◎吳景雙

五條措施確保糧食安全

◎吳景雙

《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》已經(jīng)實(shí)施過半，習(xí)近平總書記去年考察時(shí)說：“糧食安全要靠自己”，今年的中央1號(hào)文件更是把糧食安全擺在首位。看市縣書記們的講話，就連糧食主產(chǎn)區(qū)也沒有納入議事日程，更不用說作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國家自立的重大戰(zhàn)略問題來考慮了！這是為什么呢？又該如何解決呢？

市縣書記們?yōu)槭裁炊疾荒眉Z食安全當(dāng)回事？

一是與成長進(jìn)步無關(guān)。市縣書記，有責(zé)任的東西，有硬性規(guī)定和要求的東西，要拿話來說的東西，也就是關(guān)系到他們“帽子”的東西，他們都會(huì)主動(dòng)去抓，想盡一切辦法去抓，千方百計(jì)去抓，創(chuàng)造性地抓。一旦與他們的“帽子”無關(guān)，說得再好，要求再嚴(yán)，規(guī)定再多，他們都視為耳邊風(fēng)，連根汗毛都不會(huì)立一下?！都Z食法》立法呼吁多年，2012年才形成一個(gè)征求意見稿，正式立法到目前為止還不見蹤影。廢除農(nóng)業(yè)稅前，多數(shù)農(nóng)民靠交公糧來交稅。廢除農(nóng)業(yè)稅后，市縣書記感嘆，對農(nóng)民是否種糧，種多少糧的最后一點(diǎn)約束都沒有了。沒有了農(nóng)稅壓力，市縣書記們對糧食生產(chǎn)也就不管不問。農(nóng)民呢？想種就種，不想種就算了！

二是為財(cái)政收入逼迫放棄。糧食主產(chǎn)區(qū)為國家糧食安全做出重要貢獻(xiàn)，但對地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率太低，媒體報(bào)道：中部某省糧食產(chǎn)量在10億斤以上的52個(gè)縣市，人均財(cái)政支出水平不到全國平均水平的三分之一，甚至“糧食產(chǎn)量越高，財(cái)政負(fù)擔(dān)越重”。農(nóng)民“種糧一年，不如打工半月”。中央和省的項(xiàng)目都需要市縣的配套資金，而“糧食大縣，財(cái)政窮縣”“生態(tài)大縣，經(jīng)濟(jì)小縣”的困窘從體制上遲遲得不到改變，逼著農(nóng)業(yè)大縣、生態(tài)大縣偏離自己的“主業(yè)”，搞園區(qū)，上工業(yè)。

三是種糧補(bǔ)貼養(yǎng)了“懶漢”。中央的各類惠農(nóng)資金不少，但是分解在國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的幾十個(gè)項(xiàng)目中，無法形成合力。特別是“惠農(nóng)政策資金部門化、惠農(nóng)部門設(shè)置重疊化”讓市縣書記們很頭疼。這些年來，糧食補(bǔ)貼越來越失去了它的作用：有錢的不在乎這點(diǎn)補(bǔ)貼，窮的靠這點(diǎn)補(bǔ)貼也發(fā)不了家，有錢的不種糧食或者是將土地撂荒，沒錢的因?yàn)楦F而承包不了大片農(nóng)田。中央和省級(jí)檢查組檢查各項(xiàng)惠農(nóng)政策措施時(shí)，不論是市縣還是農(nóng)民，都說好，是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部了解情況不敢說，農(nóng)民不會(huì)說。市縣通過爭取從上級(jí)部門拿到的資金，很多沒有用到農(nóng)民、農(nóng)業(yè)上。種糧補(bǔ)貼，本來應(yīng)該發(fā)給種糧農(nóng)民，以保護(hù)種糧積極性，但是，又規(guī)定要直接把補(bǔ)貼轉(zhuǎn)到農(nóng)戶的存折上。農(nóng)戶種不種糧都可以得到補(bǔ)貼，市縣書記們手中的“令箭”就此變成了“雞毛”。

四是市場供給帶來的錯(cuò)覺。1998年糧食購銷體制改革后，原有延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國有糧站在取消農(nóng)業(yè)稅后基本倒閉。沒有糧站，城鎮(zhèn)居民還是有糧吃，而且品種多，價(jià)格也不貴?！皷|北大米”“泰國大米”“韓國大米”“美國大豆”“美國玉米”“巴西小麥”，商人的眼光和能力比地方政府強(qiáng)多了，讓市縣書記們產(chǎn)生了“我不生產(chǎn)糧食，市場上照樣有糧食”“我生產(chǎn)糧食，還要貼本”的錯(cuò)覺。越是工業(yè)發(fā)達(dá)的市縣，書記們越是不為購買糧食發(fā)愁。市縣GDP和財(cái)政收入排名，也讓糧食大縣放棄了糧食生產(chǎn)，把心思用在招商引資，大力發(fā)展工業(yè)上。

五是因糧食增產(chǎn)盲目自信。這些年來，雜交技術(shù)、地膜覆蓋技術(shù)、大棚種植技術(shù)廣泛推廣，除草劑、殺蟲劑等大量使用，在一定程度上提高了糧食的單位面積產(chǎn)量。目前，稻谷畝產(chǎn)多在400公斤以上，小麥300公斤以上，玉米450公斤以上。糧食主產(chǎn)區(qū)多是兩熟，甚至是三熟。這也是在耕地減少、播種面積下降、一些地區(qū)遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害的情況下，十幾連增的關(guān)鍵所在。還有就是統(tǒng)計(jì)加估計(jì)。糧食總產(chǎn)量，國家、省一級(jí)是根據(jù)抽樣調(diào)查縣的抽樣調(diào)查結(jié)果推算的。抽樣調(diào)查只解決了糧食總產(chǎn)量的整體估算問題，很難得出準(zhǔn)確的糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)。抽樣調(diào)查的樣本數(shù)量少、均勻性差、代表性不強(qiáng)、不具隨機(jī)性。分類糧食產(chǎn)量還得靠全面統(tǒng)計(jì)。全面統(tǒng)計(jì)，受登記錯(cuò)誤、統(tǒng)計(jì)精度、行政干擾等因素的影響，以及統(tǒng)計(jì)的盲目性和隨意性，容易造成統(tǒng)計(jì)結(jié)果嚴(yán)重失真。

六是國際市場的巨大沖擊。2010年起，我國所有糧食品種價(jià)格全都高于國際市場離岸價(jià)格。如果糧價(jià)繼續(xù)上漲突破配額外交稅后的“天花板”價(jià)格，我國“入世”時(shí)談定的關(guān)稅配額“防火墻”將完全失去保護(hù)作用，我國現(xiàn)行調(diào)控和穩(wěn)定糧食市場的政策措施也將全部失效。2013年食糖市場開始失守。按目前趨勢，預(yù)計(jì)10年內(nèi)，水稻、小麥和玉米將相繼步大豆和食糖的后塵，貿(mào)易的國門洞開，完全暴露在國際市場的沖擊下。2005年以來，以轉(zhuǎn)基因?yàn)橹鞯挠衩?、大豆、小麥搶占我國糧食、油料市場。2009年進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆4500多萬噸，是當(dāng)年我國大豆產(chǎn)量的3倍。去年以來，我國退回的轉(zhuǎn)基因玉米累計(jì)超過200萬噸。價(jià)格問題和轉(zhuǎn)基因問題成為目前最為糾結(jié)的兩個(gè)問題。

七是糧食收儲(chǔ)制度不合理?！秶壹Z食安全中長期規(guī)劃綱要（2008—2020年）》明確各?。▍^(qū)、市）儲(chǔ)備數(shù)量：“產(chǎn)區(qū)保持3個(gè)月銷量、銷區(qū)保持6個(gè)月銷量”。由于陳糧市場價(jià)格比新糧低，消費(fèi)者更多愿意購買新糧而不是陳糧，導(dǎo)致許多糧庫實(shí)際儲(chǔ)備不足。對委托收購和保管的糧食，收儲(chǔ)公司按每百公斤2元左右撥給收購費(fèi)用，按每百萬公斤每月600元左右撥給保管員工資，按年平均保管量每百萬公斤每年5600元左右撥給保管費(fèi)，使得購銷虧損大，不愿意收儲(chǔ)。省級(jí)儲(chǔ)備糧食保管費(fèi)補(bǔ)貼為每年每市斤0.05元。省儲(chǔ)備糧食管理總公司管理費(fèi)提取標(biāo)準(zhǔn)：按平均庫存計(jì)算，糧食每年每市斤0.0025元；省儲(chǔ)備糧管理總公司提取管理費(fèi)后，承儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)存省級(jí)儲(chǔ)備糧食的費(fèi)用“補(bǔ)貼收入”計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)：按平均庫存實(shí)物量計(jì)算，糧食每年每市斤0.0475元。誰儲(chǔ)誰貼。再有，農(nóng)民覺得國有糧庫收儲(chǔ)挑三揀四，又沒有征購任務(wù)，因而少種、不種。

把糧食主產(chǎn)區(qū)市縣書記綁定在糧食安全上的戰(zhàn)略構(gòu)想

確保糧食安全，一個(gè)是數(shù)量安全，糧食基本自給；一個(gè)是質(zhì)量安全，無毒無害。糧食安全不關(guān)某個(gè)市縣書記的事，幾個(gè)、幾十個(gè)、數(shù)百上千個(gè)市縣書記的事，而是“國之大事”。要讓市縣書記站到“國”的角度來思考問題，抓落實(shí)，就要解決好以下五個(gè)方面的問題，才能峰回路轉(zhuǎn)，切實(shí)有效。

1.盡快出臺(tái)《糧食法》。抓糧袋子，首先要立法。于法有據(jù)，才能抓而有效。2012年2月《糧食法》（征求意見稿）已經(jīng)公布，但直到如今還未正式出臺(tái)。首先，確保糧食安全需要立法。美國農(nóng)業(yè)也曾經(jīng)歷大面積的污染，美國1990年的調(diào)查評(píng)估報(bào)告顯示，美國農(nóng)業(yè)污染占地表污染總量的68%～83%，導(dǎo)致50%～70%的地面水體受污染或受影響。美國從政策、技術(shù)、法律等多方面有效控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中高毒性農(nóng)藥的投放，有效地緩解了農(nóng)業(yè)污染狀況。2006年時(shí)，美國的農(nóng)業(yè)污染面積就比1990年減少了65%。其次，解決“中央急，市縣不當(dāng)一回事”的問題需要立法。現(xiàn)行國家糧食安全管理體制是國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)下，國家糧食局與中央儲(chǔ)備糧管理總公司共同管理的體制?！都Z食流通管理?xiàng)l例》、《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》，不能把糧食生產(chǎn)、糧食流通、糧食儲(chǔ)備、保障糧食安全的職責(zé)落實(shí)到市縣“一把手”的頭上。沒有市縣書記支撐的糧食安全，好比空中樓閣。當(dāng)然，確保糧食安全，沒有必要考核所有市縣，只需要考核糧食主產(chǎn)區(qū)。立法明確糧食主產(chǎn)區(qū)干部考核任用標(biāo)準(zhǔn)，就能把分開的心思合攏。

2.改變補(bǔ)貼方式。抓糧袋子，就要保證農(nóng)民的收入。有收入，能化解糧食生產(chǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，才能不令而行。改變糧食補(bǔ)貼方式的呼聲這些年來很高。目前比較集中的，一是直接補(bǔ)貼。由種糧補(bǔ)貼改為糧價(jià)補(bǔ)貼，取消其他補(bǔ)貼。由過去的糧食面積補(bǔ)貼改為糧食產(chǎn)量補(bǔ)貼，讓所有種糧農(nóng)民直接受益。具體計(jì)算方法是：補(bǔ)貼額度＝政府核定的補(bǔ)貼面積×規(guī)定的補(bǔ)貼單產(chǎn)×單位產(chǎn)量補(bǔ)貼額。二是差額補(bǔ)貼。具體辦法是：先由政府制定目標(biāo)價(jià)格，保證農(nóng)民收入，當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府就對農(nóng)民進(jìn)行差額補(bǔ)貼，差額補(bǔ)貼幅度為目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格、貸款利率兩者中的較高者之差。當(dāng)市場價(jià)格高于貸款利率時(shí)，差額補(bǔ)貼幅度為目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格之差；當(dāng)市場價(jià)格低于貸款利率時(shí)，差額補(bǔ)貼幅度為目標(biāo)價(jià)格與貸款利率之差。三是貸款補(bǔ)貼。在貸款到期前，如果糧食市場價(jià)格高于貸款利率，農(nóng)民可將糧食出售然后償還貸款及利息；如果糧食市場價(jià)格低于貸款利率，則農(nóng)民在貸款到期時(shí)可以不必歸還貸款，而是將糧食交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司。貸款利率實(shí)際上是一種支持價(jià)格，通過這項(xiàng)政策保證農(nóng)民所得到的價(jià)格不會(huì)低于貸款利率，以此來保護(hù)農(nóng)民種糧的積極性。四是保險(xiǎn)補(bǔ)貼。鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)組織參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。通過再保險(xiǎn)的方式，降低商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)積極性。政府給予投保農(nóng)民50%～80%的保費(fèi)補(bǔ)貼，使農(nóng)民只需支付很少的保費(fèi)就能參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。五是災(zāi)害補(bǔ)貼。通過特別災(zāi)害援助計(jì)劃，對因遭受自然災(zāi)害而造成的收入損失進(jìn)行補(bǔ)貼，以幫助受災(zāi)對象穩(wěn)定收入以及恢復(fù)生產(chǎn)。同時(shí)，為杜絕農(nóng)資廠商跟風(fēng)漲價(jià)，攫取農(nóng)民種糧利潤，每年由國務(wù)院出臺(tái)農(nóng)資廠商和經(jīng)銷商農(nóng)資產(chǎn)品指導(dǎo)價(jià)，維護(hù)種糧農(nóng)民利益。

3.實(shí)施財(cái)政補(bǔ)償。抓糧袋子，就要抓錢袋子。不為財(cái)政收入發(fā)愁，才能改變市縣書記們的態(tài)度。財(cái)政收入，作為市縣的真金白銀，是市場經(jīng)濟(jì)中，市縣書記們關(guān)注的重點(diǎn)，也是市縣的底子和臉面。要改變糧食主產(chǎn)區(qū)市縣書記們的態(tài)度，不在財(cái)政上打主意，是不行的。目前，多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入不足工業(yè)區(qū)的四分之一，越是糧食主產(chǎn)市縣，財(cái)政收入越少。一要加大轉(zhuǎn)移支付力度。中央應(yīng)在對產(chǎn)糧大縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地糧食綜合生產(chǎn)能力和增產(chǎn)幅度，以及糧食主產(chǎn)區(qū)公共服務(wù)支出需求，測算安排轉(zhuǎn)移支付額度，努力縮小糧食主產(chǎn)區(qū)與其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入差距。二是通過中央財(cái)政扶持農(nóng)超對接。出臺(tái)促進(jìn)農(nóng)超對接的扶持措施，對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)給予財(cái)政支持，降低農(nóng)產(chǎn)品物流成本。三是以貢獻(xiàn)來分配項(xiàng)目資金。在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金分配上給予傾斜，按耕地面積、人口數(shù)量、商品糧貢獻(xiàn)率來分配項(xiàng)目資金，多向農(nóng)業(yè)大縣（市、區(qū)）傾斜，并取消或降低建設(shè)項(xiàng)目地方配套資金比例，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。四是將高附加值部分留在糧食主產(chǎn)區(qū)。糧食生產(chǎn)附加值高的部分在兩端，一端是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及食品加工機(jī)械制造，一端是食品加工。目前糧食主產(chǎn)區(qū)普遍存在原料充足，但是加工業(yè)規(guī)模小，科技含量低的問題，80%的糧食加工企業(yè)的技術(shù)裝備還處在發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)80年代的水平，僅有5%左右達(dá)到目前發(fā)達(dá)國家水平。糧食加工業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測體系滯后，國內(nèi)外不接軌。泰國稻谷15個(gè)等級(jí)，5個(gè)粒型指標(biāo)，12個(gè)含雜指標(biāo)，我國僅有4個(gè)等級(jí)，產(chǎn)品不適應(yīng)國際市場，原料專用性不強(qiáng)，競爭力較弱，優(yōu)質(zhì)原料在物流過程中混雜影響加工品的等級(jí)和質(zhì)量。再有“南方建倉”“北方建廠”導(dǎo)致南北方無序爭奪糧源，糧食加工產(chǎn)業(yè)原料成本上升，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程受阻。農(nóng)業(yè)、食品加工及食品加工機(jī)械制造部署在糧食主產(chǎn)區(qū)，把糧食生產(chǎn)銷售中附加值最高一部分建設(shè)在糧食生產(chǎn)區(qū)，就解決了糧食主產(chǎn)區(qū)為工業(yè)發(fā)愁，為財(cái)政叫苦，不愿種糧的問題。

4.主產(chǎn)區(qū)統(tǒng)產(chǎn)統(tǒng)銷。抓糧袋子，就要權(quán)力集中。一個(gè)蘿卜一個(gè)坑，一個(gè)釘子一個(gè)眼，才能抓到點(diǎn)子上。目前，糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，糧食流通、加工環(huán)節(jié)由糧食局負(fù)責(zé)，糧食消費(fèi)和進(jìn)出口環(huán)節(jié)則由商務(wù)部負(fù)責(zé)，科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國土資源部、水利部、衛(wèi)生計(jì)委、人民銀行、工商總局、質(zhì)檢總局、國家發(fā)展改革委等等都有權(quán)益，收費(fèi)撥錢這一部分都不愿放，市縣面對如此多的部門，處于弱勢，農(nóng)民們更是不知所措。因此，可以借鑒加拿大的做法，將權(quán)力集中在農(nóng)業(yè)部、糧食局、質(zhì)檢總局。農(nóng)業(yè)部，制定糧食政策、法律和國際貿(mào)易規(guī)則，負(fù)責(zé)處理貿(mào)易和農(nóng)業(yè)政策問題。糧食局，壟斷經(jīng)營（最佳價(jià)格，瞄準(zhǔn)市場，市場開發(fā)），統(tǒng)購統(tǒng)銷（降低風(fēng)險(xiǎn)，利益均等，有條不紊），政府為后盾（保證初期付款，保證信貸銷售，保證所有的貸款）?！都幽么蠊任锓ā访鞔_規(guī)定：加拿大出口和用于國內(nèi)食品消費(fèi)的小麥及大麥，由加拿大小麥局壟斷經(jīng)營，實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷，以滿足國內(nèi)外市場的需要，并給農(nóng)民創(chuàng)造最高的收入。小麥、大麥的定價(jià)，全部由小麥局控制。小麥局通過建立綜合賬戶，來保證農(nóng)民獲得銷售收入，實(shí)行初步定價(jià)和最終結(jié)算價(jià)及二次付款。初步定價(jià)由政府規(guī)定，小麥局于年度生產(chǎn)之前公布。具體結(jié)算方式：農(nóng)民送小麥時(shí)，按初步定價(jià)一次取得收入；稻谷年度之后，再根據(jù)實(shí)際銷售價(jià)（扣除各種費(fèi)用），第二次得到最終收款。如果市場價(jià)格大幅上揚(yáng)和大量谷物銷售高于初步定價(jià)，小麥局將及時(shí)調(diào)整付款辦法，給農(nóng)民增加一次或幾次期中付款。質(zhì)檢總局，制定糧食的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量檢驗(yàn)辦法，負(fù)責(zé)進(jìn)出口糧食的質(zhì)量最終權(quán)威性檢驗(yàn)，從事糧食品質(zhì)方面的研究和推廣。

5.改革儲(chǔ)備制度。抓糧袋子，就要抓調(diào)劑。倉儲(chǔ)問題解決了，才能手中有糧，心里不慌。糧食儲(chǔ)備是糧食安全的重要環(huán)節(jié)。目前的國有糧庫儲(chǔ)備存在問題眾多，2004年糧食系統(tǒng)改制以后，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的基層糧庫生存艱難，無力承擔(dān)國家儲(chǔ)備糧食調(diào)控任務(wù)，大型糧庫一方面向上虛報(bào)庫存容量騙取保管費(fèi)，另一方面通過倒賣“不允許動(dòng)”的儲(chǔ)備糧或出租糧倉在市場上盈利。對此，可采取“委托代儲(chǔ)”的糧食儲(chǔ)備制度。委托代儲(chǔ)，是美國在糧食流通領(lǐng)域穩(wěn)定糧食供給和價(jià)格的主要措施。美國的糧食儲(chǔ)備制度與支持價(jià)格政策關(guān)系密切。糧食儲(chǔ)備的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦政府的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司。當(dāng)市場價(jià)格低于貸款利率時(shí)，農(nóng)民可以將糧食交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，這部分糧食就形成儲(chǔ)備；如果在市場價(jià)格高于貸款利率時(shí)，政府需要增加儲(chǔ)備，就從市場上購買。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司并不擁有糧食倉儲(chǔ)設(shè)施，而是實(shí)行“委托代儲(chǔ)”的辦法，即糧食儲(chǔ)備任務(wù)主要由政府委托那些技術(shù)設(shè)施、衛(wèi)生條件較好的商業(yè)性糧食儲(chǔ)備企業(yè)來執(zhí)行，糧權(quán)屬于政府，政府支付儲(chǔ)存費(fèi)用以及在儲(chǔ)備過程中發(fā)生的一切費(fèi)用，包括損耗和虧損等，而接受政府委托代儲(chǔ)任務(wù)的倉儲(chǔ)企業(yè)也必須按照政府的指令行動(dòng)。委托代儲(chǔ)既解決了“養(yǎng)家賊”的問題，騙保的問題，又可保證糧食儲(chǔ)備安全。

四川樂山市委宣傳部