藥清 董玲

（太原理工大學經(jīng)濟管理學院 山西 太原 030024）

地方政府性債務(wù)是指地方政府、經(jīng)費補助事業(yè)單位、融資平臺公司等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目建設(shè)形成的債務(wù)。其中包括顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)等。

一、地方政府債務(wù)風險成因與控制系統(tǒng)

（一）地方政府債務(wù)風險成因 （1）金融危機加大了地方政府債務(wù)負擔。2008年全球金融危機給我國的地方政府融資造成了深刻的影響，經(jīng)濟增長的放緩總體上減少了地方政府的收入。與此同時，2009年初我國出臺經(jīng)濟刺激計劃，旨在施行擴張性財政政策、大力推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來應(yīng)對金融危機對我國經(jīng)濟造成的影響。各地方政府要在已經(jīng)大幅減少財政收入的情況下，繼續(xù)投入對民生、就業(yè)的保障支出，以維持社會經(jīng)濟的相對穩(wěn)定，這對于原本就緊張的財政收入來說，更是雪上加霜。為了應(yīng)對金融危機，中央政府代發(fā)地方債券，地方政府一方面要償還中央代發(fā)的地方債；另一方面地方政府為刺激當?shù)亟?jīng)濟增長需依賴大量的資金投入，迫使地方政府不得不加大舉債融資力度。（2）稅制改革不徹底導致地方政府債務(wù)的產(chǎn)生成為必然。1994年的財政分稅體制改革，導致了各級政府財權(quán)和事權(quán)不對稱問題，政府財政收入向上級政府集中。局限了地方政府的收入規(guī)模。但是一般地方公共服務(wù)、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等支出項目方面，絕大部分的支出責任是由地方政府承擔，這就形成了中央政府財權(quán)大事權(quán)小，地方政府財權(quán)小事權(quán)大的矛盾。雖然轉(zhuǎn)移支付在一定程度上緩解了地方政府部分財政壓力，但無法從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府收支上的矛盾。醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、城市農(nóng)村最低生活保障、社會失業(yè)保險等社會保障體系的進一步建立和完善；上級政府需要下級政府進行資金配套的公共支出項目；以及一些地方政府對市縣級等基層政府部門的年度考核標準，這都不可避免地增加了地方政府的事權(quán)，加重了其財政負擔。這樣的矛盾使地方政府難以通過正常途徑解決財力問題，使得舉借債務(wù)成為一種必然。（3）地方融資平臺等舉債方式導致隱性債務(wù)規(guī)模大。我國《預算法》明確規(guī)定地方政府不能舉債，與地方政府實際上強烈的融資需求之間的矛盾，催生了各種各樣的舉借債務(wù)方法。包括通過銀行來打包處理，地方政府變相發(fā)行的地方債券，地方融資平臺貸款，地方政府為中小企業(yè)擔?；蜃兿鄵５膫鶆?wù)等，這些隱性債務(wù)的出現(xiàn)與擴大，為地方政府累積了大量的風險和隱患。其中處于主導地位的是地方融資平臺，其存在在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，但其形成的政府債務(wù)具有隱蔽性，透明度和規(guī)范性都存在明顯不足。（4）過于重視用單純的經(jīng)濟指標和形象工程來衡量政績。結(jié)合實際情況，目前我國存在地方政府間過度攀比的情況，而這種攀比必然會導致利用經(jīng)濟指標和形象工程等明顯的形式，這就不可避免的以單純經(jīng)濟指標來衡量政績。但在追求高經(jīng)濟指標、擴大形象工程的同時，隨之而來的是地方政府債務(wù)的不斷增加。對于地方官員和政府來說，創(chuàng)造政績是第一位的，債務(wù)問題是次要的，要有政績就必須有足夠的資金，就必須貸款發(fā)債，借的越多在任期內(nèi)的政績就越大。這就導致地方政府債務(wù)連年增加，并伴隨著與日俱增的債務(wù)風險，也許這些會傳給下屆政府領(lǐng)導，并繼續(xù)向下延伸，但債務(wù)規(guī)模和風險終究是地方政府必須要解決的問題，一旦債務(wù)問題爆發(fā)，就會不可避免的影響到當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展與穩(wěn)定。

（二）地方政府債務(wù)控制系統(tǒng)內(nèi)部控制理論的核心COSO《內(nèi)部控制——整合框架》最初是為企業(yè)管理提供方法和依據(jù)，由于其突出風險、強調(diào)責任明確、是整體動態(tài)系統(tǒng)等特點，對企業(yè)日常風險管理有相當?shù)闹笇б饬x，而對于地方政府債務(wù)風險問題也同樣具有借鑒意義?？刂骗h(huán)境要素包括管理者的態(tài)度、風險意識，這樣才能正確設(shè)立內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督機構(gòu)，尤其是利用內(nèi)部審計功能來改善控制環(huán)境的質(zhì)量。良好的控制環(huán)境的形成有助于地方政府債務(wù)風險控制，其中風險意識的形成影響著風險控制實施效果，內(nèi)部審計機構(gòu)的建立促使地方政府債務(wù)更加規(guī)范，并識別相當部分的隱形或有債務(wù)，一定程度降低債務(wù)風險。風險評估要素就是識別和分析與實現(xiàn)目標相關(guān)的風險，從而為確定如何管理風險奠定基礎(chǔ)，其在內(nèi)部控制理論中無論對于企業(yè)還是政府部門都是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。對于地方政府債務(wù)的風險評估，是對其債務(wù)風險的量化，通過對地方政府債務(wù)相關(guān)指標體系的建立以及風險預警模型的建立，清晰、及時和完整地揭示了地方政府債務(wù)風險水平，確保債務(wù)管理機構(gòu)能夠合理控制負債水平，保證資金的使用效率，從而對應(yīng)對地方政府債務(wù)風險提供支持依據(jù)?？刂苹顒右厥瞧髽I(yè)根據(jù)風險評估結(jié)果，采用相應(yīng)的控制措施，將風險控制在可承受的范圍之內(nèi)。具體到政府債務(wù)情況，主要是指地方政府對債務(wù)發(fā)行的政策和程序控制。首先是債務(wù)的授權(quán)審批，需要地方政府對債務(wù)的發(fā)行和范圍、權(quán)限、金額、用途進行嚴格審核；其次是對政府會計系統(tǒng)的控制，政府部門會計施行權(quán)責發(fā)生制有利于地方政府債務(wù)的風險識別，尤其是對于目前較為難以識別和控制的隱性或有債務(wù)；最后是對預算的控制。信息與溝通要素整體來說是滲透到各要素中的一個普遍特征，具體到企業(yè)和政府內(nèi)部包括高層管理人員應(yīng)當把指令順暢地傳達給內(nèi)部各相關(guān)人員，同一層級的信息溝通與交流，以及與相關(guān)外部各方的開放式信息交流。對于地方政府來說，債務(wù)問題更多涉及到的是債務(wù)信息的對外披露，包括對外披露準確的債務(wù)信息，以及可能發(fā)生的或有負債和擔保信息。持續(xù)監(jiān)督要素不僅可以評價內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性，還可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行內(nèi)部控制中存在的缺陷。分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，對于單個地方政府內(nèi)部來說，建立內(nèi)部審計制度是對債務(wù)的直接監(jiān)督，包括對當?shù)卣畟鶆?wù)情況的全面分析、合理性分析以及預測，是內(nèi)部控制監(jiān)督的核心內(nèi)容。站在宏觀地方政府部門來說，還包括黨委紀檢和監(jiān)察制度、人大監(jiān)督制度等。內(nèi)部與外部的綜合監(jiān)督，對于地方政府債務(wù)的起到了規(guī)范的作用。通過內(nèi)部控制五要素建立地方政府債務(wù)控制框架，是對目前地方政府債務(wù)研究的新理念，內(nèi)部控制理論側(cè)重于從政府部門內(nèi)部開始對債務(wù)進行規(guī)范、控制，同時更加重視債務(wù)風險問題，這就把當前地方政府債務(wù)的核心和難點問題——隱性或有債務(wù)風險擺到突出位置。由于政府對于企業(yè)的特殊性，內(nèi)部控制理論使得地方政府債務(wù)從政府內(nèi)部風險角度出發(fā)，到對全社會可能帶來的風險，強化風險概念，才能更好的把內(nèi)部控制理論在企業(yè)中所起的重要作用運用于地方政府債務(wù)問題，從而試圖找到化解和防范地方政府債務(wù)風險問題的方法。

二、內(nèi)部控制視角的地方政府債務(wù)風險研究

（一）控制環(huán)境 地方政府為彌補財政收支缺口，進行舉債顯然已成為解決當前制約的重要方式。但是由于地方對債務(wù)的承受能力并不是無限的，因此要從地方政府自身的具體承受能力以及消化能力來考慮債務(wù)的規(guī)模，樹立適度借債的觀念和風險意識，實現(xiàn)債務(wù)規(guī)模的合理化。對于管理者來說，要求其自身樹立債務(wù)風險意識，并在整個政府部門內(nèi)部傳達內(nèi)部控制的重要性。

（二）風險評估 風險評估環(huán)節(jié)是內(nèi)部控制理論運用于地方政府債務(wù)風險問題的關(guān)鍵，指標的選取是對地方政府債務(wù)風險的量化，以及一定程度上預測即將帶來的風險，有利于發(fā)現(xiàn)并確認重大潛在風險，并關(guān)注可能影響單位目標實現(xiàn)的各項因素，及時識別風險，評估發(fā)生的可能性和影響程度，以設(shè)計出高效的應(yīng)對機制。具體來講，通常有一下指標可供評估地方政府債務(wù)風險。

（三）控制活動 控制活動是地方政府在具體管理、規(guī)范債務(wù)時的具體方法，包括：（1）債務(wù)發(fā)行授權(quán)審批控制。地方政府對債務(wù)發(fā)行實施授權(quán)審批控制，首先要求允許地方政府合理發(fā)債，在此基礎(chǔ)上來規(guī)范發(fā)債行為。地方政府債務(wù)的審批機構(gòu)主要有地方政府設(shè)立的債務(wù)管理機構(gòu)、地方財政部門等，發(fā)債的地方政府需向上一級政府（必要時需向中央）進行申報，申報中應(yīng)明確發(fā)行的債務(wù)應(yīng)當落實未來償債資金的來源、償債責任以及抵御風險的措施，并向?qū)徟鷻C構(gòu)提供經(jīng)本單位主管部門審核后的資料（包括舉借政府債務(wù)申請、項目建議書和可行性研究報告、財務(wù)報告、立項審批資料等）。審批機構(gòu)對申報單位的財務(wù)狀況、負債情況、債務(wù)清償情況、配套能力及還款能力進行考察審核后，并參與項目的論證、評估后，決定是否授予發(fā)債權(quán)以及具體金額等事項，確保地方政府債務(wù)資金投放的安全性。（2）政府內(nèi)部會計系統(tǒng)控制。我國政府現(xiàn)行的會計制度債務(wù)核算的范圍窄、報告內(nèi)容少，不能清晰地核算與反映債務(wù)總體規(guī)模、具體構(gòu)成狀況，而且收付實現(xiàn)制在債務(wù)核算方面具有局限性，導致其在地方政府債務(wù)管理中的基礎(chǔ)作用缺失，因此需要完善政府部門會計體系。最重要的是應(yīng)當實施權(quán)責發(fā)生制會計核算原則，這樣會對當期沒有支付但已發(fā)生的負債予以反映，使得費用和支出不能向未來轉(zhuǎn)移，這就能夠較為客觀、全面、及時地反映地方政府的債務(wù)狀況，同時使得地方政府當期發(fā)生的債務(wù)不能轉(zhuǎn)移給下屆政府，在一定程度上抑制了未來債務(wù)風險的累積，從而有利于防范地方政府債務(wù)風險。對于地方政府債務(wù)中的或有負債和隱性債務(wù)，由于計量方面存在難度,，不便于進行具體會計核算，可以規(guī)定通過附注等方式進行披露。（3）預算管理與控制。目前，地方政府債務(wù)的收入和支出在政府總收入和支出方面占有重要位置，而由于債務(wù)資金的不確定性和風險行較一般政府收入、支出大，對于將債務(wù)納入地方政府預算編制有著重要意義。在美國，地方政府為了防止財政過度支出，制定了諸如《債務(wù)限制》等相關(guān)的法律法規(guī)，我國可以借鑒美國等發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，通過嚴密的預算程序和強有力的執(zhí)行機制來防止地方政府財政出現(xiàn)過度支出，進而降低地方政府債務(wù)出現(xiàn)危機的可能性。我國地方政府債務(wù)預算管理總體要求編制綜合平衡的地方政府預算，對于直接債務(wù)主要依照財政部2009年頒布的《地方政府債券預算管理辦法》進行，即地方政府債券由中央代為發(fā)行，地方政府債券收入全額納入省級財政預算管理，市、縣級政府使用債券收入的，由省級財政轉(zhuǎn)貸，納入市、縣級財政預算。對于隱性或有債務(wù)，現(xiàn)行的《預算法》不允許地方財政列“赤字”項目，造成地方政府債務(wù)隱性化，由此可引入中期預算框架，編制3～5年的滾動預算計劃，為地方政府和政府各部門提供每個未來財政年度中支出預算務(wù)必遵守的預算限額。

（四）信息與溝通 公開、準確的政府財務(wù)信息是實施有效經(jīng)濟管理的基礎(chǔ)，我國透明度較低的政府債務(wù)信息，為隱性債務(wù)及其風險提供了“溫床”，信息的公開披露可以抑制地方隱性債務(wù)和或有債務(wù)的形成，迫使一些隱性債務(wù)和或有債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性債務(wù)，這將有助于降低地方政府債務(wù)風險以及加強債務(wù)管理。實現(xiàn)地方政府債務(wù)信息公開透明，最直接的就是要求地方政府依據(jù)權(quán)責發(fā)生制原則編制資產(chǎn)負債表，分別反映政府各項收入、支出情況，其中包括了權(quán)責發(fā)生制下要求的隱性擔保債務(wù)，將地方政府顯現(xiàn)、隱性債務(wù)及其償還情況向公眾透明，這將一定程度降低政府融資的隨意性，規(guī)范地方政府融資，從而減少總體債務(wù)規(guī)模。地方政府內(nèi)部信息溝通要求管理者對各政府部門傳達指令，并鼓勵各部門之間溝通交流有關(guān)各自資金需求情況，有助于各部門更好的合理規(guī)劃安排其資金需求和使用情況，這使得地方政府發(fā)行債務(wù)的具體金額、用途等更具有合理性、可操作性。

表1 地方政府債務(wù)風險評估指標

（五）持續(xù)監(jiān)督 （1）建立內(nèi)部審計機構(gòu)。從美國等西方發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，內(nèi)部審計對于政府內(nèi)部控制的監(jiān)督作用是內(nèi)部控制持續(xù)有效運行的重要工具。雖然當前我國一些政府內(nèi)部建立了內(nèi)部審計部門，但仍然缺乏以整套完善的內(nèi)部審計程序，其中包括對債務(wù)情況審計的弱化。建立完善的內(nèi)部審計機構(gòu)，需要首先對地方政府債務(wù)規(guī)模情況進行摸底清查，同時分析債務(wù)構(gòu)成情況，追蹤債務(wù)使用情況及績效評價，落實具體債務(wù)責任人，進而分析計算地方政府的償債能力、預計債務(wù)風險，將有助于采取相應(yīng)的措施控制地方政府債務(wù)以及其帶來的降低風險。特別地，對于地方政府的重大舉債項目，政府需指派專門人員對相關(guān)舉債項目的財務(wù)活動進行全程監(jiān)督，相應(yīng)地，內(nèi)部審計部門應(yīng)同時對已竣工的項目和地方政府債務(wù)資金的使用情況及償債計劃進行審計。（2）外部監(jiān)督。地方政府債務(wù)的外部監(jiān)督主要包括國家審計機關(guān)對地方政府各部門及其他公共機構(gòu)的審計和各級人民代表大會委托專門機構(gòu)或人員對本級地方政府的債務(wù)情況進行檢查。前者主要負責監(jiān)督地方政府債務(wù)信息的真實性、公允性，運用債務(wù)資金的經(jīng)濟性、效益性、效果性，以及提供公共服務(wù)的質(zhì)量進行審計；后者主要是對具體項目實行跟蹤檢查和重點檢查相結(jié)合，對舉債項目的財務(wù)活動進行全程監(jiān)管。此外，適當引入社會監(jiān)督機制能夠有效彌補審計機關(guān)和人大監(jiān)督的不足，進一步規(guī)范政府舉債行為。即地方政府要編制詳細的舉債計劃，包括債務(wù)資金的來源、用途和歸還計劃等，將其向社會公開，提高信息透明度，從而起到監(jiān)督執(zhí)行的效果。有效的審計監(jiān)督能夠推動完善權(quán)力制約機制，保證債務(wù)風險得到合理監(jiān)督和控制。

三、地方政府債務(wù)風險防范的對策

（一）加強融資平臺管理 2010年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定，只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，不得再承擔融資任務(wù)；承擔上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的融資平臺公司，不再保留融資平臺職能；承擔有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，實現(xiàn)商業(yè)運作。首先是使融資平臺透明化，要求銀行或非銀行金融機構(gòu)如實上報對政府及其融資平臺公司的借貸信息，掌握各類平臺公司融資規(guī)模、運作模式、資金來源等。其次是將地方財政投融資平臺債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，加強對融資平臺的監(jiān)管，確保財政融資資金的有效使用。最后，在加強融資平臺公司自身建設(shè)方面，要引進民間資本，提高其市場化程度。應(yīng)適當引入民間資本，通過地方融資平臺和民間資本的雙重結(jié)合來控制成本。這樣市場化的選擇不但能夠使民間資本獲得回報，推動市場經(jīng)濟發(fā)展，還能解決地方政府財政收支平衡問題，降低融資平臺的債務(wù)風險。

（二）實施稅制改革 現(xiàn)行分稅制在劃分中央和地方之間共享稅分享比例時，中央占大部分，面對地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配的情況，應(yīng)重新考慮各稅種在中央和地方之間的共享比例，使地方政府在財權(quán)方面增強自主性，也就從一方面擴大了地方政府的財政收入。而這種匹配又是動態(tài)的，不論是中央還是地方政府，都應(yīng)針對不同時期不同階段的實際發(fā)展情況來適當修改和完善相關(guān)的稅收制度。對于地方政府來說，這將為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、社會保障等方面提供了一定的資金保障。

（三）建立償債準備金制度 設(shè)立償債準備金是為了在地方政府沒有能力償還到期的債務(wù)時，先從償債準備金中劃撥支付，以減少債務(wù)風險對地方財政正常運行的影響。債務(wù)的償還是地方政府債務(wù)管理中的重要環(huán)節(jié)，要建立合理的償債準備金制度，首先要合理確定償債準備金的比例，制定細致的還本付息安排。其次，要確定償債基金的來源，這些資金可能來源于項目建成投產(chǎn)后所獲得的收益，或者是該項地方債發(fā)行溢價收入，或政府財政預算中的專項償債資金和信用證收益等。最后，要對償債準備金的使用和償付情況進行及時的外部監(jiān)控和內(nèi)部監(jiān)督，并定期向地方人大公布政府償債情況和具體的財務(wù)報告。

（四）完善政府績效評價體系 完善政府績效評價體系首先要做到淡化上級政府對下級政府的經(jīng)濟發(fā)展考核指標，將對地方政府的評價加入債務(wù)規(guī)模和償還情況等指標。其次是杜絕“政績工程”，改革和完善地方干部考核機制，用科學發(fā)展觀來衡量干部的政績，防止新的“政績工程”產(chǎn)生新的負債。最后是要完善地方政府官員問責機制，將債務(wù)產(chǎn)生及償還責任直接與具體責任人掛鉤，并強化責任人責任的事后懲罰，也能夠一定程度收斂地方政府隨意發(fā)債行為，從而降低債務(wù)風險的產(chǎn)生。

［1］ 趙云旗：《地方政府債務(wù)研究》，《經(jīng)濟研究參考》2011年第38期。

［2］ 封北麟：《地方政府投融資平臺與地方政府債務(wù)研究》，《中國財政》2009年第18期。

［3］ 孫芳城：《淺議內(nèi)部控制視角下的地方政府債務(wù)管理》，《商業(yè)會計》2010年第16期。

［4］ 江俊龍、鄒香、狄運中：《我國地方政府債務(wù)及其風險控制研究》，《經(jīng)濟問題》2011年第2期。

［5］ 孫勇：《地方政府債務(wù)風險問題初步分析》，《金融會計》2010年第3期。