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        環(huán)境污染背后的“公地悲劇”

        2015-05-28 18:21:21廖保平
        檢察風云 2015年10期
        關鍵詞:公地悲劇環(huán)境污染悲劇

        廖保平

        環(huán)境問題已成為難以承受的“中國之痛”,據(jù)世界銀行計算,中國環(huán)境及自然資源退化的代價為GDP的9%,這是一個巨大的數(shù)字,正在拉低長期的經(jīng)濟增長。而環(huán)境污染對人的健康的損害更是難于用經(jīng)濟計量。政府從經(jīng)濟增長的好處中獲得信譽,也因污染的代價受到批評。

        環(huán)境問題嚴峻,已成“中國之痛”

        中國環(huán)境問題之嚴峻相信每個國人都有切身感受,2013年《經(jīng)濟學人》一篇文章說到,中國土壤污染嚴重。此外,文章指出,中國嚴重缺水,國際上一般將每人每年擁有不到1000立方米的水定義為“嚴重缺水”。中國的數(shù)字卻只有450立方米。且平均值掩蓋著更為驚人的地區(qū)差別。在北京,每人每年擁有的水資源只有100立方米。

        更為要命的是,有限的水資源污染嚴重,黃河水利委員會對“母親河”進行了調(diào)查,發(fā)現(xiàn)黃河三分之一河段里的水受到嚴重污染,無法用于農(nóng)業(yè)灌溉。住建部負責飲水安全的總工程師說,城市地區(qū)只有一半水源可以飲用。

        文章說,中國空氣污染嚴重到常常爆發(fā)“空氣災難”,比如2013年1月籠罩在北京上空有著惡臭味道的霧霾,2.5微米及以下的污染物顆粒達到每百萬900個,為世界衛(wèi)生組織認定安全水平的40倍。

        文章還說,中國野生動物受到尤為嚴重的威脅。2004年,作為官方文件的《中國物種紅色名錄》將中國40%的哺乳動物列在“受威脅”之列。工業(yè)化發(fā)展正在讓不尋常大范圍動物棲息地出現(xiàn)退化,中國在這方面的多樣性尤為突出。

        中國環(huán)境問題已經(jīng)越來越引起國人越來越多的關注,人們對環(huán)境惡劣的容忍度也在不斷降低。據(jù)中國公眾環(huán)境研究中心主任馬軍一篇署名文章,我們得知,自2002起環(huán)境問題造成的大規(guī)??棺h活動每年增長29%。

        令人沮喪的是,這樣的環(huán)境問題恐怕還只是“剛剛開始”,目前,中國的人均財富排名世界第104位,擁有世界上最多的人口,很多人才剛剛解決溫飽問題,環(huán)境治理肯定是場持久戰(zhàn)。有人計算,要實現(xiàn)13億中國人達到美國生活水平,中國的資源總耗至少要擴大50倍。也就是說,如果達到發(fā)達國家水平,目前的空氣、水、土壤等污染還問題還將更加嚴重。

        環(huán)境問題已成為難以承受的“中國之痛”,據(jù)世界銀行計算,中國環(huán)境及自然資源退化的代價為GDP的9%,這是一個巨大的數(shù)字,正在拉低長期的經(jīng)濟增長。而環(huán)境污染對人的健康的損害更是難于用經(jīng)濟計量。政府從經(jīng)濟增長的好處中獲得信譽,也因污染的代價受到批評。

        中央已經(jīng)意識到這個問題,十八大明確提出了“生態(tài)文明建設”,“綠色GDP”。2014年,全國人民代表大會通過新環(huán)境保護法以幫助治理污染恢復被破壞的環(huán)境。但是,無論是治理霧霾、污水、金屬污染,還是治理土壤污染、食品污染等等,目前看,還顯得有點力不從心,成效很難說令民眾滿意。這其中的原因相當復雜,但不能不說與此前我國在環(huán)境保護方面的法治落后有極大的關系。

        環(huán)境污染問題是公地悲劇問題

        無論中西方,從經(jīng)濟學的角度看,環(huán)境問題是一個典型的公地悲劇問題。也就是說,無論空氣、土壤還是河流,都是典型的公共品,對這些公共品的使用,往往會遭遇公地悲劇的陷阱。哈丁在《公地的悲劇》中設置了這樣一個場景:一群牧民在公共草場放牧,雖然牧民們都知道草場上的羊已經(jīng)太多了,再增加羊的數(shù)目,將使草場的質量下降,但因為草場退化的代價由大家負擔,所以,每個人都從自己私利出發(fā),選擇多養(yǎng)羊獲取收益,最后將草場破壞掉。

        公地悲劇發(fā)生的根源在于公共品屬性是公有而非私有,公共產(chǎn)品不具有排他性的所有權,那么在使用上,每個人都想多使用、占有而不是保護,結果必然是公共資源的枯竭,公共空間的惡化,每個人都為之付出成本。因為每個人都只會計算自己的那一塊成本,而不會計算整個社會的成本。就好比河北的某些鋼廠,大量排放未經(jīng)處理的廢氣,以此降低自己的成本,而將空氣污染的成本交給了社會,讓社會去承擔。如果實行嚴格的排污標準,就會增加鋼廠的成本,而使之因成本過高而失去競爭力,導致企業(yè)倒閉、員工失業(yè)。鋼廠肯定會偏向于排放未經(jīng)處理的廢氣。

        同樣的,開車的人也會偏向于開車而不是減少開車,因為開車的人享受了開車的好處,而造成的空氣污染的成本卻要整個社會去承擔,雖然自己也會受到污染的危害,但相對于他所享受的開車的好處,他的成本要遠遠低于那些沒有開車的人。此外,別人開車而他不開,則他變成了承擔成本卻沒有享受好處的人,他不開車的動力就大減,雖然他每天被糟糕的空氣困擾,但是他卻不能停止開車。也就是說當私人成本小于社會成本,每個人都無可自拔地選擇有利于自己,而損害整體的行為,就陷入了無奈的公地悲劇。于是,我們看到,人人都在指責環(huán)境污染,但是人人都在干著環(huán)境污染的荒謬之事,使得整個社會陷于相互戕害的狀態(tài)。

        那么,如何終結這種公地悲?。孔詈玫霓k法是將公共產(chǎn)品私有化,這樣,每個人都會出于私利來保護自己私有物不受損害。但是,雖然有一些土地、山林可以通過承包使用的方式得到保護,事實上也確實如此,農(nóng)村土地確權后,田地山林得到了更好的保護,綠化率大幅上升。但空氣和河流卻很難私有化,無法確權,其公共產(chǎn)品的屬性很難改變,因此最容易陷入公地悲劇。因此,我們明知空氣和河流的污染十分嚴重,觸目驚心,卻又往往無可奈何。

        某種意義上說,地方政府還可能成了環(huán)境污染的罪魁禍首,或者說成為環(huán)境污染的縱容者。比如說,曾經(jīng)轟動全國的紫金山銅礦廠污水池滲漏,禍害廣東水域事件,情形簡直到了觸目驚心的地步。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),紫金礦業(yè)是當?shù)氐募{稅大戶,財政支柱,與當?shù)毓賳T有千絲萬縷的聯(lián)系,政商“勾兌”十分融洽,該企業(yè)的董事長底氣十足地對媒體記者說:“圍墻內(nèi)的事情,企業(yè)自己負責。圍墻之外的事情,由政府負責?!闭堑皇潜址ㄕ撸掖笥斜Wo違法者之嫌,角色地位顛倒,公地更加悲劇。

        也就是說,在阻止公地悲劇時,政府的作用削弱了,甚至還成為加重悲劇的力量。這樣,實際上在整個環(huán)境污染中,分成數(shù)個主體:政府、企業(yè)和個人。而在工廠的集中污染中,看似主體是企業(yè),其實政府也隱形地摻雜其中,而且兩者的力量極為懸殊。前者是企業(yè)利潤的占有者,以及從企業(yè)身上獲得稅收的地方政府,他們力量集中而顯得強大,他們成本小而收益大,后者是承載環(huán)境污染后果的民眾,力量分散而顯得軟弱無力,成本大而收益小,后者無力阻止前者,最終讓公地失守。

        可見,環(huán)境污染的背后,是博弈力量的失衡。因此,要使環(huán)境污染這種得不償失的現(xiàn)象減少,只寄望于企業(yè)家有社會責任意識顯然是不夠的。最終需要第三方力量來改變目前這種博弈力量失衡的狀態(tài)。

        博弈力量平衡,方能緩解環(huán)境污染

        目前,污染所帶來的收益,被某些受益者不正當?shù)啬米吡?,然后留下污染讓公眾痛苦承受。而公眾之所以不能成為一種有力的博弈力量,主要是因為公眾自組織能力太差,常常無法通過合法的途徑進行組織化,也就是說民間組織發(fā)育成長得極其困難。但是,當環(huán)境污染形成大面積危害,或是可以預期會形成大面積危害時,民眾還是自發(fā)地組織起來反抗,比如一些地方出現(xiàn)環(huán)境污染后,會形成局部的抗議,而某一些地方準備上馬PX項目時,往往形成大規(guī)模的抗議行為。結果這樣的抗議還真的起了作用,因為形成了政治壓力,當?shù)卣坏貌煌讌f(xié),以保護環(huán)境為重,而不是以追求政績?yōu)橹亍?/p>

        但是,這樣為數(shù)不多的成功案例不足為訓,畢竟引發(fā)了巨大的矛盾和沖突,終究是不可行的、不正常的解決之道。解決類似公地悲劇的問題,獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎的美國經(jīng)濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中提出了八條制度設計的原則。其中第三條的內(nèi)容是:集體選擇的安排。絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的個人,應該能夠參與對操作規(guī)則的修改。第四條的內(nèi)容則是:監(jiān)督。積極檢查公共品狀況和占用者行為的監(jiān)督者,要么是對占用者負有責任的人,要么是占用者本身。這說白了就是要依靠法治,其中包括中央要加強立法,加大懲處污染環(huán)境者的力度,讓違法者付出沉痛代價;地方政府要做公正的監(jiān)督者,要與企業(yè)脫掉太多的瓜葛,成為中立的力量。

        事實上,在環(huán)境立法方面,截至目前,中國制定了《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等近20部環(huán)境和資源法律;出臺了與環(huán)境和資源保護相關的行政法規(guī)50余件,軍隊環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件,地方法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章660余項,國家標準800多項,司法解釋多件;締結或參加了《聯(lián)合國氣候變化框架條約》等30多項國際環(huán)境與資源保護條約,先后與美國、加拿大、印度、韓國、日本、蒙古、俄羅斯等國家簽訂了20多項環(huán)境保護雙邊協(xié)定或諒解備忘錄,基本覆蓋了環(huán)境保護的主要領域,門類齊全、功能完備、內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一,基本做到了環(huán)境保護有法可依、有章可循。

        但是,這些法律在立法上,部門利益色彩濃厚,沒有體現(xiàn)“絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的個人,應該能夠參與對操作規(guī)則的修改”,因而沒有真正體現(xiàn)環(huán)境公正和公平的精神,既難以使公眾培養(yǎng)科學的環(huán)境資源保護理念和民族責任感,也難以使政府的政策得到公眾的真心理解和支持,公眾環(huán)境守法的高級狀態(tài)也就很難實現(xiàn)。也就是說,在立法層面的博弈上,已經(jīng)體現(xiàn)出了力量的失衡,公眾在立法中的利益訴求得不到較好地體現(xiàn),很多條款是不情愿地被強加到他們身上的,落實起來就會被打折扣。

        法律的權威源自于人民內(nèi)心擁護和真誠信仰,而這份內(nèi)心擁護和真誠信仰必然是經(jīng)由充分利益訴求得到應和與博弈的結果。要是在立法的博弈上,民眾不能充分參與,那么法律出來之后,一定會在實施過程進行真實的博弈,并通過這種博弈來改寫法律條文,最終難以達成民眾的利益訴求。

        因此,現(xiàn)階段,我認為很重要一條,是在社會組織的建設上要邁出更大的步子,讓民公眾對環(huán)境保護,對社會成本的擔心、呼吁,形成集中的、明確的、足可以進行博弈的力量,產(chǎn)生政治合力,并參與到法治建設當中,敦促政府強力治理污染。比如讓民間環(huán)保組織發(fā)展壯大,讓民間力量崛起,普及公益訴訟。如此,我相信中國的環(huán)境污染問題會得到很大的改善,讓政府真正成為市場的裁判員而不是兼扮運動員,是最大限度地解決環(huán)境污染公地悲劇問題的關鍵。

        政府管理是解決公地悲劇的辦法,因為政府是人民私權讓渡來提供公共服務,維護公共利益的組織,政府理應是解決公地悲劇的主角,政府應該通過制度規(guī)則的制定,來提高在公共品的使用上,個人成本不低于其享受的好處,從而減少人們對公地的破壞,因為一旦個人破壞公地的成本高于享受公地的成本,他就會選擇保護而不是破壞公地。就好比河北的鋼廠,要是實行嚴格的排污標準,排污的成本太高,使得企業(yè)失去了競爭力,它就有可能選擇關停,從而終止了對環(huán)境的破壞。

        如果政府制定了嚴格的排污標準,又能夠嚴格地執(zhí)行,理論上說是可以減少污染,成功解決公地悲劇問題的。但問題恰恰在此,就是地方政府也像是一個牧民,或者說牧業(yè)經(jīng)營主,政府在公地里也有自己的利益追求,地方官員追求GDP(其實是追求升遷的政績),與企業(yè)追求自己的利潤,個人追求自己的舒適并無太大的區(qū)別。因為地方主政官員有政績追求,雖然各級政府都設有環(huán)保部門,但是環(huán)保部門無力阻止地方主政官員的政績追求,只能聽任他們搞政績,配合他們搞政績,使得環(huán)保部門變成了沒有牙齒的老虎,無力阻止公地悲劇的上演。

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