陳長(zhǎng)虹，黃祖軍

當(dāng)前，項(xiàng)目制日益成為中國(guó)治理體制中的一種常見(jiàn)模式①折曉葉、陳嬰嬰、周飛舟、渠敬東等人都對(duì)項(xiàng)目制進(jìn)行了深入分析。參見(jiàn)折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2011，（4）；周飛舟：《財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)化及其問(wèn)題——兼論“項(xiàng)目治國(guó)”》，社會(huì)，2012，（1）；渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012，（5）.，這種模式改變了傳統(tǒng)的國(guó)家治理方式，也重構(gòu)了國(guó)家、地方和基層單位之間的關(guān)系，使當(dāng)前基層政府動(dòng)員模式發(fā)生變化。傳統(tǒng)的以行政科層權(quán)威為基礎(chǔ)的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員模式向技術(shù)治理下的項(xiàng)目動(dòng)員模式發(fā)展，這種發(fā)展變化，既意味著國(guó)家基層社會(huì)管理和治理理念的進(jìn)步，也意味著國(guó)家基層治理方式的發(fā)展，還有利于破解基層有效治理的難題。但學(xué)界對(duì)基層政府動(dòng)員的研究比較薄弱，缺乏基層政府動(dòng)員轉(zhuǎn)型方面的成果。因?yàn)閷W(xué)界更多關(guān)注政府的社會(huì)動(dòng)員，而忽視了政府內(nèi)部的動(dòng)員[1]。現(xiàn)有對(duì)基層政府動(dòng)員的探討散見(jiàn)于學(xué)者對(duì)政府關(guān)系、基層治理和國(guó)家財(cái)稅體制改革的研究成果中。有鑒于此，本文試圖系統(tǒng)梳理中國(guó)基層政府動(dòng)員模式與發(fā)展歷程，從中把握國(guó)家基層社會(huì)管理與治理的發(fā)展進(jìn)步，以期引發(fā)更多學(xué)者的關(guān)注探討，為國(guó)家治理研究添磚加瓦，促進(jìn)中國(guó)基層的有效治理。

一、基層政府運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員的邏輯與困境

新中國(guó)成立以來(lái)至20世紀(jì)90年代末，中央、地方政府對(duì)基層政府常常采取運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員。這種運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員既可以表現(xiàn)在日常的基層政府動(dòng)員中，如社會(huì)維穩(wěn)、鄉(xiāng)村管理、國(guó)家政策宣傳、政治教育或者大型文藝比賽活動(dòng)中，也常常出現(xiàn)在自然災(zāi)害、社會(huì)突發(fā)事件或者需要緊急動(dòng)員情況下，此時(shí)上級(jí)政府會(huì)以運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員來(lái)調(diào)動(dòng)基層政府。運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員在歷史上的中國(guó)也出現(xiàn)過(guò)，如乾隆時(shí)期1768年出現(xiàn)的“叫魂”事件曾引起大半個(gè)中國(guó)民眾的恐慌，“影響到了十二個(gè)大省份的社會(huì)生活，從農(nóng)夫的茅舍到帝王的宮邸均受波及”[2](P1)。而弘歷皇帝采取的就是運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員來(lái)處理這個(gè)事件。運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員往往會(huì)暫時(shí)中斷科層組織按部就班的常規(guī)動(dòng)員程序，而以“自上而下、政治動(dòng)員的方式來(lái)調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力來(lái)完成某一特定任務(wù)”[3]。運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員主要表現(xiàn)為這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是常常以政治動(dòng)員的方式來(lái)進(jìn)行。通過(guò)輿論、宣傳和全面的動(dòng)員，短期內(nèi)將上級(jí)的意圖與信號(hào)傳遞給下級(jí)；二是運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員是在一定條件下采用的。運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員運(yùn)用的條件主要是當(dāng)社會(huì)環(huán)境出現(xiàn)了大的變化，比如大型的自然災(zāi)害、突發(fā)社會(huì)事件或其他危機(jī)，常規(guī)的政府科層體制無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)之時(shí)。即便體現(xiàn)在日常的基層政府動(dòng)員中的運(yùn)動(dòng)式方式，此時(shí)也主要為了短時(shí)間內(nèi)達(dá)到政策宣傳與教育效果、凸顯政績(jī)，或者短時(shí)段集中各方力量與注意力的需要，也是在一定條件下發(fā)生的。三是運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員的主要目的是規(guī)范和糾正基層政府行為。糾正基層政府在執(zhí)行中央或上級(jí)地方政府政策過(guò)程中的偏差行為和靈活行為，規(guī)范基層政府執(zhí)行上級(jí)政府政令的行為[3]。

運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員的運(yùn)行有其前提條件，其運(yùn)行是依靠行政科層組織所形成的科層權(quán)威及其權(quán)威一統(tǒng)的觀念制度。盡管運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員往往會(huì)暫時(shí)中斷科層組織按部就班的常規(guī)動(dòng)員程序，但不依靠行政科層組織的科層權(quán)威及其權(quán)威一統(tǒng)的觀念制度，運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員就難以運(yùn)行。在行政科層體制中，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的動(dòng)員依靠科層組織所形成的層級(jí)權(quán)威，通過(guò)層級(jí)命令來(lái)實(shí)現(xiàn)。權(quán)力和資源集中于上級(jí)政府，中央政府的權(quán)力遠(yuǎn)大于地方政府，地方政府的權(quán)力又遠(yuǎn)大于基層政府。上級(jí)政府有足夠的權(quán)威和資源向基層政府規(guī)定目標(biāo)、分配任務(wù)，并在必要的時(shí)候強(qiáng)制執(zhí)行?？梢?jiàn)，科層體制依靠權(quán)力的層級(jí)來(lái)實(shí)現(xiàn)動(dòng)員的有效性，它有明確的權(quán)力關(guān)系和等級(jí)結(jié)構(gòu)，它還具有一套系統(tǒng)的人事管理制度和激勵(lì)懲罰制度，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)政令的自上而下通暢。韋伯把科層制視為教會(huì)、公司、軍隊(duì)、國(guó)家的重要組織形態(tài)，并認(rèn)為理想的科層制具備五項(xiàng)基本特點(diǎn)：勞動(dòng)分工、權(quán)威等級(jí)、正式法規(guī)、非人性化和因才任用[4](P42)。因此，科層的組織結(jié)構(gòu)中遵循等級(jí)制原則：下級(jí)要服從上級(jí)控制和監(jiān)督。我國(guó)上級(jí)政府（中央、地方政府）對(duì)基層政府的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員，依靠高度權(quán)威的科層組織。其運(yùn)行主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，在人事安排上，上級(jí)政府具有絕對(duì)的權(quán)力?！肮珓?wù)員進(jìn)入、考試、選拔、提升、流動(dòng)，有著自上而下的統(tǒng)一規(guī)定?！盵5]第二，在獎(jiǎng)懲方面，采用了強(qiáng)大的激勵(lì)懲罰機(jī)制。基層政府如果在政策、任務(wù)或目標(biāo)上完成不錯(cuò)，或者超額完成，將受到獎(jiǎng)勵(lì)，領(lǐng)導(dǎo)或因政績(jī)而升遷；如果基層政府執(zhí)行不力，目標(biāo)沒(méi)實(shí)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)將受到處罰，甚至遭一票否決，嚴(yán)重違紀(jì)的將開(kāi)除公職。第三，在動(dòng)員落實(shí)方面，形成了動(dòng)員執(zhí)行的壓力機(jī)制。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的動(dòng)員，通過(guò)指標(biāo)分解、檢查、督導(dǎo)和匯報(bào)等方式，層層落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)高度動(dòng)員。運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員還通過(guò)權(quán)威一統(tǒng)的觀念機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)家依靠馬列主義來(lái)統(tǒng)一黨內(nèi)的執(zhí)政觀念，通過(guò)各類(lèi)政治思想教育活動(dòng)、政策宣傳和學(xué)習(xí)交流活動(dòng)，強(qiáng)化中央或上級(jí)政府的權(quán)威，以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的政府動(dòng)員。在政策宣傳過(guò)程中，自上而下組織的學(xué)習(xí)、宣講活動(dòng)，電視、報(bào)紙等媒體介入，甚至標(biāo)語(yǔ)、口號(hào)等，共同構(gòu)成了系統(tǒng)的觀念建設(shè)機(jī)制。正是通過(guò)這些活動(dòng)，確保了上級(jí)政府的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)了對(duì)下級(jí)政府的高效動(dòng)員。可見(jiàn)，“權(quán)威體制的國(guó)家權(quán)威不是一紙空文，在貫徹實(shí)施其意圖的動(dòng)員能力上，在組織上、資源上和觀念上都有著穩(wěn)定的基礎(chǔ)”[5]。

運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員，實(shí)質(zhì)是一種體現(xiàn)運(yùn)動(dòng)型治理的動(dòng)員方式[3]。在運(yùn)動(dòng)式治理下，基層鄉(xiāng)村的發(fā)展遵循“運(yùn)動(dòng)—發(fā)展”邏輯。“運(yùn)動(dòng)—發(fā)展”邏輯可追溯到20世紀(jì)革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村建立革命根據(jù)地時(shí)期。當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨工作重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，極為重視在革命根據(jù)地動(dòng)員農(nóng)民，一方面發(fā)展根據(jù)地農(nóng)村，另一方面壯大革命隊(duì)伍。因?yàn)椤皯?zhàn)爭(zhēng)的偉力之最深厚的根源存在于民眾之中”[6]（P478），“革命戰(zhàn)爭(zhēng)是群眾的戰(zhàn)爭(zhēng)，只有動(dòng)員群眾才能進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)，只有依靠群眾才能進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)”[6](P131)。新中國(guó)成立后，這一動(dòng)員不但沒(méi)有取消，還被總結(jié)為群眾路線，成為中國(guó)共產(chǎn)黨勝利的法寶，并被制度化?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨全面執(zhí)政以后，戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的動(dòng)員體制承繼下來(lái)并制度化，形成了下派工作隊(duì)、行政體系建構(gòu)與群眾參與相結(jié)合的動(dòng)員模式?！盵7]改革開(kāi)放后，雖然隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，基層的運(yùn)動(dòng)式治理有所弱化，但并沒(méi)有完全取消“運(yùn)動(dòng)—發(fā)展”的邏輯。這種“運(yùn)動(dòng)—發(fā)展”邏輯依然在兩個(gè)方面表現(xiàn)出來(lái)：一是政府的決策要求“從群眾中來(lái),到群眾中去”，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)；二是農(nóng)民可以參與討論關(guān)涉鄉(xiāng)村發(fā)展和他們利益密切相關(guān)的地方與基層公共事務(wù)。

上級(jí)政府對(duì)基層政府的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期，面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)和困境。一方面在社會(huì)快速發(fā)展的今天，中央、地方政府因自身承載的功能增加而不堪重負(fù)，對(duì)基層政府的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員也因社會(huì)多元化而引致較多的批評(píng)和挑戰(zhàn)。這源于“權(quán)威體制的兩個(gè)維系機(jī)制——科層制度和一統(tǒng)觀念制度——受到了多重挑戰(zhàn)：科層制度承擔(dān)越來(lái)越多的治理功能，不堪重負(fù)；一統(tǒng)觀念制度受到多元社會(huì)的碰撞挑戰(zhàn)，難以為繼?！盵5]另一方面，運(yùn)動(dòng)式的政府動(dòng)員也引起基層有效治理的困境。因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)式動(dòng)員常常引起上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的矛盾，往往上級(jí)制定的政策與下級(jí)面臨的實(shí)際情況存在較大的偏差，而下級(jí)在基層治理上因?yàn)樾姓Y源匱乏而制約了其治理能力的發(fā)揮。加之下級(jí)政府基于自身利益的考量，在執(zhí)行上級(jí)政府的任務(wù)和目標(biāo)時(shí)，存在“共謀行為”[8]、“非正式反對(duì)”或“非正式不合作”的可能[9]。這些“上有政策、下有對(duì)策”的行為嚴(yán)重弱化了政府動(dòng)員的效果，不利于基層有效治理。

二、基層政府項(xiàng)目化動(dòng)員的運(yùn)行特征

20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家實(shí)行了分稅制的財(cái)稅體制改革。國(guó)家資金的收入、轉(zhuǎn)移支付發(fā)生了變化，國(guó)家和地方政府對(duì)基層的財(cái)政投入，主要通過(guò)項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)來(lái)投入資金。項(xiàng)目制成為一種常見(jiàn)的治理模式，這種以規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化為特征的技術(shù)治理模式[10]，使基層政府的動(dòng)員出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)、新變化。

第一，動(dòng)員方式由運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員變?yōu)轫?xiàng)目化動(dòng)員。20世紀(jì)90年代以來(lái)，以規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化為特征的技術(shù)治理發(fā)展起來(lái)，上級(jí)政府對(duì)基層政府的動(dòng)員通常采用項(xiàng)目方式來(lái)進(jìn)行。一方面，中央、地方政府對(duì)基層政府的財(cái)政投入，主要通過(guò)項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)的方式來(lái)投入資金。而這些資金，大部分被“指定了專(zhuān)門(mén)用途、以各種‘項(xiàng)目’為名目，以期體現(xiàn)中央或上級(jí)資金撥付部門(mén)的意志”[11]。另一方面，項(xiàng)目成為國(guó)家實(shí)施基層治理的主要模式，不管是對(duì)基層的扶貧[12]，還是新農(nóng)村建設(shè)，或者農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，都是依靠項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行。這些項(xiàng)目繁多，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，與“‘社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)’有關(guān)的項(xiàng)目多達(dá)94項(xiàng)，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、公共服務(wù)等方面”[13]，且逐年呈遞增趨勢(shì)。以往常常靠政治動(dòng)員來(lái)調(diào)動(dòng)基層政府執(zhí)行上級(jí)政府意志的做法，現(xiàn)在被規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化方式的做法替代了。

第二，動(dòng)員模式由“層級(jí)動(dòng)員”變?yōu)椤岸嗑€動(dòng)員”[1]。依靠科層權(quán)威的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員通過(guò)層級(jí)命令方式來(lái)調(diào)動(dòng)基層政府，實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的動(dòng)員，并一級(jí)一級(jí)動(dòng)員，這是一種層級(jí)動(dòng)員模式。在層級(jí)動(dòng)員中，下級(jí)被動(dòng)接受上級(jí)的指令，缺乏主動(dòng)性，同一層級(jí)的職能部門(mén)之間聯(lián)系較少，缺乏信息溝通。此外，信息傳遞速度較慢，且容易在傳遞過(guò)程中失真。中央政府所傳遞的政策信息，經(jīng)過(guò)多級(jí)傳遞后，到達(dá)基層政府往往需要很長(zhǎng)時(shí)間，且容易滲入各級(jí)政府的意見(jiàn)而變樣。這種層級(jí)動(dòng)員模式如圖1。

圖1 層級(jí)動(dòng)員模式圖

而項(xiàng)目化動(dòng)員打破了科層組織的層級(jí)，實(shí)行多元、多線的動(dòng)員，為了項(xiàng)目的需要，往往組成項(xiàng)目小組，把縱向單位的人力、物力資源分派到項(xiàng)目組中，當(dāng)項(xiàng)目完成后，再回到原來(lái)的工作部門(mén)。這種項(xiàng)目的多線動(dòng)員具有較強(qiáng)的靈活性、適應(yīng)性和機(jī)動(dòng)性，可根據(jù)項(xiàng)目需要和環(huán)境變化而靈活采取對(duì)策，也使得項(xiàng)目中的各橫向單位之間的聯(lián)系加強(qiáng)。多線動(dòng)員模式如圖2。

圖2 多線動(dòng)員模式圖

第三，基層政府由被動(dòng)接受政令變?yōu)橹鲃?dòng)爭(zhēng)取項(xiàng)目。運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員下的基層政府，往往是被動(dòng)接受政令，政策、命令出自上級(jí)，權(quán)力和資源也主要集中在上級(jí)政府，盡管基層政府對(duì)基層的治理問(wèn)題比較熟悉，也知道問(wèn)題癥結(jié)所在，但囿于權(quán)力、資源以及政策的制約，通常只是消極被動(dòng)地接受上級(jí)政令，完成上級(jí)所下達(dá)的指標(biāo)和任務(wù)。他們通常所思考的是“我能做什么”，而不是“我應(yīng)該怎么做”。這就不利于基層治理的創(chuàng)新和有效治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而項(xiàng)目動(dòng)員下的基層政府，一改過(guò)去消極接受政令的做法，取而代之以“跑項(xiàng)目”、“抓包”[14]積極爭(zhēng)取項(xiàng)目和主動(dòng)配合上級(jí)動(dòng)員的行為。這種變化一方面是因?yàn)轫?xiàng)目化下基層政府的財(cái)政資金主要依靠項(xiàng)目來(lái)獲得，因此基層政府會(huì)千方百計(jì)地爭(zhēng)取項(xiàng)目，申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)和項(xiàng)目，派專(zhuān)人向上級(jí)部門(mén)跑項(xiàng)目、要資金，動(dòng)用各種關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，甚至以給跑項(xiàng)目人回扣、獎(jiǎng)勵(lì)的方式激勵(lì)跑項(xiàng)目[15]。另一方面還因?yàn)楂@得項(xiàng)目后有利于基層村莊發(fā)展。“貧困村依賴某些項(xiàng)目資金‘找活路’、‘添設(shè)施’、‘治臟亂’，富裕村則借助項(xiàng)目錦上添花，‘辦大事’、‘搞創(chuàng)新’、‘爭(zhēng)標(biāo)桿’?！盵14]項(xiàng)目的利益既屬于發(fā)包部門(mén)，又屬于基層參與單位，因此是上下級(jí)共享項(xiàng)目的收益，“正是因?yàn)樯舷录?jí)共享政績(jī)和宣傳收益，才能讓項(xiàng)目化的運(yùn)作不斷激發(fā)基層干部的工作動(dòng)力”[1]，基層才會(huì)千方百計(jì)地“抓包”，利用各種關(guān)系、各種渠道“跑項(xiàng)目”。這樣，基層政府行為就由原來(lái)的“等政令”變?yōu)椤芭茼?xiàng)目”。從“等”到“跑”的變化凸顯了項(xiàng)目制下基層政府行為的巨大變化。

三、基層政府動(dòng)員轉(zhuǎn)型的評(píng)價(jià)

中央、地方政府對(duì)基層政府動(dòng)員的轉(zhuǎn)型，既體現(xiàn)了國(guó)家基層治理方式的變化，也改變著基層治理邏輯，還重構(gòu)了基層治理中各級(jí)政府之間的關(guān)系，有效激發(fā)了基層政府的主動(dòng)性和積極性，為基層有效治理提供了新思路和新路徑。

第一，體現(xiàn)了國(guó)家基層治理方式的變化：由運(yùn)動(dòng)式治理轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)治理?；鶎诱畡?dòng)員轉(zhuǎn)型的過(guò)程實(shí)際上就是國(guó)家治理變化的過(guò)程。運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員反映著國(guó)家對(duì)基層治理的方式是運(yùn)動(dòng)式治理，而項(xiàng)目化動(dòng)員則體現(xiàn)了國(guó)家基層治理方式為技術(shù)治理。這種變化無(wú)疑標(biāo)志著國(guó)家基層治理方式的變化，以及國(guó)家治理理念的更新。這也反映了自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政體系結(jié)構(gòu)、國(guó)家治理模式的變化。在運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員下，可從三個(gè)方面來(lái)看國(guó)家對(duì)基層的運(yùn)動(dòng)式治理方式：一是從行為方式看，以政治動(dòng)員為主要特征，基層的基本任務(wù)是貫徹上級(jí)政策與意圖，不允許有“地方主義”和“山頭主義”[3]。二是對(duì)基層干部的要求最重要的是政治忠誠(chéng)，能忠誠(chéng)地執(zhí)行自上而下的政令，專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力只是次要的。三是從運(yùn)行方式看，基層的運(yùn)動(dòng)式治理被納入國(guó)家科層組織的日常工作中，基層政府貫徹上級(jí)指示、工作部署和計(jì)劃落實(shí)都日?；?、常規(guī)化了。而項(xiàng)目化動(dòng)員下國(guó)家對(duì)基層的技術(shù)治理則表現(xiàn)出規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化的特征。首先，在技術(shù)治理方式下，上級(jí)更強(qiáng)調(diào)對(duì)基層政府指標(biāo)完成手段的管理，將指標(biāo)管理和技術(shù)手段結(jié)合在一起[10]。其次，實(shí)行政府依法行政，把運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員下依靠權(quán)力的層級(jí)權(quán)威變?yōu)轫?xiàng)目動(dòng)員下依靠法律的法理權(quán)威，以使治理更符合規(guī)范和公平原則。再次，上級(jí)政府加強(qiáng)了對(duì)基層量化指標(biāo)的多重化考核。改變過(guò)去單一的GDP考核指標(biāo)，而實(shí)施環(huán)保指標(biāo)、民意指標(biāo)、社會(huì)穩(wěn)定指標(biāo)等多種考核指標(biāo)，把環(huán)境污染、民意滿意度和群眾上訪、群體性事件、重大安全事故等都納入基層政府的治理績(jī)效考核。最后，以“項(xiàng)目管理”為核心的基層公共服務(wù)體系迅速發(fā)展起來(lái)。國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目對(duì)基層投入公共品和公共服務(wù)，其行為由經(jīng)營(yíng)性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的行為，這是國(guó)家基層治理向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的重要特征，反映出國(guó)家治理有了新理念。

第二，反映了國(guó)家基層治理邏輯的變化：由“運(yùn)動(dòng)—發(fā)展”邏輯變?yōu)椤绊?xiàng)目—發(fā)展”邏輯。在運(yùn)動(dòng)式治理方式下，國(guó)家的基層治理邏輯是“運(yùn)動(dòng)—發(fā)展”邏輯。而技術(shù)治理下基層治理的邏輯是“項(xiàng)目—發(fā)展”邏輯。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)和治理絕大多數(shù)都以項(xiàng)目的方式展開(kāi)，不管是扶貧、新農(nóng)村建設(shè)還是鄉(xiāng)村村改居或者農(nóng)村城市化，都通過(guò)項(xiàng)目來(lái)投入資金。二是國(guó)家對(duì)基層的治理行為由政治動(dòng)員、經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的經(jīng)營(yíng)與建設(shè)行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕卜?wù)為主的社會(huì)管理與服務(wù)行為。三是基層治理遵循分級(jí)治理的運(yùn)行模式，由中央政府的“發(fā)包”、地方政府的“打包”和村莊的“抓包”行為構(gòu)成分級(jí)運(yùn)作機(jī)制[14]。

第三，重構(gòu)了基層治理中各級(jí)政府之間的關(guān)系。上級(jí)對(duì)基層政府的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員依靠行政科層組織的層級(jí)權(quán)威，科層的組織結(jié)構(gòu)中遵循等級(jí)制原則，下級(jí)要服從上級(jí)控制和監(jiān)督。在運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員方式下，不存在越級(jí)動(dòng)員，而是一級(jí)一級(jí)動(dòng)員。中央政府、地方政府和基層政府基本上是直線型的上下級(jí)關(guān)系，中央政府、地方政府在基層治理中是政策制訂者，發(fā)布政令和任務(wù)，基層政府被動(dòng)接受政令，貫徹上級(jí)制定的政策。而技術(shù)治理下的動(dòng)員則是圍繞項(xiàng)目，在項(xiàng)目主管部門(mén)組成的項(xiàng)目小組的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，中央政府、地方政府和基層政府的關(guān)系不完全是直線型上下級(jí)關(guān)系，而是以直線型為基礎(chǔ)的項(xiàng)目制關(guān)系，存在越級(jí)動(dòng)員的情況，且基層政府在項(xiàng)目化動(dòng)員的過(guò)程中，行為比較積極。

第四，降低了基層治理中政府動(dòng)員成本。對(duì)基層治理的動(dòng)員需要考慮成本，依靠行政科層權(quán)威的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員成本往往較高。周雪光認(rèn)為中國(guó)計(jì)生政策作為運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員的一個(gè)成功例子，盡管成功，但其動(dòng)員的成本大，代價(jià)高昂?！叭欢?，這一成功的案例也恰恰說(shuō)明了權(quán)威體制中實(shí)施其政策意圖的困難和代價(jià)，我們不難看到，大規(guī)模強(qiáng)力推行計(jì)生政策導(dǎo)致了行政成本、人力資源、社會(huì)動(dòng)員、政府注意力等方面的高昂代價(jià)，難以在其他領(lǐng)域復(fù)制?！盵5]因此依靠強(qiáng)有力的科層組織的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員只是局部的、短暫的。而項(xiàng)目化下的基層政府動(dòng)員就沒(méi)有這么大的成本了，不需要從上到下全面開(kāi)展工作，也不需要基層政府全力來(lái)實(shí)施項(xiàng)目，只需要與項(xiàng)目有關(guān)的各方組成項(xiàng)目小組來(lái)開(kāi)展工作。減少了行政成本，也不需要單獨(dú)組建一個(gè)行政部門(mén)，因此動(dòng)員的成本大大降低。

第五，有效緩和了權(quán)威體制與有效治理的矛盾。依靠科層權(quán)威的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員存在權(quán)威體制與有效治理的矛盾[5]，這一矛盾如何化解，難度較大。盡管?chē)?guó)家也采取了代理制、運(yùn)動(dòng)式糾偏等一些應(yīng)對(duì)機(jī)制，但都收效甚微，而項(xiàng)目制的運(yùn)用，在某種程度上緩和了中央與地方政府的矛盾。在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，地方政府會(huì)按照某種發(fā)展規(guī)劃和意圖，把自己的基層治理思路和想法揉進(jìn)項(xiàng)目中，融合或捆綁成一種綜合工程，形成地方政府的“打包”行為[14]。加之項(xiàng)目的收益是參與項(xiàng)目的各級(jí)政府共享，地方政府和基層政府受益最大，項(xiàng)目快速的政績(jī)與宣傳效果激發(fā)了地方政府和基層政府的干部，他們?cè)陧?xiàng)目運(yùn)作中主動(dòng)作為，根據(jù)地方實(shí)際情況，打造地方特色的社會(huì)管理和治理模式，凸顯基層治理的效果，因此減少了科層權(quán)威運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員下基層政府的消極作為，甚至不作為行為，也緩和了中央政府與地方政府的集權(quán)、分權(quán)矛盾。項(xiàng)目化動(dòng)員無(wú)疑有利于基層的有效治理，為國(guó)家基層治理創(chuàng)新提供了新路徑。

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