●喬新生

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(zhǎng)、教授）

2014年4月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門(mén)非行政許可審批事項(xiàng)的通知》，決定對(duì)國(guó)務(wù)院和各部門(mén)現(xiàn)有的非行政許可審批事項(xiàng)進(jìn)行全面清理。這是我國(guó)行政體制改革過(guò)渡時(shí)期的必要之舉，同時(shí)也是我國(guó)行政許可制度改革的重要內(nèi)容。

所謂非行政許可，是指各級(jí)政府機(jī)關(guān)依照我國(guó)《行政許可法》規(guī)定的程序和權(quán)限不得設(shè)立的行政許可之外的其他行政許可事項(xiàng)。非行政許可主要表現(xiàn)為以下幾種形式： 第一，行政審批許可的前提條件，譬如，某些部委要求全國(guó)各地在重大項(xiàng)目申請(qǐng)行政許可之前，必須取得重大項(xiàng)目的立項(xiàng)批準(zhǔn)文件（簡(jiǎn)稱(chēng)路條），這類(lèi)批準(zhǔn)文件可能是可行性論證報(bào)告，也可能是國(guó)務(wù)院其他部門(mén)的程序性備案，由于這一類(lèi)非行政許可缺乏明確的法律依據(jù)，因而在實(shí)施的過(guò)程中具有很大的彈性，一些地方政府為了取得非行政許可，不得不在北京實(shí)施公關(guān)戰(zhàn)略，針對(duì)特定部門(mén)的關(guān)鍵人員進(jìn)行跟蹤拜訪，以此來(lái)加快行政許可的步伐。第二類(lèi)是行政許可的程序性條件要求。由于我國(guó)條塊分割的現(xiàn)象依然非常嚴(yán)重，不同部門(mén)之間的行政許可具有相互交叉的特點(diǎn)，一些部門(mén)在實(shí)施行政許可的過(guò)程中，要求其他部門(mén)必須給予配合，而其他部門(mén)為了強(qiáng)化自己的行政權(quán)力，往往把相應(yīng)部門(mén)的行政審批作為行政許可的程序要件，譬如，政府的招商部門(mén)在招商引資的過(guò)程中，必須得到工商行政管理機(jī)關(guān)的行政許可，而工商行政管理機(jī)關(guān)在執(zhí)照審批的過(guò)程中，又要求當(dāng)事人必須得到地方政府招商部門(mén)的許可文件，除非開(kāi)通直通車(chē)，否則，當(dāng)事人必須在工商行政管理機(jī)關(guān)和政府的招商引資部門(mén)之間跑來(lái)跑去。這種程序性的行政審批許可，很大程度上既是官僚主義、形式主義的表現(xiàn)，同時(shí)又是權(quán)力異化的具體內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)之所以在行政審批的過(guò)程中設(shè)置程序性的條件，無(wú)非是要減輕自己的責(zé)任，增加其他行政部門(mén)的負(fù)擔(dān)，從而使當(dāng)事人在行政審批的過(guò)程中額外付出沉重的代價(jià)。第三類(lèi)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部非業(yè)務(wù)部門(mén)實(shí)施的行政許可，譬如行政機(jī)關(guān)的人事部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)于人事調(diào)動(dòng)和財(cái)務(wù)管理制定的行政許可條件，這些行政許可條件雖然不直接對(duì)市場(chǎng)主體發(fā)生法律效力，但是，在現(xiàn)有的行政管理體制下，市場(chǎng)主體在實(shí)施稅務(wù)申報(bào)、會(huì)計(jì)審計(jì)的過(guò)程中必須按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，這樣一來(lái)，不僅人為地加重了市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)，降低了工作效率，而且更主要的是，給相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人尋租提供了便利條件。比如，部分城市在工業(yè)園區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，要求市場(chǎng)主體必須辦理許可證，這些許可證缺乏明確的法律依據(jù)，但是直接關(guān)系到市場(chǎng)主體的稅收減免的問(wèn)題。

解決非行政許可的問(wèn)題，除了完善有關(guān)法律制度之外，最根本的途徑就是要加快行政體制改革的步伐，通過(guò)行政機(jī)構(gòu)的合并，減少相互推諉互相扯皮的現(xiàn)象?？梢栽O(shè)想，如果把工商管理、技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫、食品藥品監(jiān)督管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理等有關(guān)部門(mén)合并在一起，那么，在行政審批的過(guò)程中就不會(huì)出現(xiàn)相互踢皮球的現(xiàn)象。綜合性的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以實(shí)行一站式的服務(wù)，在一個(gè)行政窗口解決所有的問(wèn)題。所以，要想真正解決非行政許可的問(wèn)題，必須盡快啟動(dòng)行政體制改革，把現(xiàn)有的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)整合在一起，因?yàn)橹挥羞@樣才能提高審批效率，使非行政許可逐漸減少。

值得注意的是，每一個(gè)非行政許可的背后，都存在著巨大的現(xiàn)實(shí)利益。一些政府機(jī)關(guān)為了解決人浮于事的問(wèn)題，設(shè)立了相當(dāng)數(shù)量的事業(yè)性單位，并且賦予這些事業(yè)性單位非行政許可的權(quán)力，譬如，文化行政主管部門(mén)設(shè)立著作權(quán)集體管理機(jī)構(gòu)，對(duì)于著作權(quán)進(jìn)行集體管理，并且賦予這些機(jī)構(gòu)非行政許可的權(quán)力。因此，在加快行政體制改革的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)改革行政機(jī)關(guān)設(shè)置的事業(yè)單位，取消行政機(jī)關(guān)設(shè)置的具有非行政許可權(quán)的事業(yè)機(jī)構(gòu)，只有這樣才能減少社會(huì)管理的成本，降低市場(chǎng)主體的交易費(fèi)用，提高整個(gè)社會(huì)的效率。

可以預(yù)見(jiàn)，中共中央四中全會(huì)之后，國(guó)務(wù)院將會(huì)重新啟動(dòng)行政機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程，通過(guò)加快行政機(jī)構(gòu)改革步伐，解決長(zhǎng)期存在的非行政許可現(xiàn)象，盡可能地把行政機(jī)關(guān)的行政許可納入到 《行政許可法》調(diào)整的范疇，從而使我國(guó)行政許可真正做到有法可依。今后凡是法律沒(méi)有授權(quán)的，任何行政機(jī)關(guān)都不得設(shè)立行政許可；凡是不符合《行政許可法》程序的，行政機(jī)關(guān)一律不得實(shí)施行政許可?？偠灾?，只有在行政體制改革上做文章，著力減少行政審批機(jī)構(gòu)，才能徹底地解決非行政許可過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題?！?/p>