可以為預警機制的構建提供準確的目的指向。構建群體性事件社會風險預警機制，是為盡早識別和判斷由于轉型期社會結構性差異背景下公共政策失衡導致的突發(fā)事件征兆，探索評估社會風險的積累與社會承受能力、政府執(zhí)政能力等因素，降低公共危機的發(fā)生。

(一)群體性事件的特征和趨向

群體性事件可依據(jù)其是否有直接的利益訴求，分為“有直接利益訴求”群體性事件和“無直接利益訴求”群體性事件?！坝兄苯永嬖V求”群體性事件主要基于物質利益受損引起，這是產(chǎn)生社會風險的重要條件，其特征是:利益訴求目標明確，即維護受損的經(jīng)濟利益，涉及對象多為利益相關者，組織性相對較強，參與者的行動選擇較明確，因而這類群體性事件較容易化解，占所有群體性事件的80%以上。[3]近年來，“無直接利益訴求”群體性事件凸顯，與傳統(tǒng)群體性事件相比，其特征是:觸發(fā)事件的偶然性，參與人員構成的復雜性，事態(tài)發(fā)展的動態(tài)非線性，沖突的暴烈性。一旦沖突加劇，政府處置不當或動用暴力壓制，導致暴力擴散并超越秩序機制可控制的范圍，嚴重影響社會政治穩(wěn)定。從社會風險的視角來看，其治理難度大大超過了傳統(tǒng)的“有直接利益訴求”群體性事件。

(二)群體性事件社會風險預警的理論支持

群體性事件社會風險預警是一項綜合系統(tǒng)工程，在研究中尋求相關理論支持，對推進本土理論發(fā)展和預警機制的構建具有重要的參考價值。

1.風險社會理論與風險的社會放大機制

風險社會理論從自我反思性的風險視角研究當代社會變遷，綜合風險社會的現(xiàn)實主義和建構主義兩方面的理論分析，可以把社會風險看作主觀與客觀的綜合體，社會風險在實質上是現(xiàn)實的，嵌入社會結構中又是建構的。在社會風險還未過渡到公共危機的階段，應注重社會風險放大的影響因素，關注個體和社會層面對風險的反應，決定風險及規(guī)模的根本因素是信息系統(tǒng)及公眾反應[4]。在群體性事件社會風險的放大中，隨著信息的傳播和強化，風險被夸大，更多地松散利益相關者和非利益相關者參與事件。公眾根據(jù)個人的體驗和知識進行風險判斷，來決定自己對信息的反應。此時，政府應對事件的能力成為決定風險走向的關鍵。如果政府處置不當，可能致使有相同處境和類似遭遇的弱勢群體采用暴力行動，甚至導致暴力的擴散。因而，公共政策制定者和管理者應注重從制度安排上管理社會風險，建立社會風險的控制和補償機制，借鑒社會風險預警指標體系研究成果，預警社會風險。

2.公共危機管理理論與應急管理

西方政治學的公共危機理論最初主要研究政治危機。20世紀50年代以降，尤其在2001年的“9·11”事件后，西方發(fā)達國家注重危機管理中公共突發(fā)事件的研究:在研究內(nèi)容上，從單一的政治危機逐漸擴展到整個公共管理領域;在研究重點上，開始重視危機的預警研究。2003年“非典”后，伴隨公共突發(fā)事件的高發(fā)期，我國圍繞“一案三制”初步構建了相應的應急管理體系。國內(nèi)學者在公共危機的認知上也經(jīng)歷了從“事件”到“狀態(tài)”的深化，公共危機的存在是一個演化的進程，是一種持續(xù)的狀態(tài)。[5]由此，一方面需要關注公共危機的影響和后果，借鑒西方發(fā)達國家應急管理體系經(jīng)驗，加強應急管理的研究;另一方面探究公共危機產(chǎn)生根源和演進過程，尋求危機的根本解決方法。系統(tǒng)性的危機管理是一種整合性的、持續(xù)的、動態(tài)的管理過程。在公共管理理論范式轉變的背景下，公共危機管理正從針對“事件”的具體控制轉變?yōu)閼獙Α盃顟B(tài)”的系統(tǒng)性協(xié)作治理。

3.公共治理理論與多元主體協(xié)作治理

全球治理委員會認為治理是公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和，包括正式制度和非正式的制度安排。治理指不具備明確的等級關系的個人和組織，合作來解決沖突的方式，它靈活地反映著多樣化的規(guī)章制度甚至個人態(tài)度。[6]公共治理意味著組織行為模式的根本轉變。在復雜公共事務治理中，多元治理主體之間平等、彈性、柔化的網(wǎng)絡組織結構關系取代了傳統(tǒng)官僚制，治理強調多元主體之間的協(xié)作、互助和主動參與。在群體性事件的危機治理中，危機的公共性和系統(tǒng)性要求政府加強和社會組織、公民等多元主體之間的橫向聯(lián)系，而多元主體在危機治理中的行動邏輯、功能和價值取向都存在差異，協(xié)作如何實現(xiàn)?這需要合理的制度安排或正式程序，來確保參與合作的多元主體利益沖突和功能得以整合，實現(xiàn)化解危機的共同目標。在群體性事件預警中，政府應發(fā)揮主導作用，同時合理運用和調動各方資源，提高預警效率。

二、群體性事件社會風險預警機制的國內(nèi)現(xiàn)狀與經(jīng)驗借鑒

群體性事件頻發(fā)的原因是多方面的，但社會風險預警機制不夠健全、政府公共政策失衡和管理失當是其中的主要原因之一，有必要全面審視其國內(nèi)現(xiàn)狀和存在問題。

(一)社會風險預警監(jiān)測不力

辯證唯物主義認為任何事物的生成、演化等都有其自身的規(guī)律性。群體性事件作為公共危機的觸發(fā)事件，往往是由于社會矛盾和風險的累積而引發(fā)的。社會燃燒理論將社會的無序、動亂與自然界燃燒現(xiàn)象作類比，認為社會系統(tǒng)從有序到無序，到重大突發(fā)性公共危機事件發(fā)生，是危機因素積累到一定程度，并在“導火線”的作用下的結果。[7]在風險管理的框架基礎上，風險管理包括風險識別、評估、化解、結果評估與反饋等方面。奧斯本和蓋布勒針對政府官僚政治模式進行批判，政府專注于依靠專業(yè)人員和官僚提供服務，一直等到問題變成危機，再進行“治療”而非“預防”。[8]當前我國群體性事件治理中缺乏相應的社會風險預警監(jiān)測機制，缺乏對事件發(fā)生的內(nèi)外部環(huán)境的預測，不能及時分析風險信息，無法提前預警研判。構建群體性事件預警監(jiān)測系統(tǒng)是通過對風險征兆的持續(xù)觀察，收集整理出反映風險動向的相關信息和數(shù)據(jù)，從而預測警情并排除警情。

(二)群體性事件中政府信息公開不完善

信息系統(tǒng)是群體性事件治理最基本的構成要素。信息平臺發(fā)布信息的準確性和及時性是預警機制的關鍵。在群體性突發(fā)事件中，及時有效的信息公開，有利于保障公眾知情權，消除公眾恐慌，使公眾、政府和媒體產(chǎn)生良性互動，公共政策的決策層依據(jù)信息制定有效對策，有助于降低損失和化解危機。在當前全球化、網(wǎng)絡化背景下，政府信息公開存在的問題已極大地影響社會風險的預警和群體性事件治理，主要有:其一，政府信息源角色缺失。政府在突發(fā)事件中應發(fā)揮其信息源角色，保證風險預警信息傳遞的快速暢通。但一些地方政府和官員在事件傳播中不作為，致使流言廣泛傳播，帶來社會恐慌和社會動蕩。由于信息渠道的不暢，錯失對于群體性事件社會風險處置的最佳時機。其二，缺乏統(tǒng)一的信息管理機構，信息管理制度不完善。當前我國在突發(fā)事件的信息發(fā)布中沒有統(tǒng)一的發(fā)布主體，缺乏突發(fā)事件信息管理的常設機關。由于政府管理體制的“條塊結構”，群體性突發(fā)事件在信息分布上不對稱，部門和地區(qū)封鎖信息的情況仍舊存在，信息資源共享性差，致使政府信息缺乏整體性，重復和缺損并存。信息的異變提高了公共危機發(fā)生的概率，負面輿論增加了危機治理難度，也不利于政府信息發(fā)布的規(guī)范性和權威性。對群體性事件社會風險信息預警不足，忽視事前預警和事后反饋，導致被動地停留在群體性事件的應急處理上。

(三)群體性事件社會風險預案體系建設不足

當前各級政府應急管理中建立應急預案已成為管理的主要手段。2006年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國已制定135萬多件應急預案，有97.9%的市(地)、92.8%的縣(市)和100%的中央企業(yè)均制定了總體應急預案。[9]目前，應急預案總體而言屬于“綱領性”、“宣言性”文件，應急預案泛化，預案內(nèi)容針對性不強，缺乏良好的操作性，也沒有盡可能地整合多元主體和社會資源，缺乏政府和社會的合作治理，致使應急預案的總體績效不佳。應急預案在編制中應注意危險源辨識，群體性事件的實體性風險能夠辨識，而建構性風險則難以辨識。在制定預案前，需要全面考慮群體性事件的誘因、群體性事件中角色的行動選擇、制度規(guī)則對角色行動的影響、群體性事件社會風險放大的影響因素等，注重預案的內(nèi)容和制定程序，制定出不同等級的群體性事件的多種應急預案，根據(jù)風險結果評估與反饋對預案進行修訂。同時，對于群體性事件，應采取主動的風險識別和風險化解來治理，而不僅僅被動依靠應急預案。

西方發(fā)達國家已逐步建立了一整套突發(fā)事件預警管理體制，其經(jīng)驗可供我們借鑒，主要有:(1)建立突發(fā)性事件應急管理的核心機構，統(tǒng)一指揮和協(xié)調。突發(fā)性事件的處置需要及時、有效，調動多方力量和資源，以形成有效的行動能力。西方國家在突發(fā)性事件的應對上，形成了一整套指揮統(tǒng)一、行動迅速的應急管理系統(tǒng)。目前我國仍然沿襲分散管理模式，政府缺乏綜合應急管理的組織機構，“條塊結構”下政府部門功能未得到整合，不能充分運用資源，應急處理的效果不理想。(2)構建完善的信息網(wǎng)絡平臺。準確及時的信息對突發(fā)事件處置有重要作用。西方發(fā)達國家大都具備發(fā)達的信息情報系統(tǒng)，供決策部門迅速做出反應。當前我國缺乏完備的信息情報系統(tǒng)，無法前瞻和敏感地預測預警社會風險，導致錯過了群體性事件處理的最佳時機。(3)促成政府與社會組織間的協(xié)同治理。西方發(fā)達國家在突發(fā)事件的應對上，非常注重政府、社會組織和公民間的溝通協(xié)商，成立相關的委員會來促進多元主體間的有效合作和功能耦合。當前，我國社會突發(fā)性事件的處置模式是以政府為主導，其他組織和公民的參與度不夠，這種模式不利于群體性事件治理中各類資源的有效運用及事件的前端預警。(4)健全群體性事件危機管理的法律法規(guī)。西方發(fā)達國家通過制定法律法規(guī)對突發(fā)事件的危機管理作出詳細規(guī)定。我國已出臺《突發(fā)事件應對法》，但主要是原則性規(guī)定，應制定相關實施細則，完善群體性事件治理的法律制度框架。

三、群體性事件社會風險預警機制的構建與公共危機常態(tài)化治理

當前，我國群體性事件治理主要采取的是政府回應性處置模式。國家動用大量資源用于群體性事件演化為公共危機后的治理，在危機的預防預警方面投入較少。群體性事件公共危機的演化規(guī)律和社會危機影響的持續(xù)廣泛性，決定了其危機治理是一個常態(tài)化的過程，應全方位構建以預防預警為主的常態(tài)化公共危機治理機制，節(jié)約群體性事件的治理成本，提高群體性事件公共危機治理的效果。

(一)優(yōu)化政府常態(tài)化管理，構建群體性事件預防的長效機制

群體性事件社會風險的根源在于轉型期社會結構性差異，政府公共政策的失衡和補償機制缺乏是群體性事件的起因。應從優(yōu)化政府常態(tài)化管理入手，從源頭上減少事件發(fā)生的機率。一方面，構建科學民主的政治決策機制。公共政策的發(fā)起可能來自政治體系的“上層”，也可能來自“下層”，越是民主化的政治體系，來自“下層”的政策動議越重要。應注意防范公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，通過構建多元主體的參與機制，來避免政策執(zhí)行者從自身利益出發(fā)過濾公共政策，完善公共政策執(zhí)行機制。另一方面，健全群體性事件危機治理的問責制。當前與群體性事件有關的問責情形具有典型的壓力型體制的特點，增加了官員掩蓋事件真相的沖動，加劇了社會風險的累積。官員問責制主要問事后責任，而忽視了群體性事件的預防責任。因此，在群體性事件治理中，不僅需要官員問責制，還需要風險問責，即制度原因、行政結構、公共價值倫理等風險的源頭。通過逐漸擴大政治參與，推動民意表達，完善制度空間與政治結構、重塑公共倫理價值，來促進國家權力與社會權力的平衡，構建群體性事件預防的長效機制。

(二)構建公共危機治理信息網(wǎng)絡平臺，建立敏感領域預警制度

信息的傳播和強化是群體性事件社會風險放大的重要因素。信息交流平臺是政府決策者和公民社會互動的樞紐。信息網(wǎng)絡具有傳播信息速度快、成本小、影響力大等優(yōu)點。根據(jù)國家信息資源管理戰(zhàn)略，政府部門應全面掌握信息情報，由專業(yè)人員進行信息實時監(jiān)控，構建政府、社會組織和公民三方信息應急聯(lián)動系統(tǒng)，與電子政府相結合，建設具備監(jiān)測、預警、輔助決策、評估等功能的信息網(wǎng)絡平臺，加強中央和地方、政府各部門在信息共享方面的對接。全面搜集預警信息，針對信息進行系統(tǒng)分析，提供決策依據(jù)，評估預警指標，以達到信息預警和防范的作用。同時，增強群體性事件治理中信息的透明度，強化政府的信息源角色，促使政府及時發(fā)布事件的真實信息，使公眾了解事件發(fā)展，使公民理性進行利益表達，消除不良信息的影響。信息系統(tǒng)的互動機制這一有效資源，為群體性事件的有效治理贏取時機。群體性事件的發(fā)生一般有現(xiàn)實源頭，可以采用現(xiàn)代技術手段實時掌握社會熱點議題，對敏感領域和社會爭議較大的問題，建立相關預警制度，以降低群體性事件引發(fā)危機的概率。

(三)改進應急預案體系，建立群體性事件危機治理的核心機構

群體性事件危機治理多元主體間的協(xié)作行動，依賴于制度化的預案體系提供行動基礎。應提高應急預案的針對性內(nèi)容和細化程度，注重預案在政府間縱向和橫向上的銜接，參與治理多元主體應了解自己擔當?shù)慕巧拓熑危煜?nèi)部協(xié)作機制，了解預案運作流程。應急預案的編制應基于群體性事件社會風險的預警和分析結果，在現(xiàn)有的資源和法律框架內(nèi)完成，同時完善應急預案的制定程序。根據(jù)環(huán)境情況的變化，及時對預案進行修訂。預案應得到演練，切實提高預案的可操作性和行動性。當前群體性事件治理中缺乏專業(yè)核心機構，致使多元主體間的合作松散，難以實現(xiàn)資源和功能的耦合。要夯實群體性事件社會風險治理的行動基礎，建立公共危機治理網(wǎng)絡，有一個核心機構綜合管理突發(fā)事件，整合協(xié)調多元主體的行為，調配相關的資源，促進公共危機治理網(wǎng)絡的完善。

(四)完善危機管理法律法規(guī)，厘清公共危機治理主體間的權力與責任

公共危機治理網(wǎng)絡中多元主體的參與包含三個關聯(lián)要素。其一是授權。掌握主導權的政府允許社會組織和公民參與公共危機治理過程，沒有充分授權的參與意味著非法，并不能帶來良性互動，反而可能導致對抗和壓制。其二是分權。合理劃分中央政府與地方政府在危機管理中的權力，地方政府和基層政府要真正參與治理過程，還應有部分自治權，增加其自由裁量權。其三是對話協(xié)商。參與不是沉默的行動，對話協(xié)商意味著“對話式民主”，多元主體間建立理性的溝通關系。公共危機治理中多元主體權力與責任的厘定需要完善相應的法律法規(guī)。我國的《突發(fā)事件應對法》對危機管理作出了詳細規(guī)定，但對于社會組織和對公民在危機治理中的主體地位、權力與義務還沒有明確的制度安排。應通過完善立法，厘清權力與責任，促進多元主體依法、有效和有序參與危機治理，實現(xiàn)組織間優(yōu)勢互補和功能耦合，促進公共利益的實現(xiàn)。在群體性事件社會風險治理和化解中，政府應尊重和維護公民和社會組織的合法合理權益，以協(xié)商民主的方式協(xié)調沖突，促進多元主體間關系的相互滲入和相互融合。

[1]童星，張海波.群體性突發(fā)事件及其治理[J].學術界，2008(2).

[2][美]戴維斯·楊.創(chuàng)建和維護企業(yè)良好的聲譽[M].賴月珍，譯.上海:上海人民出版社，1997:129.

[3]張明軍，陳朋.2011年中國社會典型群體性事件分析報告[J].中國社會公共安全研究報告，2012(1).

[4][美]保羅·斯洛維奇.風險的感知[M].北京:北京出版社，2007:270.

[5]夏志強.公共危機治理多元主體的功能耦合機制探析[J].中國行政管理，2009(5).

[6]皮埃爾·塞納克倫斯.治理與國際調節(jié)機制的危機[J].國際社會科學雜志(中文版)，1999(1).

[7]閻耀軍.現(xiàn)代實證性社會預警[M].北京:社會科學文獻出版社，2005:85－86.

[8][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海:上海譯文出版社，2006:162.

[9]國務院應急管理辦公室.2006年我國突發(fā)公共事件應對情況[J].中國應急管理，2007(7).