◎夏魯惠

轉(zhuǎn)變政府管理職能，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，一直是我國高等教育管理體制改革的主線。目前，中央和地方兩級(jí)政府的高等教育管理職能包括：制定高等教育政策和發(fā)展規(guī)劃，審批高校設(shè)置與調(diào)整，選拔、任命高校校長，制訂招生計(jì)劃，負(fù)責(zé)高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌分配工作、學(xué)位授予工作，指導(dǎo)高校教學(xué)和科研工作、黨建和思想政治工作、大學(xué)生就業(yè)工作、國際合作工作等。

黨的十八屆三中全會(huì)提出要深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。為此，本文就新形勢(shì)下如何重塑政府與高校關(guān)系做一個(gè)初步的分析。

政府管理和高校自主辦學(xué)：分析政府與高校關(guān)系的兩個(gè)維度

高校自主辦學(xué)在西方國家語境下就是大學(xué)自治，是指大學(xué)作為獨(dú)立的法人，可以自由地治理學(xué)校、自主地處理學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)，最小限度地接受外界的干擾和支配。我國高等教育法對(duì)高校自主辦學(xué)有明確的定義。

高等教育屬于準(zhǔn)公共事業(yè)，高等教育辦學(xué)具有宏觀性和微觀性。在宏觀方面，政府需要著眼于國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，通過政策和發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)投入、批準(zhǔn)或禁止高校的設(shè)置等影響高等教育布局、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度等，指導(dǎo)高等教育舉辦、管理、運(yùn)行、投入、招生就業(yè)、助學(xué)、教育教學(xué)改革等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作。改革開放以來，黨和國家把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，相繼實(shí)施了科教興國、人才強(qiáng)國、創(chuàng)新型國家建設(shè)等戰(zhàn)略，使我國高等教育實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。例如，通過實(shí)施“211工程”、“985工程”，提升了高校辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，縮短了與世界著名高校的差距；通過實(shí)施對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃、省部共建計(jì)劃、支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃、面向貧困地區(qū)定向招生專項(xiàng)計(jì)劃，促進(jìn)了我國區(qū)域高等教育的協(xié)調(diào)發(fā)展；通過制定和實(shí)施大學(xué)生助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金政策，促進(jìn)了高等教育公平，等等?？梢钥闯?，政府管理在我國高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。

在微觀方面，高校作為獨(dú)立法人，需要依法行使好自身的辦學(xué)自主權(quán)。一是高校作為獨(dú)立法人，需要處理好與政府、社會(huì)的外部關(guān)系，依法獨(dú)立行使本校決策、開展辦學(xué)活動(dòng)的權(quán)力。二是高校作為辦學(xué)機(jī)構(gòu)，需要通過學(xué)術(shù)、市場(chǎng)途徑，依法自主優(yōu)化配置本校的教育教學(xué)資源，具體包括：制定招生方案，調(diào)節(jié)系科招生比例；設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)；組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)；開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)；進(jìn)行教學(xué)、科研、行政職能部門設(shè)置和人員配備，職務(wù)評(píng)聘和工資分配；接受國家財(cái)政性資助、處置社會(huì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)等。雖然教育不同于經(jīng)濟(jì)，學(xué)校不是企業(yè)、人才培養(yǎng)有別于物質(zhì)生產(chǎn)，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，只有高校辦學(xué)客觀反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、人才市場(chǎng)供求狀況、學(xué)科專業(yè)教育邊際效益、高校社會(huì)聲譽(yù)等市場(chǎng)、學(xué)術(shù)因素，提高高等教育辦學(xué)質(zhì)量才能得到保障。因此，擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)是歷史的必然。

筆者認(rèn)為，政府管理和高校自主辦學(xué)相輔相成、缺一不可，兩者間的關(guān)系可以表述為：政府管理多一點(diǎn)，還是高校自主辦學(xué)多一點(diǎn)，不是高等教育管理體制改革的目的，而是手段。擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的本質(zhì)是，解放和發(fā)展高校生產(chǎn)力，充分發(fā)揮高校辦學(xué)主體作用以及學(xué)術(shù)和市場(chǎng)在高等教育資源配置中的重要作用，最終建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的高等教育管理體制，形成政府宏觀管理、高校依法自主辦學(xué)的局面。

定義政府與高校的關(guān)系：以充分發(fā)揮高校辦學(xué)主體作用為本

改革開放前，我國高校沒有辦學(xué)自主權(quán)，從專業(yè)設(shè)置、課程結(jié)構(gòu)、教材選定、經(jīng)費(fèi)使用，到招生、畢業(yè)生分配、教師編制及其工資待遇等都由政府決定。從上世紀(jì)80年代初開始，高校首先在計(jì)劃外接受委托培養(yǎng)和招收自費(fèi)生方面取得了突破。其后，政府逐步放開了高校在校辦產(chǎn)業(yè)、校外合作、社會(huì)培訓(xùn)和咨詢、社會(huì)捐資集資、設(shè)立教育基金等方面的許可。80年代后期，隨著民辦高校和公辦高校二級(jí)民辦學(xué)院的興起，人們對(duì)高校自主辦學(xué)的內(nèi)涵和相應(yīng)體制機(jī)制建設(shè)有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。上世紀(jì)90年代，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，以擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)為突破口的高等教育管理體制改革加速推進(jìn)，政府逐步把高校專業(yè)設(shè)置和調(diào)整、招生計(jì)劃制定、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、內(nèi)部人事安排、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、技術(shù)職務(wù)評(píng)聘、招收研究生、招收留學(xué)生等方面的權(quán)力下放給高校。新世紀(jì)以來，伴隨著行政審批制度改革、招生制度改革、大學(xué)章程建設(shè)的推進(jìn)，高校自主辦學(xué)的環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。不難看出，政府在擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的過程中采取了漸進(jìn)式的策略，不乏存在“放權(quán)——收權(quán)——放權(quán)”現(xiàn)象。

有人認(rèn)為，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)就是賦予校長處斷各項(xiàng)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的權(quán)力，而不受高校財(cái)務(wù)制度的約束。其實(shí)不然，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的目的，是要充分發(fā)揮高校辦學(xué)主體作用，通過學(xué)術(shù)和市場(chǎng)兩條腿優(yōu)化學(xué)校資源配置，開拓辦學(xué)資金渠道，提高人才培養(yǎng)適應(yīng)性，形成優(yōu)勢(shì)辦學(xué)、特色辦學(xué)的局面，達(dá)到提高教育質(zhì)量的目的。

定義政府與高校的關(guān)系，是與國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育諸方面體制改革進(jìn)程相適應(yīng)的，需要按照高等教育體制改革目標(biāo)和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)要求，厘清政府管理權(quán)限和職責(zé)、高校自主辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任。

一是進(jìn)一步明晰高校辦學(xué)自主權(quán)的法律界定。擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)是在原有的辦學(xué)自主權(quán)基礎(chǔ)上的“擴(kuò)大”?！皵U(kuò)大”是行政管理的概念，而對(duì)辦學(xué)自主權(quán)的解釋需要法律界定。1998年頒布的《高等教育法》賦予高校的辦學(xué)自主權(quán)至今已過去16年。目前，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立，高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵和形式已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，因此需要進(jìn)一步完善對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的法律界定。在國外，西方各國高等教育管理體制不盡相同，賦予高校自主辦學(xué)的權(quán)力有多有少，但高校擁有的辦學(xué)自主權(quán)能得到保障。其根本的一條是，政府與高校、高校與社會(huì)之間具有明晰的法律界限。

二是明確大學(xué)校長可由教育主管部門選拔、任命，也可由學(xué)校自身遴選產(chǎn)生并報(bào)教育主管部門批準(zhǔn)、任命。高校學(xué)術(shù)組織具有對(duì)校長遴選、監(jiān)督、評(píng)議的權(quán)力。

多年來，政府依法對(duì)大學(xué)校長實(shí)行選拔、任命。具體程序與標(biāo)準(zhǔn)套用了黨政干部領(lǐng)導(dǎo)選拔的規(guī)定，經(jīng)過民主推薦、民意測(cè)驗(yàn)、民主評(píng)議、組織考察等程序，并報(bào)上級(jí)主管部門黨委會(huì)討論決定。

政府選拔、任命大學(xué)校長并不會(huì)從根本上影響高校的自主辦學(xué)，關(guān)鍵是校長履職后能不能行使好法律賦予的職權(quán)。在國外，政府或教育行政部門是通過派專員參加學(xué)校董事會(huì)、批準(zhǔn)校長任命等途徑，影響大學(xué)校長的遴選和辦學(xué)的。校長一旦履職，他就要接受學(xué)校董事會(huì)或校務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)大學(xué)學(xué)術(shù)力量對(duì)校長決策也有影響力。在我國，高校內(nèi)部民主、公平、公開、競(jìng)爭、規(guī)范的校長遴選機(jī)制不健全，學(xué)術(shù)力量對(duì)校長履職缺乏有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。另外，校長為了從政府那里爭取到更多的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，也會(huì)更加注重與上級(jí)行政部門的關(guān)系，更倚重用行政管理的手段和規(guī)則治理學(xué)校，從而影響了其依法自主辦學(xué)的理念和積極性。

高校學(xué)術(shù)組織有了對(duì)校長遴選、監(jiān)督、評(píng)議的權(quán)力后，可以加強(qiáng)對(duì)校長辦學(xué)的監(jiān)督。如果校長履職不合格，可以提出罷免。這就形成了高校學(xué)術(shù)力量與政府行政力量的一種平衡。

三是高校財(cái)政撥款要體現(xiàn)高校辦學(xué)績效，形成高校自主辦學(xué)、辦學(xué)成效可以量化評(píng)價(jià)、政府依照高校辦學(xué)績效下?lián)茇?cái)政經(jīng)費(fèi)的管辦評(píng)相分離的模式。

目前，高校財(cái)政撥款是按“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”下?lián)艿?，綜合定額經(jīng)費(fèi)由主管部門按照定額標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)生人數(shù)核定下達(dá)。主管部門在制定定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)僅考慮了高校的科類、層次、所處地區(qū)等因素，沒有考慮高校在滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)人才培養(yǎng)的要求、提高辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量、提高大學(xué)生就業(yè)率、服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面所做的努力，即財(cái)政撥款不能全面體現(xiàn)高校辦學(xué)績效。其結(jié)果是，一些高校不能準(zhǔn)確定位，?？圃盒Ｗ非笊駷楸究圃盒?、本科院校希望申請(qǐng)到碩士點(diǎn)、博士點(diǎn)，一味擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，不能把辦學(xué)自主權(quán)真正落到實(shí)處。

開展績效評(píng)價(jià)工作，需要對(duì)高校辦學(xué)過程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)辦學(xué)成效進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。這一做法同樣適用于其他高等教育財(cái)政撥款專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目。如果把高校財(cái)政撥款與高校辦學(xué)績效聯(lián)系起來，就可以調(diào)動(dòng)高校自主辦學(xué)的積極性，同時(shí)還可以發(fā)揮財(cái)政撥款對(duì)高校辦學(xué)的調(diào)節(jié)作用，有利于提高高等教育質(zhì)量和辦學(xué)效益。

四是政府要樹立為高校辦學(xué)服務(wù)的理念。政校分開、管辦分離，是要改變政府過去的審批型行政管理模式，為高校自主辦學(xué)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境、搭建政產(chǎn)學(xué)研合作辦學(xué)的平臺(tái)。例如，政府通過加強(qiáng)與高校溝通，避免高校相同專業(yè)布點(diǎn)過多、同類學(xué)校間培養(yǎng)目標(biāo)過度重疊的問題出現(xiàn)；政府組織未及時(shí)就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生開展崗位培訓(xùn)；政府結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，與高校聯(lián)合擬定人才培養(yǎng)計(jì)劃等。

五是克服高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政化的傾向?！陡叩冉逃ā焚x予了高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)自主設(shè)置的權(quán)力，但多年來高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置變化不大，其主要特點(diǎn)是，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與上級(jí)行政部門具有一定的對(duì)應(yīng)性。這種現(xiàn)象的存在，除了辦學(xué)體制因素外，還有現(xiàn)實(shí)的需要。目前，政府的各種財(cái)政專項(xiàng)撥款都是各高校要努力爭取的，而相關(guān)政策的制定和實(shí)施是按部委、司局、處室進(jìn)行的。高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的行政化設(shè)置，有利于學(xué)校加強(qiáng)與上級(jí)行政部門的對(duì)口聯(lián)系，及時(shí)獲取各方面的政策信息，為學(xué)校申報(bào)相關(guān)項(xiàng)目創(chuàng)造條件。但高校學(xué)科專業(yè)招生計(jì)劃制定、教學(xué)計(jì)劃制定、科研工作開展、教師隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、產(chǎn)學(xué)研合作辦學(xué)、科技合作與交流等均是通過學(xué)院組織實(shí)施的。如果在校長和學(xué)院之間有一個(gè)龐大的行政管理系統(tǒng)，顯然會(huì)影響到學(xué)院自主辦學(xué)的積極性。

重塑政府與高校的關(guān)系

推進(jìn)管辦評(píng)分離、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，就是重塑政府與高校的關(guān)系。除了政府繼續(xù)向高校放權(quán)外，還包括：政府把注重事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厥潞蟊O(jiān)督，把注重微觀干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅睾暧^調(diào)控，把注重分配資源轉(zhuǎn)變?yōu)楦玫靥峁┕卜?wù)。政府通過制定市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障公平競(jìng)爭、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，實(shí)現(xiàn)從直接行政管理向間接宏觀管理的轉(zhuǎn)變。

一是依法保障高校自主辦學(xué)。為了重塑政府角色，調(diào)適高校角色，使高校成為依法自主辦學(xué)的主體，需要對(duì)《中華人民共和國高等教育法》進(jìn)行修訂并出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行更完善的闡述和界定；制定并實(shí)施《大學(xué)章程》，構(gòu)建大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，增進(jìn)高校辦學(xué)活力；制定相應(yīng)的“負(fù)面清單”管理制度和“非禁即準(zhǔn)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，從而對(duì)高校辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和有效制約。

二是發(fā)揮學(xué)術(shù)和市場(chǎng)配置高等教育資源的重要作用。計(jì)劃、市場(chǎng)、學(xué)術(shù)是配置高等教育資源的三種途徑，計(jì)劃是管理的靈魂，學(xué)術(shù)是高校的靈魂，競(jìng)爭是市場(chǎng)的靈魂。在規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府將逐步專注于高等教育制度建設(shè)、市場(chǎng)秩序維護(hù)，以及高等教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量的宏觀調(diào)控。凡是高校能夠辦好的事情都讓高校辦，凡是市場(chǎng)能解決的問題都盡可能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的積極作用。同時(shí)，通過建立有關(guān)學(xué)術(shù)和市場(chǎng)配置高等教育資源的規(guī)范體系，不斷完善公辦高校、民辦高校產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。

發(fā)揮學(xué)術(shù)和市場(chǎng)配置高等教育資源的作用，不是不要政府管理，而是要改變目前政府既當(dāng)管理者又當(dāng)分配者的角色，將部分分配高等教育資源的任務(wù)交給高校和市場(chǎng)，由高校通過學(xué)術(shù)和市場(chǎng)途徑參與到資源配置工作中來，進(jìn)一步落實(shí)好高校的辦學(xué)自主權(quán)。

三是建立和完善高校自主辦學(xué)的約束和監(jiān)督機(jī)制。自主與責(zé)任是一種約定，缺一不可。高校自主辦學(xué)具有自發(fā)性、隨機(jī)性、無序性，有別于政府管理的計(jì)劃性、規(guī)范性、整體性。因此，發(fā)揮高校學(xué)術(shù)組織、黨組織的監(jiān)督作用，以及發(fā)揮教學(xué)評(píng)估、專業(yè)認(rèn)證、教學(xué)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)約束機(jī)制的作用，有利于規(guī)范高校的辦學(xué)行為，促進(jìn)高校致力于提高辦學(xué)質(zhì)量。約束和監(jiān)督的內(nèi)容包括學(xué)校辦學(xué)定位和發(fā)展規(guī)劃、學(xué)?！叭匾淮蟆保粗卮鬀Q策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排、大額資金使用）決策和重大決議執(zhí)行情況，以及招生、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量保障、教師招聘、科技研究與開發(fā)等辦學(xué)活動(dòng)。

四是建立高校辦學(xué)質(zhì)量社會(huì)評(píng)價(jià)體系。近年來，我國借鑒外國經(jīng)驗(yàn)初步建立起了高等教育質(zhì)量保障體系，但在實(shí)施過程中總有沒有達(dá)到預(yù)期效果的感覺。這是由于我國國情、文化傳統(tǒng)、教育制度與外國不同造成的。

高校辦學(xué)質(zhì)量社會(huì)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建需要以社會(huì)信用為基礎(chǔ)。在我國，已有建立社會(huì)信用體系的成功案例，就是淘寶網(wǎng)。淘寶網(wǎng)贏得了全國4億多用戶的信賴。建立社會(huì)評(píng)價(jià)體系，順應(yīng)我國高等教育大眾化的發(fā)展形勢(shì)，反映社會(huì)各界關(guān)心教育的心聲，是高等教育管理體制改革的一個(gè)創(chuàng)新。但這一評(píng)價(jià)體系如何構(gòu)建、如何運(yùn)行、如何成為政府和高校的好幫手，還有待進(jìn)一步研究。