郭建芹

【摘 要】政府采購是一個復(fù)雜多元的系統(tǒng)工程。在政府采購操作過程中，易發(fā)、頻發(fā)侵犯供應(yīng)商和采購人等主要當(dāng)事人權(quán)益的違法行為，不利于社會資源的優(yōu)化配置，造成社會福利的凈損失。規(guī)范政府采購行為，維護(hù)公開、公正、公平的政府采購市場秩序，亟需加強(qiáng)監(jiān)督與管理。如何對政府采購監(jiān)管主體進(jìn)行定位，并厘清其職責(zé)和權(quán)限，需要我們進(jìn)一步的分析與研究。本文在分析我國政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，揭示出當(dāng)前存在的主要問題，并參照相關(guān)依據(jù)和原則，提出了規(guī)范我國政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位的基本思路。

【關(guān)鍵詞】政府采購；監(jiān)管機(jī)構(gòu)；職責(zé)權(quán)限定位

政府采購是以政府為主體，為滿足社會公共需要，運(yùn)用財政性資金，按照國家法律、法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定的程序和方式采購工程、貨物和服務(wù)的行為。政府采購是一個復(fù)雜多元的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的利害關(guān)系和利益。在政府采購操作過程中，易發(fā)、頻發(fā)侵犯供應(yīng)商和采購人等主要當(dāng)事人權(quán)益的違法行為，破壞了政府采購市場的正常運(yùn)行，不利于社會資源的優(yōu)化配置，并最終損害國家和社會公眾的利益，造成社會福利的凈損失。如何高效優(yōu)質(zhì)地完成政府采購任務(wù)，同時貫徹政府政策意圖，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙贏，亟需優(yōu)化各政府采購當(dāng)事人的利益結(jié)構(gòu)，使各主體的權(quán)益得到維護(hù)和保障，以確保政府采購事業(yè)的順利進(jìn)行和完成。規(guī)范各政府采購當(dāng)事人的行為，維護(hù)政府采購市場公平、公正、公開的競爭秩序，亟需加強(qiáng)監(jiān)督與管理。如何對政府采購監(jiān)管主體進(jìn)行定位，并厘清其職責(zé)和權(quán)限，需要我們進(jìn)一步的分析與研究。

一、我國政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位的現(xiàn)狀與問題分析

我國已初步建立了以“兩法”——《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》為主體的政府采購法律法規(guī)體系，對政府采購當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，為政府采購事業(yè)的良性發(fā)展提供了法律保障。同時，“兩法”均對政府采購監(jiān)管主體給予了界定，并明確規(guī)定各監(jiān)管主體的具體職責(zé)與權(quán)限。

然而，實(shí)踐證明，政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限定位存在多方矛盾與問題，影響了采購質(zhì)量和效益提升，嚴(yán)重干預(yù)了政府采購事業(yè)的良性發(fā)展。政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限定位存在以下幾個方面的問題：

1.“兩法”對監(jiān)督管理權(quán)限劃分存在矛盾

當(dāng)前，我國出臺了《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，初步建立了政府采購法律體系，但對監(jiān)管權(quán)限劃分存在矛盾和口徑不一致的問題?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)管部門有權(quán)對招標(biāo)投標(biāo)活動實(shí)施監(jiān)督與管理，依法查處招投標(biāo)過程中的違法行為，但并未明確界定誰是真正的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；《政府采購法》賦予了各級政府財政部門作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位。

按照“后法優(yōu)于先法”的原則，《政府采購法》是后法，其法律效力要高于先法（《招標(biāo)投標(biāo)法》），但當(dāng)前“兩法”享有同等法律效力。這種對監(jiān)督管理權(quán)限劃分的不明確不清晰，必然造成采購當(dāng)事人難以知曉誰是真正的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一旦產(chǎn)生矛盾糾紛，便會出現(xiàn)相關(guān)部門互相“踢皮球”、推諉扯皮，被害人投訴無門的情形。在“中國政府采購第一案”中，北京現(xiàn)代沃爾公司先告到發(fā)改委，其稱此事不在其職責(zé)范圍內(nèi)不予受理；后告到財政部，又吃了個“閉門羹”；最后，該公司以財政部不作為為由將其告上法庭。在此案中，究竟誰是監(jiān)管部門，“兩法”口徑不一，責(zé)任人不一致，某些利益相關(guān)者被踢來踢去，其合法權(quán)益得不到切實(shí)有效的維護(hù)和保障。

2.“管采分離”工作未落實(shí)到位

隨著政府采購管理體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，“管采分離”體制逐步建立，為政府采購規(guī)范發(fā)展提供了重要保障?！肮堋?，側(cè)重于對政府采購全過程的監(jiān)督與管理；“采”，強(qiáng)調(diào)具體政府采購操作實(shí)踐。目前，我國“管”“采”雙方權(quán)力界限模糊，不少地方政府采購監(jiān)管與操作機(jī)構(gòu)并未實(shí)現(xiàn)真正分離，卻在機(jī)構(gòu)設(shè)置上“做文章”，如在財政部門內(nèi)部設(shè)立一個政府采購辦公室或采購中心，代表財政部門行使政府采購監(jiān)管和具體采購的雙重職能，致使財政部門既是“裁判員”，又是“運(yùn)動員”，將監(jiān)督管理與實(shí)踐操作混為一體，既參與政府采購商業(yè)決策，又忙于采購事務(wù)性操作，疏忽了對采購預(yù)算編制、采購資金支出的監(jiān)督和管理，造成了監(jiān)管的嚴(yán)重滯后和越位缺位。

另外，一些地方在實(shí)際工作中做表面文章，搞形式主義，雖已實(shí)行管采分離，但職責(zé)定位模糊，利益關(guān)系沒有理順，監(jiān)管缺乏有效制約機(jī)制?！肮懿煞蛛x”工作未落實(shí)到位，監(jiān)管失效的政府采購最終會由分散腐敗走向集中腐敗，使黨和政府在人民群眾心中的形象受損。

3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力定位依據(jù)模糊

《政府采購法》賦予了政府采購監(jiān)管部門對采購全過程的監(jiān)管職權(quán)，其中包括對各采購當(dāng)事人行為、采購程序等的監(jiān)督和管理等。然而，這種監(jiān)管權(quán)力定位不夠明確，使得監(jiān)管部門的行政裁量權(quán)過大，權(quán)力在行使過程中缺乏必要的制約。同時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的依據(jù)比較模糊，如規(guī)定可以制定集中采購目錄，但對于目錄范圍、權(quán)力行使依據(jù)以及權(quán)力有無制約都未明確界定；亦可以改變采購方式，如由招標(biāo)性采購改為競爭性談判采購或詢價采購或其他，但未明確其改變的限制性條件。

一旦監(jiān)管機(jī)關(guān)權(quán)力過大，且缺乏相應(yīng)的執(zhí)法依據(jù)和權(quán)力制約機(jī)制，必然會造成其濫用職權(quán)，謀取私利，使政府采購的社會公信力下降，給國家和社會公眾的利益帶來巨大損失。

4.負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的各部門之間權(quán)責(zé)劃分不明確

《政府采購法》明確規(guī)定政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，但權(quán)力在行使過程中缺乏制衡機(jī)制?！墩少彿ā芬?guī)定了審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等政府相關(guān)部門以及社會公眾均對政府采購負(fù)有監(jiān)督與檢查的權(quán)力，但是各部門權(quán)責(zé)劃分不夠明確。在對工程采購的監(jiān)管問題上，發(fā)改委、水利部同財政部門均負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，但相互之間職責(zé)權(quán)限劃分并未明確。在貨物和服務(wù)采購中，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的財政部門與監(jiān)察部門、審計部門等有關(guān)綜合部門之間分工協(xié)作不夠明確，致使各機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不分，溝通協(xié)調(diào)性差，造成監(jiān)管混亂。

同時，各機(jī)構(gòu)對自身職責(zé)誤解誤讀，對其監(jiān)管職責(zé)、范圍以及各部門之間相互配合的監(jiān)督事項(xiàng)認(rèn)識不到位，越俎代庖，使監(jiān)管缺位越位。另外，在政府采購實(shí)際工作中，財政部門作為政府采購主管部門，沒有制定完備的監(jiān)管措施、辦法，將各負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)明晰，未能充分發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。

二、政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位的依據(jù)與原則

通常意義下，我們所說的政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)指的是各級政府財政部門，其權(quán)力與責(zé)任職能定位必須綜合考慮多種因素。

1.政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位的理論依據(jù)

政府采購是一種代理鏈條。政府為了實(shí)現(xiàn)職能、向公眾提供服務(wù)而向納稅人征稅形成公共資金，同時又將公共資金轉(zhuǎn)交給政府采購部門去采購，由此形成一個典型的代理鏈條，即納稅人—政府—政府采購機(jī)關(guān)—財稅機(jī)關(guān)—政府官員。其中，各級政府官員起著決定性的作用。根據(jù)公共選擇理論，政府官員作為理性經(jīng)濟(jì)人，勢必會追求自身利益的最大化。而信息不對稱必然導(dǎo)致采購人、供應(yīng)商與相關(guān)政府官員合謀以實(shí)現(xiàn)利益最大化，導(dǎo)致權(quán)力和資金的高度集中，采購就會由小額資金運(yùn)作變成大額資金運(yùn)作，加上監(jiān)管不到位，容易造成由分散腐敗到集中腐敗的墮變。由此，在這個委托代理鏈里，哪個環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)尋租和腐敗，這就需要加強(qiáng)監(jiān)督管理，建立權(quán)力制衡機(jī)制。

政府采購的監(jiān)督管理追求的是經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙贏，故要合理設(shè)置采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依法對其職責(zé)權(quán)限進(jìn)行定位，為政府采購發(fā)展提供保障。此外，政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)將社會公眾利益作為其權(quán)力設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。

2.政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位的實(shí)踐依據(jù)

近幾年的政府采購實(shí)踐證明，監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力與責(zé)任的明晰界定顯得尤為重要。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力被嚴(yán)重削弱，職能定位太低，極易造成監(jiān)管缺位失控、尋租腐敗等；而如果權(quán)力被過度強(qiáng)化，將過多影響采購過程，出現(xiàn)暗箱操作等違法違規(guī)行為，侵犯相關(guān)采購當(dāng)事人的合法權(quán)益。

目前在政府采購界引起廣泛關(guān)注的北京現(xiàn)代沃爾公司狀告財政部一案就是因財政部作為政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能定位不清打起的“官司”，此案又被稱為“中國政府采購第一案”。事件發(fā)生后，該公司先后告到發(fā)改委和財政部，均不被受理。最后，一紙?jiān)V狀將財政部告上法庭，理由是財政部作為法定的政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政不作為。案子歷經(jīng)七年兩審，以財政部敗訴告終。《政府采購法》規(guī)定各級政府財政部門是政府采購的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而在《招標(biāo)投標(biāo)法》中卻規(guī)定由各行政部門實(shí)行監(jiān)管，如大項(xiàng)目主要?dú)w建設(shè)部和發(fā)改委等部門管理。可見，政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限的清晰定位直接關(guān)系到利益相關(guān)者的權(quán)益得失，其重要性不可小覷。

3.政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位的基本原則

第一，職責(zé)權(quán)限明晰的原則。權(quán)責(zé)規(guī)定要明確具體，不可含糊。即擁有哪些具體的權(quán)限，有多大的權(quán)限，把握好“度”，既不能越過也不能低就。

第二，權(quán)力與責(zé)任對等的原則。即擁有哪種權(quán)力，就意味著在行使該權(quán)力時存在著相應(yīng)對等的責(zé)任。有權(quán)力無責(zé)任就會濫用權(quán)力，而有責(zé)任無權(quán)力也顯然不當(dāng)。

第三，監(jiān)督與管理便利的原則。即哪個行政部門最方便實(shí)行監(jiān)督管理，就應(yīng)由它負(fù)責(zé)。如財政部門負(fù)責(zé)預(yù)算支出，由其進(jìn)行采購監(jiān)管就容易實(shí)現(xiàn)便利。

第四，權(quán)力相互制衡的原則。權(quán)力無制約，很容易導(dǎo)致尋租和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，因此應(yīng)建立相應(yīng)的權(quán)力制衡機(jī)制。

第五，根據(jù)實(shí)際需要適時調(diào)整的原則。即應(yīng)根據(jù)實(shí)踐等實(shí)際需要及時做出必要的調(diào)整，不可一成不變，應(yīng)權(quán)宜應(yīng)變。

三、規(guī)范我國政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位的思路

在吸收借鑒國外政府采購先進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體國情，我國可以從以下四個方面對政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行定位。

1.完善法律制度，明確界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位

首先，健全以《政府采購法》為核心地位的政府采購法律體系，從源頭上徹底解決政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位不明確的問題。統(tǒng)一口徑，明確規(guī)定各級政府財政部門才是真正的監(jiān)管主體，并制定大量的配套法規(guī)、實(shí)施細(xì)則、規(guī)定、辦法等，以確保政府采購監(jiān)管落到實(shí)處。另外，對爭議較大的工程采購也應(yīng)列入財政部門的管轄范圍，從而使政府采購的每個環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循，這是做好政府采購工作，防止、減少尋租發(fā)生的基石和前提。

其次，要加快制定與政府采購監(jiān)管法律相配套的法規(guī)，如政府采購招投標(biāo)程序規(guī)定、資金撥款管理辦法、違反政府采購行為處罰規(guī)定等，以實(shí)現(xiàn)與國際政府采購的接軌，為進(jìn)一步開放采購市場奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

最后，以《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《反不正當(dāng)競爭法》等法律為準(zhǔn)繩，加強(qiáng)在涉及政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任問題的立法。明確界定商業(yè)受賄行為，對監(jiān)管不力所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任及相應(yīng)的懲處措施做出明確規(guī)定，以促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效作為；立法嚴(yán)懲商業(yè)賄賂行為，促使供應(yīng)商誠信合法經(jīng)營，營造公開透明的政府采購市場大環(huán)境。

2.從完善政府采購運(yùn)行機(jī)制及管理模式的角度考慮監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限定位

結(jié)合我國政府采購實(shí)際，對當(dāng)前采購運(yùn)行機(jī)制及管理模式提出幾種創(chuàng)新性思路，來具體考慮監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能權(quán)限定位，解決當(dāng)前存在的諸多問題。

一是由各級政府財政部門全權(quán)負(fù)責(zé)所有采購行為，包括貨物、服務(wù)及工程采購。即將監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一劃歸財政部門，其他行政部門不再參與管理，這樣就解決了“兩法”對監(jiān)管權(quán)限劃分不明確以及負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的各部門之間權(quán)責(zé)劃分不明確等問題。

二是貨物和服務(wù)采購以財政部門管理為主，對于爭議較大的工程采購可實(shí)行以財政部門管理為主，各部門參與管理為輔的模式，也可實(shí)行各部門負(fù)責(zé)，財政部門參與管理的模式。

三是政府設(shè)立一個專門的政府采購監(jiān)督管理辦公室，對所有的招標(biāo)、投標(biāo)活動進(jìn)行全面、綜合性管理，作為政府直屬機(jī)構(gòu)；地方各級政府成立政府采購監(jiān)管辦公室，不隸屬于財政部門。也就意味著財政部門要將政府采購的監(jiān)管權(quán)移交給政府采購監(jiān)管辦公室，不再負(fù)責(zé)政府采購事宜。

近年來，各地從當(dāng)?shù)夭少弻?shí)踐出發(fā)，在政府采購運(yùn)行機(jī)制及管理模式上不斷探索和創(chuàng)新，如浙江溫州成立政府采購招投標(biāo)中心，直接負(fù)責(zé)招投標(biāo)業(yè)務(wù)，同時政府下設(shè)政府招投標(biāo)管理辦公室，對貨物、服務(wù)及工程采購全權(quán)負(fù)責(zé)。建議其借鑒第三種模式，即成立政府采購監(jiān)督管理辦公室，具體負(fù)責(zé)監(jiān)管所有采購行為。

3.建立責(zé)任與權(quán)力相匹配的制約機(jī)制

首先，對政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體明確的權(quán)力定位，將其在政府采購過程中每一環(huán)節(jié)的職能定位逐一予以明確，并對權(quán)力能夠發(fā)揮怎樣的作用以及行使到哪一層面等進(jìn)行界定。

其次，出臺相關(guān)規(guī)定，如可納入集中采購目錄產(chǎn)品的條件、可享受保護(hù)的國產(chǎn)品牌或自主創(chuàng)新品牌等，具體明確政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行權(quán)力的依據(jù)，切實(shí)做到執(zhí)法有據(jù)、違法可究，維護(hù)健康良好的政府采購監(jiān)督管理秩序。

最后，建立政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)相匹配的機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一。監(jiān)管機(jī)構(gòu)不作為或亂作為，將承擔(dān)的法律責(zé)任，受到的處罰，應(yīng)給予明確的問責(zé)說明和懲治規(guī)定，改變“權(quán)力大，責(zé)任小”的不良循環(huán)，以督促監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極作為，從而有效防治腐敗。

4.形成各職能主體權(quán)力相互制衡的協(xié)調(diào)格局

首先，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會可專設(shè)政府采購監(jiān)督管理委員會，負(fù)責(zé)對同級和下級政府的采購行為實(shí)施監(jiān)督與管理。各級政府可參考國際流行的政府采購委員會制，成立政府采購中央監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如新西蘭的物質(zhì)管理委員會，對全國政府采購工作進(jìn)行監(jiān)督管理。

其次，監(jiān)察部門應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)制度監(jiān)督和過程監(jiān)督，防止采購中的徇私腐敗行為，維護(hù)政府采購的公正性和廉潔性。

再次，審計部門除審查政府采購的經(jīng)費(fèi)開支是否合理、合法，還要加強(qiáng)對政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督，加大對其履行政府采購監(jiān)管職責(zé)情況的審計監(jiān)察力度。審查政府采購監(jiān)督管理部門與集中采購機(jī)構(gòu)是否分離，是否做好按照驗(yàn)收后結(jié)算的規(guī)定，通過專門賬戶將采購資金直接撥付供應(yīng)商，是否做好對政府采購活動及集中采購機(jī)構(gòu)的檢查考核工作，審計工作人員在實(shí)施檢查監(jiān)督中有無濫用職權(quán)，玩忽職守，徇私舞弊問題。

最后，政府采購監(jiān)管部門定期要向社會公開采購信息，接受社會輿論監(jiān)督，形成社會監(jiān)督機(jī)制。

由此，人大、紀(jì)檢、審計等部門及社會公眾各司其職，形成權(quán)力制衡、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理格局，必然有利于監(jiān)督效能的有力發(fā)揮。

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