胡北明a,雷 蓉

(貴州財經(jīng)大學(xué) a.貴州旅游經(jīng)濟與管理研究院，b.工商管理學(xué)院 ，貴陽 550000)

遺產(chǎn)地旅游開發(fā)過程中“公地悲劇”現(xiàn)象是遺產(chǎn)資源作為公共物品的性質(zhì)所決定的。遺產(chǎn)資源作為公共物品的非排他性和稀缺性特征必將帶來消費的競爭性，同時資源使用者利用公共消費品時既“搭便車”又“逐利”的本性以及盡可能規(guī)避責(zé)任等問題，造成了遺產(chǎn)資源的過度利用和公共品牌的喪失等“公地悲劇”問題[1]。

長期以來，如何實現(xiàn)對公共資源的有效治理和利用，避免公共資源利用悲劇的發(fā)生，對世界各國而言都是個共同難題。大多數(shù)專家學(xué)者認為，只有通過制度安排才能解決“公地悲劇”問題的發(fā)生。但選擇什么制度,不同的專家學(xué)者給出了不同的方案。奧普爾斯認為政府的強權(quán)干預(yù)與管理是唯一方案[2]215-300；羅伯特·J·史密斯認為，明確公共資源的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)私有化是解決問題的根本之道[3]；奧斯特羅姆則提出了社區(qū)自我組織和社區(qū)自治模式是更為有效的制度安排[4]20。這三種制度設(shè)計與安排，在我國現(xiàn)實的遺產(chǎn)旅游管理體制中同時普遍存在。筆者根據(jù)我國遺產(chǎn)地現(xiàn)實的管理模式把他們劃分為：社區(qū)自治型、政府強權(quán)干預(yù)型以及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓型。顯然，社區(qū)自治型的管理模式是以奧斯特羅姆的“集體行動邏輯”作為理論支撐；政府強權(quán)干預(yù)型是基于“哈丁公地悲劇”模型所做的制度安排；經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓型基于“囚徒困境”模型和羅伯特的私有化產(chǎn)權(quán)理念，通過引入市場機制的一種經(jīng)營制度模式。本文主要研究在政府強權(quán)干預(yù)下遺產(chǎn)資源的治理問題。對于后兩種模式，筆者擬另文探討。

一 政府強權(quán)干預(yù)模式的界定

(一)概念辨析

政府強權(quán)干預(yù)模式，有學(xué)者又稱為政府主導(dǎo)模式。筆者認為，政府主導(dǎo)的提法在概念上較為模糊。首先，政府主導(dǎo)是指政府在管理上的主導(dǎo)，還是在經(jīng)營上的主導(dǎo)呢？由于遺產(chǎn)資源同時存在非經(jīng)濟價值和經(jīng)濟價值，對遺產(chǎn)資源管理上的主導(dǎo)主要是為了實現(xiàn)其非經(jīng)濟價值，滿足遺產(chǎn)資源保護目標的要求；對遺產(chǎn)資源經(jīng)營上的主導(dǎo)卻是為了實現(xiàn)其開發(fā)目標，發(fā)揮和利用其經(jīng)濟價值。這個概念不明確，就可能造成遺產(chǎn)資源的兩項目標無法最優(yōu)實現(xiàn)，要么重管理、輕經(jīng)營，導(dǎo)致遺產(chǎn)地的經(jīng)濟發(fā)展受阻；要么強調(diào)經(jīng)營、忽略管理，造成遺產(chǎn)資源的公地悲劇現(xiàn)象，其可持續(xù)發(fā)展與保護難以為繼。其次，根據(jù)奧普爾斯的斷言：“由于公共資源的特殊性，遺產(chǎn)地公地悲劇問題只有通過強有力的中央集權(quán)——‘利維坦’①才能有效解決?！盵2]215-300因此大多數(shù)學(xué)者②也認為通過強有力的“利維坦”政府對公共資源的外部環(huán)境進行規(guī)制是解決公地悲劇問題的唯一方案[5]4-5。這表明政府的強權(quán)干預(yù)不僅要體現(xiàn)在遺產(chǎn)資源管理的強權(quán)上，在經(jīng)營權(quán)上也應(yīng)起著絕對的主導(dǎo)作用。第三，政府在主導(dǎo)遺產(chǎn)資源的旅游開發(fā)過程中，迫于發(fā)展地方經(jīng)濟所需，往往會對旅游投資商進行妥協(xié)，或者與旅游開發(fā)商進行“后向竄謀”[6]，將遺產(chǎn)資源的實際處置權(quán)交由投資商，這樣在實現(xiàn)遺產(chǎn)資源開發(fā)目標的時候，往往伴隨著對遺產(chǎn)資源的極大破壞。最后，政府是否擁有對遺產(chǎn)資源的實際處置權(quán)，是政府強權(quán)干預(yù)模式和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)模式的本質(zhì)區(qū)別。

(二)概念界定

縱觀歐美各國在遺產(chǎn)資源的治理問題上，政府的強權(quán)干預(yù)與控制是最為通行的做法。筆者認為政府強權(quán)干預(yù)模式有以下幾個特點：一是政府行使遺產(chǎn)資源的所有權(quán)和使用權(quán)；二是政府通過其委派的代理機構(gòu)對遺產(chǎn)資源的利用帶有政府的強制性和計劃性；三是政府通過對遺產(chǎn)資源的集權(quán)控制，擁有對遺產(chǎn)資源的實際處置權(quán)。政府強權(quán)干預(yù)模式的核心是以強制的政府外部的權(quán)力來促成遺產(chǎn)資源主要利益相關(guān)者由個體理性向集體理性轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)遺產(chǎn)資源可持續(xù)開發(fā)與保護[7]138。世界遺產(chǎn)地九寨溝的治理模式，實際上就是典型的政府強權(quán)干預(yù)下的治理模式，九寨溝管理局代表政府對九寨溝遺產(chǎn)資源行使所有權(quán)和使用權(quán)，其經(jīng)營機構(gòu)也是九寨溝管理局為主導(dǎo)(控股)下的聯(lián)合股份公司經(jīng)營模式。在這種模式下，遺產(chǎn)資源的開發(fā)利用程度，完全由管理局根據(jù)遺產(chǎn)資源的管理目標實現(xiàn)的要求來確定，而不是根據(jù)市場的需求來確定。

政府對遺產(chǎn)資源的強權(quán)干預(yù)作用主要體現(xiàn)為強制性的行政權(quán)力干預(yù)，如通過立法機構(gòu)建立關(guān)于遺產(chǎn)資源的保護法律和法規(guī)，完善遺產(chǎn)資源的法律體系，來強化對遺產(chǎn)資源的保護；通過建立遺產(chǎn)資源使用的制度性監(jiān)督體系，降低監(jiān)督成本，提高對遺產(chǎn)資源的監(jiān)督力度；通過加強教育引導(dǎo)，激勵全社會參與遺產(chǎn)資源的治理等。

二 遺產(chǎn)旅游地“公地悲劇”現(xiàn)象的成因與政府強權(quán)干預(yù)模式的路徑選擇

我國遺產(chǎn)地在遺產(chǎn)旅游興起之前，大多數(shù)采用的是政府集權(quán)的管理模式，由于遺產(chǎn)資源的存在價值單一，管理目標也單一，因此其管理的主體相對簡單。但隨著遺產(chǎn)資源的經(jīng)濟價值在我國經(jīng)濟發(fā)展的浪潮中不斷顯現(xiàn)，為了最大化地實現(xiàn)遺產(chǎn)資源的經(jīng)濟價值，發(fā)展遺產(chǎn)旅游，促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，政府強權(quán)在管理體制和經(jīng)營體制的改革中不斷被削弱。遺產(chǎn)地出現(xiàn)的租賃經(jīng)營模式，以門票作價的股份制上市經(jīng)營模式，以管理機構(gòu)為主體成立旅游開發(fā)公司的“一套班子，兩塊牌子”的經(jīng)營模式，都在不同程度上削弱了政府的強制管理權(quán)。然而，正是由于政府的強權(quán)管理能力的削弱，才導(dǎo)致了遺產(chǎn)地開發(fā)過程中遺產(chǎn)資源被破壞性開發(fā)、遺產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境惡化等“公地悲劇”現(xiàn)象。其原因有三：其一，企業(yè)市場經(jīng)營行為取代了政府的強權(quán)管理，在企業(yè)逐利本性的驅(qū)使下，對遺產(chǎn)資源的過度開發(fā)和破壞性開發(fā)成為了必然；其二，政府強制管理權(quán)的削弱和制度性監(jiān)督機制的缺位，為“公地悲劇”現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了缺失的政策空間；第三，在地方政府肩負“保護之責(zé)”與“發(fā)展之重”的雙重目標下，迫使政府的監(jiān)管不得不為GDP和政績讓步。

遺產(chǎn)旅游資源作為公共資源的性質(zhì)決定了其產(chǎn)生“公地悲劇”現(xiàn)象的必然性，大多數(shù)學(xué)者認為只有通過制度安排才能有效解決。本世紀初，在旅游理論界掀起了一場關(guān)于遺產(chǎn)地管理體制改革的大討論，爭論的焦點是遺產(chǎn)資源的管理是要市場還是要政府的問題，尤其是對政府強權(quán)干預(yù)模式詬病較多，認為在此種模式下既不能有效實現(xiàn)遺產(chǎn)資源的經(jīng)濟價值，對遺產(chǎn)資源保護目標的實現(xiàn)也難有作為。張朝枝等認為，政府或市場都有成功治理公共資源的先例，關(guān)鍵是選擇對應(yīng)的制度、制定恰當(dāng)?shù)牟┺囊?guī)則[8]。諾斯認為，制度變遷存在著路徑依賴性，因此，遺產(chǎn)旅游地管理體制的改革也存在著路徑依賴，管理體制的選擇與遺產(chǎn)地的發(fā)展歷史、區(qū)域經(jīng)濟條件等息息相關(guān)[9]99-110。筆者認為，政府強權(quán)干預(yù)模式的存在有其歷史依賴性，但并不代表其在遺產(chǎn)資源的治理上無所作為。本文選取世界遺產(chǎn)地九寨溝作為政府強權(quán)干預(yù)治理遺產(chǎn)旅游地的典型案例，分析其管理體制變遷的路徑和政府強權(quán)干預(yù)模式在治理“公地悲劇”現(xiàn)象以及保障社區(qū)居民利益等方面所起的作用。

三、政府強權(quán)干預(yù)型遺產(chǎn)旅游地“公共地悲劇”的治理——世界遺產(chǎn)九寨溝經(jīng)驗分析

(一)九寨溝的發(fā)展模式變遷分析

九寨溝經(jīng)過30多年的發(fā)展，在資源保護、旅游和社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展方面都取得了一定的成績。按照九寨溝管理體制與九寨溝遺產(chǎn)資源的開發(fā)利用方式(經(jīng)營模式)的變化，經(jīng)歷了三個不同的發(fā)展階段(如表1)。

表1.九寨溝管理模式的發(fā)展變遷

1.九寨溝管理體制發(fā)展變遷

1978年，九寨溝建立了自然保護區(qū)管理局，經(jīng)費由財政部、林業(yè)部下?lián)堋?982年，九寨溝成為國家首批重點風(fēng)景名勝區(qū)，保護區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)由自然保護區(qū)管理處統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1984年，在四川省旅游局的支持下，九寨溝成立風(fēng)景名勝區(qū)管理局，依托于原來的自然保護區(qū)管理處，實行“兩塊牌子、一套班子”的管理體制。1989年，為適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的需要，建立九寨溝鎮(zhèn)(后更名為漳扎鎮(zhèn))，隸屬于南坪縣，形成了“一套班子、三塊牌子”的管理體制。1993年，林業(yè)部停止對保護區(qū)的行政撥款，保護區(qū)管理局成為完全自收自支的事業(yè)單位，由南坪縣政府直接管理，九寨溝恢復(fù)為自然保護區(qū)管理處和風(fēng)景名勝區(qū)管理局“兩塊牌子，一套班子”的管理模式。九寨溝擁有世界自然遺產(chǎn)、全球生物保護圈、“綠色環(huán)球21”三項桂冠,旅游業(yè)獲得了快速的發(fā)展。2000年，九寨溝升格為正縣級單位，由阿壩州政府直接領(lǐng)導(dǎo)，并設(shè)立了風(fēng)景名勝區(qū)地方人民政府，管理局不僅負責(zé)九寨溝的保護、利用與管理工作，同時具有地方政府的人事權(quán)、物權(quán)和財權(quán)。

2.九寨溝資源利用模式的變遷

在建立自然保護區(qū)以前，九寨溝的資源利用模式是砍伐森林，每年林業(yè)采伐量約5萬立方米[10]155,采伐方式從最初“擇伐”、“間伐”發(fā)展到后來的小面積“皆伐”，越來越多的森林變成了荒地，九寨溝的生態(tài)環(huán)境受到了嚴重的破壞。

九寨溝自然保護區(qū)成立后，在保護區(qū)禁止一切砍伐行為，九寨溝的自然資源得以保護。自1984年建立九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)以后，資源的利用方式是旅游業(yè)。九寨溝作為國家級自然保護區(qū)、世界自然遺產(chǎn)、人與生物圈成員，在尋求政府管理資源的經(jīng)營定位過程中，走過了一條從經(jīng)驗邁向制度的體制轉(zhuǎn)型和提升過程。同時，在遺產(chǎn)旅游地面臨著轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)、門票作價上市等以市場為主的發(fā)展模式的誘導(dǎo)下，九寨溝仍然堅持政府在遺產(chǎn)資源管理和經(jīng)營中的強權(quán)治理模式，在保護遺產(chǎn)資源、維護社區(qū)居民的利益、促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展等方面都取得了一定的成功，為研究我國遺產(chǎn)旅游地政府強權(quán)治理模式提供了一個典型的案例[11]143。

3.九寨溝遺產(chǎn)旅游的發(fā)展及“公地悲劇”的治理

從1978年建立九寨溝自然保護區(qū)以來，九寨溝的旅游發(fā)展經(jīng)歷了三個不同階段，在這三個階段中九寨溝資源利用的“公地悲劇”現(xiàn)象的表現(xiàn)形態(tài)有較大差異，其治理模式與對策也不同，但都顯示了政府強權(quán)干預(yù)在遺產(chǎn)資源“公地悲劇”治理上的重要作用。

(1)社區(qū)自治型家庭旅館經(jīng)營模式

1984年以后，九寨溝開始發(fā)展旅游業(yè)。由于當(dāng)時九寨溝管理局還依靠國家財政資金的扶持，沒有更多的資金投入到旅游開發(fā)中，因此由社區(qū)居民自主發(fā)展獨具特色的藏族村寨式的家庭旅館，成為當(dāng)時九寨溝最為合理的經(jīng)營選擇。在社區(qū)居民自主式的發(fā)展模式之初，由于缺乏政府的管制、約束和合理的利益協(xié)調(diào)機制，造成了社區(qū)居民對公共資源利用的無序和濫用，帶來了嚴重的“公地悲劇”問題。同時，由于當(dāng)時九寨溝的外部可進入性較差，九寨溝的游客規(guī)模一直徘徊不前。正是在游客規(guī)模有限而家庭旅館的數(shù)量不斷增加的情況下，社區(qū)居民的自主經(jīng)營出現(xiàn)了由“拉客”、“宰客”到競相壓價的惡性競爭局面，因此迫切需要有效的管理制度來消除這種惡性競爭。1989年，樹正寨居民自發(fā)組織“九寨溝樹正聯(lián)營公司”，居民按床位入股，10家旅館共700多床位，設(shè)立總服務(wù)臺，制定統(tǒng)一的游客服務(wù)標準，實行統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理。在九寨溝管理部門的引導(dǎo)下，通過設(shè)立聯(lián)營開發(fā)公司，處理社區(qū)居民(主要是樹正寨從事旅游接待的居民)日常公共事務(wù)的自治管理，在很大程度上解決了居民“拉客”、“宰客”的惡意競爭局面，同時制定規(guī)章對污染環(huán)境的行為進行了治理。

(2)統(tǒng)一經(jīng)營的家庭旅館時期

1992年，九寨溝申遺成功，九寨溝的旅游業(yè)得到了快速發(fā)展。但同時由于游客的增多和景區(qū)內(nèi)的自由經(jīng)營與九寨溝提出的“保景”目標發(fā)生了沖突，管理局通過政府力量對景區(qū)進行統(tǒng)一管理被提上了議事日程。1992年7月，在管理局的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，以原先的樹正聯(lián)營公司為模板，成立了九寨溝旅游股份有限公司，把荷葉寨、則査洼寨一起加入聯(lián)營公司，對九寨溝內(nèi)旅館業(yè)進行統(tǒng)一管理和統(tǒng)一經(jīng)營。具體做法是，在門票的基礎(chǔ)上加收22元住宿費，年底時根據(jù)居民入股的床位數(shù)進行統(tǒng)一分配，同時對溝內(nèi)居民的旅館床位數(shù)進行了限制(不能超過45個)。隨著游客規(guī)模的擴大，景區(qū)內(nèi)居民的經(jīng)營收入也發(fā)生了可觀的變化，到1996年底，九寨溝內(nèi)居民的人均年收入已達13000多元。同時，家庭餐館也進行了統(tǒng)一管理，在股份公司下設(shè)荷葉、則査洼、樹正(餐廳歸分公司管)、諾日朗分公司(管理局管理)，由各村鎮(zhèn)統(tǒng)一經(jīng)營。后來，餐廳實行承包經(jīng)營，由10戶居民輪流承包。由于對餐廳的投訴較多，1999年，餐廳由管理局統(tǒng)一管理，在利潤分配上，管理局占23%，九寨溝內(nèi)村鎮(zhèn)分77%，各個村寨在餐廳利潤分配上不同。

隨著九寨溝內(nèi)家庭旅館及餐館數(shù)量和游客人數(shù)的增加，景區(qū)內(nèi)的水體和環(huán)境受到污染；房屋道路無規(guī)劃建設(shè)；新建建筑與自然景觀極度不協(xié)調(diào)；新景點和景區(qū)設(shè)施的修建引起山體滑坡和不良地質(zhì)現(xiàn)象產(chǎn)生。1997年，在受到了世界遺產(chǎn)管理委員會的“區(qū)內(nèi)城市化”的嚴重批評后，管理局提出了“溝內(nèi)游、溝外住”的發(fā)展模式，決定將九寨溝內(nèi)所有經(jīng)營性設(shè)施全部拆遷到溝外。

(3)股份制經(jīng)營時期

從1998年開始實施“溝內(nèi)游，溝外住”的發(fā)展模式后，管理局集中對溝內(nèi)的所有經(jīng)營性旅館進行拆遷。景區(qū)經(jīng)營活動的外遷必將影響溝內(nèi)居民的收益，如果管理局不考慮當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬖V求，不建立合理的利益補償機制，必將造成當(dāng)?shù)鼐用駥Πl(fā)展旅游的反對。這個時期，管理局對九寨溝的管理除了“保景”的目標外，還提出了“富民”的戰(zhàn)略。在利益補償機制上，采取賓館拆除補償、溝內(nèi)替代經(jīng)營點等措施。同時，還規(guī)定每年從門票收入提出38萬人次(1998年游客數(shù))的收入(人均每年7200元)，用于景區(qū)內(nèi)居民基本生活補助。

此時，九寨溝實行以政府為主導(dǎo)的股份制經(jīng)營模式。在此種經(jīng)營模式下，為了實現(xiàn)“保景”的目標，政府擁有絕對的控股權(quán)和經(jīng)營決策權(quán)，將景區(qū)內(nèi)的經(jīng)營設(shè)施進行外遷。同時，采取區(qū)別于現(xiàn)代股份制企業(yè)收益分配的慣例，以“富民”為主導(dǎo)思想，實行收益分配的倒掛，股份公司的主要收益分配給了當(dāng)?shù)鼐用?。在利益補償、保障弱勢社區(qū)居民的利益上，股份公司采取優(yōu)先安排社區(qū)居民就業(yè)等措施。此時的股份制經(jīng)營模式雖然不同于現(xiàn)代股份制經(jīng)營模式，卻體現(xiàn)了政府在此過程中的強權(quán)干預(yù)的作用，體現(xiàn)九寨溝制度變遷的路徑依賴性，在“保景”與“富民”雙重目標下，九寨溝在政府強權(quán)干預(yù)下的股份制經(jīng)營模式是最為合理的選擇。

九寨溝家庭旅館的發(fā)展經(jīng)歷了從社區(qū)自治型到聯(lián)合經(jīng)營到徹底關(guān)閉的過程(見表2)，這一過程也充分體現(xiàn)了九寨溝管理局在政府強制治理遺產(chǎn)資源上的能力，在充分依靠市場這個“看不見的手”發(fā)展旅游的同時，運用政府的強制權(quán)力這只“看得見”的手來對遺產(chǎn)旅游地經(jīng)營過程中非理性行為進行干預(yù)，取得的成果(至少將對遺產(chǎn)資源的破壞控制在了有限的程度)是有目共睹的。

表2.政府強制權(quán)力在九寨溝管理制度變遷中的作用

(二)路徑依賴與九寨溝經(jīng)營管理體制的選擇

從九寨溝管理制度的變遷過程來看，自治型家庭旅館的出現(xiàn)是為了彌補政府財政資金投入的不足；聯(lián)合經(jīng)營模式的產(chǎn)生是為了避免無序競爭；九寨溝特色的股份制經(jīng)營模式的誕生是為了治理生態(tài)環(huán)境惡化并實現(xiàn)“保景”的目標和“富民”的戰(zhàn)略，這種制度的選擇具有歷史的路徑依賴性。正如科斯等[12]18所言，制度變遷的方式是人們信仰方式轉(zhuǎn)變的根本體現(xiàn)，從而促進了經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和演變。

另外，從九寨溝的資源品級來看，作為世界級的自然遺產(chǎn)，其保護目標顯然比開發(fā)目標(遺產(chǎn)資源展示價值)重要。因此，為了實現(xiàn)這一遺產(chǎn)資源管理目標，在目前我國管理體制不健全的情況下(如法律法規(guī)體系的不健全)，政府選擇占有多數(shù)股份的方式，以達到在經(jīng)營上起主導(dǎo)作用的目的，從而避免了嚴重破壞環(huán)境行為的出現(xiàn)。這是九寨溝選擇股份制經(jīng)營的內(nèi)在原因之一。九寨溝沒有選擇承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營或者轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)上市經(jīng)營等模式，這種制度選擇具有歷史的選擇性和路徑依賴性。當(dāng)被問及為什么當(dāng)初不選擇承包經(jīng)營或者轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)時，九寨溝的領(lǐng)導(dǎo)這樣回答：“如果把旅游承包給外來企業(yè)或者居民，他們不一定能保證把環(huán)境保護放在第一位。而環(huán)境一旦被破壞，將對九寨溝品牌帶來巨大的負面影響，隨之也會造成管理局和居民利益的巨大損失。所以溝內(nèi)的經(jīng)營活動都是管理局通過控股的方式實行統(tǒng)一管理?！盵11]

最后，由于政府在遺產(chǎn)資源中的多元化管理目標(既肩負發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟之重擔(dān)，又負保護遺產(chǎn)地資源完整性之責(zé))，在整體制度安排不健全的情況下，以管理局為主體的聯(lián)合經(jīng)營股份公司的經(jīng)營形式，在資源經(jīng)營、兼顧社區(qū)居民利益以及環(huán)境保護方面，成為平衡各方利益的最優(yōu)選擇。

(三)對九寨溝政府強權(quán)參與下的聯(lián)合股份制經(jīng)營模式的評價

從九寨溝自身的發(fā)展歷史來看，形成統(tǒng)一管理體制下的聯(lián)合股份經(jīng)營模式是九寨溝制度變遷的結(jié)果。諾斯認為，制度變遷由于“規(guī)模效益”、“學(xué)習(xí)效應(yīng)”、“協(xié)作效應(yīng)”以及“既得利益的約束”存在路徑依賴性[9]。如前所述，為了避免市場經(jīng)營的惡性競爭，1992年成立由管理局領(lǐng)導(dǎo)兼任董事長的聯(lián)合經(jīng)營公司，對區(qū)內(nèi)的家庭旅館進行聯(lián)合經(jīng)營；1998年，為了減輕游客增加給環(huán)境帶來的壓力，實行“溝內(nèi)游，溝外住”的政策，對溝內(nèi)經(jīng)營單位的拆遷，同時從門票收入中拿出一部分對社區(qū)居民進行補償，這是管理制度改革的兩次關(guān)鍵性措施，解決了當(dāng)時存在的惡性競爭和生態(tài)環(huán)境破壞的問題，實現(xiàn)了“保景富民”的管理目標。這樣的制度模式，避免了多頭管理、不良競爭、環(huán)境破壞等“公地悲劇”問題，并最終將九寨溝的管理納入政府的職責(zé)。

九寨溝政府強權(quán)干預(yù)下的股份制經(jīng)營模式，在一定程度上保障了遺產(chǎn)地社區(qū)居民的利益，特別是保護了區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。與租賃經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的上市經(jīng)營相比，這種模式在實現(xiàn)九寨溝遺產(chǎn)資源的保護目標方面起到了積極的作用。但這種模式的一個致命缺陷是公司的經(jīng)營效益低下，相對于轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的上市公司、租賃經(jīng)營的民營企業(yè)經(jīng)營模式，無論在融資、市場推廣還是企業(yè)內(nèi)部管理上，這種模式都有其制度上的缺陷。

石璇等在研究九寨溝股份制對社區(qū)居民的受益問題時指出，導(dǎo)致九寨溝股份制經(jīng)營模式經(jīng)營績效較低的原因，是生產(chǎn)成本較高、公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范以及公司缺乏提高經(jīng)營效益的激勵措施[13]15-16。從公共物品治理的角度進一步分析指出，九寨溝股份制經(jīng)營本質(zhì)上是管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒能分離的畸形股份制模式，認為只有采取租賃經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等經(jīng)營模式才是九寨溝未來的發(fā)展之路。

筆者對九寨溝進行過兩次實證調(diào)查研究，對九寨溝的管理體制有著深刻的認識和了解。目前，九寨溝聯(lián)合股份經(jīng)營形式經(jīng)營效率低下是一個不爭的事實。筆者認為，這并不是這種制度本身存在的問題，相反在政府強權(quán)干預(yù)下，遺產(chǎn)地在實現(xiàn)保護目標、保障社區(qū)居民利益等方面起著重要作用。

1.九寨溝的聯(lián)合股份制模式保障了遺產(chǎn)地主要目標的實現(xiàn)

制度是為了實現(xiàn)組織目標而設(shè)立和存在的，該項制度的優(yōu)劣與合理性應(yīng)該從這項制度在促進組織目標實現(xiàn)過程中的作用來判斷。大多數(shù)專家學(xué)者認為，對遺產(chǎn)資源的管理同時存在兩項平行的目標：一是對遺產(chǎn)資源的保護；二是實現(xiàn)遺產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)與利用。如果說這兩項目標一致，其判斷方式較為簡單。對于脆弱的遺產(chǎn)資源而言，這兩項目標往往具有一定的矛盾性，甚至是相悖的，因此制度的設(shè)計不可能同時以這兩項相悖的目標作為標準，而只能以其主要目標的實現(xiàn)作為依據(jù)。事實上，不同遺產(chǎn)地在不同時期這兩項目標是有主有次的(其主次關(guān)系應(yīng)根據(jù)具體遺產(chǎn)地主要利益相關(guān)者的利益訴求而定)，管理制度的設(shè)計只能以主要目標的實現(xiàn)作為依據(jù)，在兼顧次要目標的同時，最大限度地實現(xiàn)主要目標，從而尋求一種制度的平衡[14]。

九寨溝作為世界級遺產(chǎn)地，開發(fā)較為成熟(旅游收入持續(xù)穩(wěn)定)，利益主體的利益訴求決定了保護的目標重于開發(fā)目標。九寨溝管理局提出的“保景富民”的管理目標，也體現(xiàn)了其以主要利益相關(guān)者的訴求來確定管理體制的目標，開發(fā)模式也是在這個目標模式下確定的。在這種管理模式下，九寨溝管理局作為遺產(chǎn)旅游地的具體管理者，不僅在遺產(chǎn)地的管理上具有絕對地位，在遺產(chǎn)地的經(jīng)營中也起著主導(dǎo)作用。在遺產(chǎn)地經(jīng)營過程中，對有損于遺產(chǎn)地資源的生態(tài)保護，有損于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益行為和決策，管理部門有絕對的否決權(quán)。正是因為這個絕對否決權(quán)的存在，才避免了遺產(chǎn)地經(jīng)營過程中的資源過度開發(fā)，破壞遺產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境等“公地悲劇”。從實現(xiàn)遺產(chǎn)地“保景富民”的目標而言，九寨溝目前實行的以管理局占絕大多數(shù)股份的股份制經(jīng)營模式是有效的、成功的。

2.聯(lián)合股份制經(jīng)營模式經(jīng)營效率低下，不是這種制度本身造成的，而是由于沒有按照現(xiàn)代企業(yè)制度的原理建立真正的股份制經(jīng)營模式

解決經(jīng)營效率低下問題，關(guān)鍵的一點就是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。用企業(yè)制度來控制成本，用制度來進行人力資源的招聘和管理，用制度來建立合理有效的激勵機制，這一切都可以在企業(yè)制度內(nèi)部加以解決，而完全沒有必要通過改制，如實行承包經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)和實行上市經(jīng)營等。目前，九寨溝這種股份制經(jīng)營模式存在的一個致命的缺陷，就是沒有按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立真正的股份制經(jīng)營模式，一個核心的問題就是股份制企業(yè)的管理層和經(jīng)營層應(yīng)分離。九寨溝管理局作為遺產(chǎn)地管理者，不應(yīng)該進入企業(yè)的經(jīng)營層中，即不能既是裁判又是運動員。但筆者所討論的管理層和經(jīng)營層的分離是針對于股份制企業(yè)內(nèi)部而言，“九管局”作為企業(yè)的最大股東，不應(yīng)該成為企業(yè)的直接經(jīng)營者，而應(yīng)成為董事會的董事長，對企業(yè)的重大經(jīng)營決策行為進行審批，對企業(yè)的財務(wù)進行審批，對企業(yè)的人事安排進行審批，而對于企業(yè)日常的經(jīng)營行為不必過多的干預(yù)。

3.實踐證明，租賃經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、上市經(jīng)營等方式，在實現(xiàn)遺產(chǎn)資源開發(fā)的目標上具有高效率，而對于遺產(chǎn)資源保護目標的實現(xiàn)卻舉步維艱

在我國遺產(chǎn)旅游地的開發(fā)過程中，租賃經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、實行上市經(jīng)營等市場化經(jīng)營方式，在最大限度實現(xiàn)遺產(chǎn)旅游地的開發(fā)目標(往往用遺產(chǎn)地帶來的經(jīng)濟效益來衡量)上，具有制度的優(yōu)越性。我國國有企業(yè)的市場化改革所走過的路徑足以證明這一點。四川雅安的碧峰峽景區(qū)通過轉(zhuǎn)讓遺產(chǎn)地經(jīng)營權(quán)后所獲得的巨大成功，被業(yè)界稱為“碧峰峽模式”，后來成為新興的遺產(chǎn)地開發(fā)中普遍參考的模式。這種模式的成功是用遺產(chǎn)地開發(fā)目標實現(xiàn)程度(如遺產(chǎn)地創(chuàng)造的經(jīng)濟效益、帶來地方經(jīng)濟的拉動)來衡量的。同樣的模式，黃山的轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)上市模式也在市場融資、市場宣傳方面起到了一定的作用，卻因為經(jīng)營者在經(jīng)營過程中的開山炸石新建水庫，引起學(xué)界對該模式產(chǎn)生質(zhì)疑。同樣的經(jīng)營模式，為什么一個獲得了掌聲而另一個卻獲得了唏噓。究其原因，就是在實現(xiàn)遺產(chǎn)地主要目標上發(fā)生了偏差。不同的遺產(chǎn)地，其開發(fā)目標與保護目標是有輕重緩急之分的。碧峰峽的利益主體決定了其開發(fā)目標尤為重要，因此當(dāng)這個目標解決得很好的時候，顯然是掌聲一片。而黃山作為世界級的遺產(chǎn)地，其保護目標優(yōu)于開發(fā)目標的實現(xiàn)，新建水庫、增加水上游樂項目，作為黃山景區(qū)的一個正常經(jīng)營行為，卻引起了廣大社會公眾的熱切關(guān)注，這主要因為對利益主體而言，保護黃山是他們更為關(guān)心的。

四 結(jié)論及建議

遺產(chǎn)資源旅游開發(fā)過程中出現(xiàn)的公地悲劇問題有其客觀必然性，治理遺產(chǎn)資源的公地悲劇問題卻有著多種制度和模式可供選擇。九寨溝選取的政府強權(quán)干預(yù)下的股份制經(jīng)營模式，不僅有其制度變遷依賴的原因，更重要的是由遺產(chǎn)地保護目標實現(xiàn)的反推力所致。正如學(xué)者張五常所言，任何制度的存在都有其合理性，判斷其優(yōu)劣，應(yīng)該根據(jù)管理對象應(yīng)達到的管理目標的實現(xiàn)程度，在實現(xiàn)管理目標的時候，這種制度是不是最優(yōu)的均衡。

從九寨溝的治理經(jīng)驗我們得出以下結(jié)論：其一，政府強權(quán)干預(yù)模式不僅需要政府在遺產(chǎn)資源的管理上占據(jù)主導(dǎo)，在遺產(chǎn)資源的市場經(jīng)營上也必須成為主體，也只有保證政府在經(jīng)營上的主體地位，才能有效地對經(jīng)營過程中的非理性行為進行干預(yù)和糾正，避免遺產(chǎn)資源的公地悲劇現(xiàn)象；其二，政府強權(quán)干預(yù)模式對遺產(chǎn)資源公地悲劇現(xiàn)象的治理具有優(yōu)勢，但遺產(chǎn)資源經(jīng)營效益的提高必須依賴于建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)的分離。

注釋：

①利維坦(Leviathan)原意為裂縫，在《希伯來圣經(jīng)》中是象征邪惡的一種海怪，在17世紀英國哲學(xué)家、政治思想家霍布斯的重要政治學(xué)著作《利維坦》中把強勢的國家比喻為一種動物——利維坦。

②如美國制度經(jīng)濟學(xué)家羅伯特·耐爾·海爾布羅納(Robert L. Heilbroner)、艾倫費爾德(Ehrenfeld,1974)、卡魯瑟和斯通納(Carruthers and Stoner,1981:29)等專家學(xué)者。

③資料及數(shù)據(jù)來源于九寨溝管理局。

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