李麗瓊 李麗文 王愛華 林英權(quán)

基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金管理問題及對策

李麗瓊 李麗文 王愛華 林英權(quán)

實(shí)施國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目主要是為了使基本的公共衛(wèi)生服務(wù)呈現(xiàn)出逐步均等化趨勢。近年來，醫(yī)療改革的層層推進(jìn)使得各級財政進(jìn)一步加大了對地方公共衛(wèi)生事業(yè)的資金投入力度，并逐步擴(kuò)大了部分服務(wù)項(xiàng)目覆蓋面。然而，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在基本公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金管理的預(yù)算、撥付、使用、會計核算等方面存在著缺陷。本文對基本公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金的內(nèi)涵、使用及核算要求進(jìn)行解讀，分析了管理中存在的問題，并探討解決辦法。

基本公共衛(wèi)生；專項(xiàng)資金管理；問題；對策

基本公共衛(wèi)生服務(wù)，是指城市的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心衛(wèi)生院等機(jī)構(gòu)面向當(dāng)?shù)鼐用襻槍残l(wèi)生所采取的干預(yù)措施。促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化是新醫(yī)改五項(xiàng)重點(diǎn)改革之一[1]，而實(shí)施國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目是落實(shí)這一改革任務(wù)的重要內(nèi)容[2-3]。本次研究主要對基本公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金的內(nèi)涵、使用及核算要求進(jìn)行了解讀，并分析了在管理中存在的問題，并探討解決辦法。旨在為基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的基本公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金的管理提供參考。

1 基本公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金

基本公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金是指由各級財政預(yù)算向基層的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)支出的使其按照相關(guān)規(guī)定免費(fèi)為當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的專項(xiàng)資金。按照《關(guān)于促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化的意見》（衛(wèi)婦社發(fā)[2009]70號）中的相關(guān)要求[4]，基本的公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)當(dāng)按照項(xiàng)目免費(fèi)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁?，各級政府需要對公共衛(wèi)生的投入機(jī)制進(jìn)行不斷完善，確保公共衛(wèi)生的投入逐步增加。并且規(guī)定不得以任何方式向城鄉(xiāng)居民收取基本公共衛(wèi)生服務(wù)費(fèi)用。

2 不足之處

2.1 預(yù)算編制不夠規(guī)范 近年來，各地財政預(yù)算中采取的“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)按定額，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按實(shí)際”的部門以及細(xì)化預(yù)算的編制方法在專項(xiàng)資金如何“實(shí)際”方面并未給予明確的指引。由此造成基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的資金分配不夠科學(xué)合理，導(dǎo)致“零基預(yù)算”并未執(zhí)行到位，“切塊”專項(xiàng)資金仍然比較盛行，由于主觀性太強(qiáng)，造成部分單位的專項(xiàng)資金出現(xiàn)大量結(jié)余，而又有部分單位的專項(xiàng)資金明顯不足，對基本公共衛(wèi)生服務(wù)工作目標(biāo)的落實(shí)造成嚴(yán)重影響。

2.2 財政撥款不及時 基本公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金現(xiàn)普遍實(shí)行“先預(yù)撥，后結(jié)算”，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在年初或上一年末獲得一部分預(yù)撥的財政資金，剩余資金視地方配套資金到位和機(jī)構(gòu)項(xiàng)目績效考核情況進(jìn)行分段撥付。一方面，由于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)文件層層下發(fā)，項(xiàng)目資金層層撥付，造成資金長期滯留于財政預(yù)算單位；另一方面，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)項(xiàng)目績效考核由于目前的信息化系統(tǒng)還存在諸多不足、針對項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果的總結(jié)、分析、考核等精細(xì)化管理難度較大，導(dǎo)致考核評價時間較長、資金撥付間隔周期普遍時間長。部分單位對于財政撥款不及時的現(xiàn)象往往采取墊資的方法先行開展項(xiàng)目再還款，嚴(yán)重影響資金的使用效益；專項(xiàng)資金經(jīng)常出現(xiàn)的跨年度使用的現(xiàn)象，造成機(jī)構(gòu)年度收支難以平衡，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)財務(wù)信息不能真實(shí)反映基本公共衛(wèi)生服務(wù)的收支情況，這也從客觀上給挪用、擠占專項(xiàng)資金提供了條件和借口；對于跨年度撥付的專項(xiàng)資金，由于機(jī)構(gòu)沒能清楚地了解資金用途，造成資金使用不規(guī)范，更有甚者，上級主管部門來檢查項(xiàng)目完成情況時，具體機(jī)構(gòu)才知道政府已安排了專項(xiàng)資金，這直接影響了基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目的開展。

2.3 專項(xiàng)資金超范圍使用 《關(guān)于印發(fā)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理辦法的通知》（財社[2010]311號）[5]對基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)關(guān)于資金的使用進(jìn)行了規(guī)范，規(guī)定專項(xiàng)資金可以用于為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┑幕竟残l(wèi)生服務(wù)的各個項(xiàng)目。管理辦法第十三條“將補(bǔ)助資金用于相關(guān)的人員支出以及開展基本公共衛(wèi)生服務(wù)所必需的耗材等公用經(jīng)費(fèi)支出?！惫芾磙k法第十四條“任何單位和個人不得以任何形式截留、擠占和挪用。”

《國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范（2011年版）》[6]對基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目提出了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在人員培訓(xùn)、辦公場地、信息網(wǎng)絡(luò)與設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備設(shè)施、交通工具等方面均應(yīng)有必要的準(zhǔn)備。由于基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)獲得的財政補(bǔ)助與需求存在著明顯差距，同時，開展基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目與機(jī)構(gòu)部分業(yè)務(wù)職能存在重疊、項(xiàng)目工作量不易量化等，這導(dǎo)致專項(xiàng)資金超范圍使用時有發(fā)生。表現(xiàn)方式主要有：直接在專項(xiàng)資金中列支有關(guān)費(fèi)用；將專項(xiàng)資金與正常事業(yè)經(jīng)費(fèi)收支混合列賬，造成專項(xiàng)資金余額有數(shù)無錢的挪用；巧立名目套用專項(xiàng)資金等。一些單位人員工資、獎金及職工福利支出在專項(xiàng)資金中列支所占比例過大，幾乎整個單位的人員開支都在基本公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金列支；一些單位違規(guī)將將專項(xiàng)資金用于人員培訓(xùn)、購置辦公設(shè)備和家具、房屋維修改造；有的地區(qū)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分配不合理，如在基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)中安排示范社區(qū)獎勵經(jīng)費(fèi)；部分衛(wèi)生局安排基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金時，將大量經(jīng)費(fèi)安排在衛(wèi)生行政部門用于督導(dǎo)檢查等。

2.4 會計核算不規(guī)范 由于目前資金到位的不夠及時，使得部分單位先將衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目支出計入“醫(yī)療衛(wèi)生支出——醫(yī)療衛(wèi)生支出——公共衛(wèi)生支出（公用經(jīng)費(fèi)或非財政資金）”，實(shí)際收到基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助款時，再沖回轉(zhuǎn)入“醫(yī)療衛(wèi)生支出——公共衛(wèi)生支出（基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助）”，然而在賬務(wù)處理沖轉(zhuǎn)時，主管會計往往沒有分清基本、重大和其他公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目支出的差別，籠統(tǒng)地按“醫(yī)療衛(wèi)生支出——公共衛(wèi)生支出”中各明細(xì)所占的比例分配沖轉(zhuǎn)；一些機(jī)構(gòu)在基本公共衛(wèi)生實(shí)際支出時，沒有計入“醫(yī)療衛(wèi)生支出——公共衛(wèi)生支出”，而是計入“其他應(yīng)收款”，造成收入與支出核算不準(zhǔn)確、失實(shí)；一些機(jī)構(gòu)對資金的來源和使用的分類不清晰，混淆資金的來源和用途，導(dǎo)致“醫(yī)療收入”和“財政補(bǔ)助收入”核算不正確，受財政補(bǔ)助支出“以收定支”的影響，收入核算的錯誤導(dǎo)致支出的核算也連帶出錯。

3 對策

3.1 深入學(xué)習(xí)，全面參與 近年來，隨著醫(yī)改的深入，各級財政進(jìn)一步加大了對基本公共衛(wèi)生服務(wù)專項(xiàng)資金預(yù)算支出，資金規(guī)模越來越大，服務(wù)項(xiàng)目覆蓋面越來越廣，對其預(yù)算、撥付、使用、會計核算、監(jiān)督等方面均有嚴(yán)格要求?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)對專項(xiàng)資金的管理日顯重要，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人要對專項(xiàng)資金的管理引起高度重視，主管領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)人員、業(yè)務(wù)人員都應(yīng)全面學(xué)習(xí)了解項(xiàng)目實(shí)施方案的目標(biāo)、內(nèi)容、資金來源及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等，提高法律意識，規(guī)范專項(xiàng)資金管理。

3.2 深化預(yù)算改革，強(qiáng)化專項(xiàng)資金撥付管理，提高財政專項(xiàng)資金撥付的時效性 項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)建立項(xiàng)目資金預(yù)算的具體管理辦法?？茖W(xué)編制每個項(xiàng)目的專項(xiàng)資金預(yù)算，并加強(qiáng)預(yù)算約束。嚴(yán)格控制專項(xiàng)資金的支出，對預(yù)算審批制度進(jìn)行不斷完善，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算審批程序，及時分析資金使用結(jié)余以及超支的具體原因。

進(jìn)一步完善項(xiàng)目資金撥付的管理，加強(qiáng)資金撥付的時效性。制定基本公共衛(wèi)生的專項(xiàng)資金預(yù)撥機(jī)制[7]，在各醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況制定好項(xiàng)目實(shí)施方案后，財政部門對專項(xiàng)資金的日常管理信息進(jìn)行全方位的收集，以便深入了解項(xiàng)目的收支動態(tài)，加強(qiáng)監(jiān)管力度，參照其工作進(jìn)度的安排進(jìn)行相應(yīng)撥款。

3.3 完善專項(xiàng)資金管理辦法，健全監(jiān)督機(jī)制 在資金上，實(shí)行“三?！?，即實(shí)行項(xiàng)目專賬、資金專儲、管理專人的管理辦法，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目的具體審批內(nèi)容和條件，建立規(guī)范的長效機(jī)制，避免出現(xiàn)擠占、挪用資金問題。在制度上，實(shí)行“三制”，即項(xiàng)目公示制、資金報賬制、項(xiàng)目完結(jié)驗(yàn)收制，切實(shí)將“誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”落實(shí)到位，對專項(xiàng)資金的使用加大監(jiān)督力度并形成內(nèi)部約束機(jī)制，對專項(xiàng)資金的風(fēng)險應(yīng)加強(qiáng)防控。項(xiàng)目完成后由可由單位財務(wù)人員和相關(guān)業(yè)務(wù)科室對項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行檢查，圍繞是否設(shè)立專帳、專人管理；資金到位是否及時；是否按照要求使用；項(xiàng)目是否按時保質(zhì)保量完成作為審計重點(diǎn)，形成內(nèi)審報告，向群眾公示，讓專項(xiàng)資金的使用“陽光化”。

上級財政部門和有關(guān)主管部門要與基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建立暢順的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保資金的“上傳下達(dá)”能夠及時、準(zhǔn)確、順暢、完整，并清楚地將資金用途告知收款單位。同時，要強(qiáng)化監(jiān)督檢查機(jī)制，建立健全責(zé)任追究制度，通過定期檢查，督促項(xiàng)目單位抓緊落實(shí)項(xiàng)目的相關(guān)要求，依據(jù)《財政違法違紀(jì)行為處罰處分條例》嚴(yán)厲打擊各種弄虛作假、貪污、挪用等違法行為，將專項(xiàng)資金管嚴(yán)、管實(shí)。要做好項(xiàng)目的后期維護(hù)和回訪工作，分析資金安排使用的效益性。

3.4 改變理念，深化參與程度 財務(wù)人員應(yīng)當(dāng)改變理念，深化參與資金使用的決策的程度并進(jìn)行控制[7]，既承擔(dān)會計核算以及資金支付等最基本的工作，又深入研究具體業(yè)務(wù)的開展和項(xiàng)目的決策，在資金管理的整個過程，輔助控制專項(xiàng)資金的使用，并參照業(yè)務(wù)進(jìn)度對資金的支付進(jìn)行合理安排，確保資金的有效使用。

3.5 規(guī)范支出核算 由于現(xiàn)階段財政補(bǔ)助資金撥付的滯后性和各項(xiàng)公共衛(wèi)生項(xiàng)目補(bǔ)助資金的不足，核算公共衛(wèi)生支出時，除了要按資金來源登記項(xiàng)目輔助賬外，還要設(shè)置項(xiàng)目輔助賬用于登記包括基本、重大以及其他公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目在內(nèi)的各項(xiàng)公共衛(wèi)生項(xiàng)目的支出數(shù)。當(dāng)財政補(bǔ)助資金撥付的滯后或不足時，應(yīng)先將基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目支出計入“醫(yī)療衛(wèi)生支出——醫(yī)療衛(wèi)生支出——公共衛(wèi)生支出（基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目）（公用經(jīng)費(fèi)或非財政資金）”[8-9]，實(shí)際收到基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助款時，再按“醫(yī)療衛(wèi)生支出——公共衛(wèi)生支出”中可使用基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金的各明細(xì)所占的比例分配沖轉(zhuǎn)沖回轉(zhuǎn)入“醫(yī)療衛(wèi)生支出——公共衛(wèi)生支出（基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助）”。對收入的核算必須要分清資金的來源和用途，按資金的來源和用途分別登記“醫(yī)療收入”和“財政補(bǔ)助收入”明細(xì)賬；對暫時不能分清資金的來源和用途的收入，可暫記往來科目“其他應(yīng)付款”，主管會計應(yīng)盡快和衛(wèi)生或財政主管部門溝通，核實(shí)資金來源和用途，待核實(shí)清楚后再沖轉(zhuǎn)到相應(yīng)的收入科目。

[1] 國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳印發(fā)意見完善基層醫(yī)療運(yùn)行新機(jī)制鼓勵使用中醫(yī)藥服務(wù)[J].中醫(yī)藥導(dǎo)報，2013，19(2):50.

[2] 張軍.基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理體會[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2013，32(3):89-90.

[3] 趙齊.《基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會計制度》執(zhí)行中存在的問題[J].衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2012(10)：59-60.

[4] 衛(wèi)生部,財政部.關(guān)于促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化的意見[Z]//衛(wèi)婦社發(fā)[2009]70號[D].2009.

[5] 財政部,衛(wèi)生部.關(guān)于印發(fā)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金管理辦法的通知[Z]//財社[2010]311號[D].

[6] 衛(wèi)生部.國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范(2011年版)[D].北京:2011.

[7] 財政部,衛(wèi)生部.基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)財務(wù)制度[Z].2010.

[8] 廣東省衛(wèi)生廳，廣東省財政廳.廣東省基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資助資金使用管理規(guī)定[Z].財社[2010]311號.

[9] 賈紅英，寧博，周鳳榮，等.公共衛(wèi)生服務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金的管理研究[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2012，31(10):49-51.

Implementation of the national basic public health services primarily to make basic public health services, the trend shows a gradual equalization. In recent years, the level to promote health care reform so that governments at all levels to further increase the local public health sector capital investment, and gradually expand the coverage of some services. However, the primary health care institutions in the basic public health management of special funds budget, allocation, use, accounting and other aspects fl awed. This special funds for basic public health connotation, use and account requirements for interpretation, analyze the management problems and explore solutions.

Basic public health measures; Special funds management; Problems; Countermeasures

10.3969/j.issn.1009-4393.2014.10.005

廣東省醫(yī)學(xué)科學(xué)技術(shù)研究基金課題（WSTJJ20120430440204 197502154422）

廣東 529000 廣東省江門市人民醫(yī)院（李麗瓊 林英權(quán)） 廣東省江門市衛(wèi)生局（李麗文） 廣東省陽春市衛(wèi)生局（王愛華）