熊陳楚

（中國人民銀行重慶營業(yè)管理部，重慶 401147）

金融服務(wù)與監(jiān)管

美國跨境洗錢的監(jiān)管經(jīng)驗及啟示

熊陳楚

（中國人民銀行重慶營業(yè)管理部，重慶 401147）

一、引言

洗錢已成為全球金融體系面臨的巨大挑戰(zhàn)。據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）估算，全球洗錢金額已占到世界GDP的2%-5%。隨著國際政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活的日益密切，為實現(xiàn)特定目的的有組織犯罪、恐怖活動或武器擴(kuò)散活動，犯罪分子已不滿足于只通過本國境內(nèi)的金融活動進(jìn)行非法資金清洗。在很大程度上，跨境洗錢已逐漸演變?yōu)楫?dāng)前洗錢犯罪的主要形式。

作為全球最重要的開放經(jīng)濟(jì)體，美國面臨著嚴(yán)重的毒品犯罪、恐怖及大規(guī)模武器擴(kuò)散風(fēng)險，很多不法資金試圖借助美國較為開放自由的金融系統(tǒng)完成“清洗”“漂白”。為化解巨大的跨境洗錢與恐怖融資風(fēng)險，特別是2001年“9.11”事件后，美國加大了對跨境洗錢的司法管轄力度，建立懲罰力度極強(qiáng)的金融制裁與資產(chǎn)凍結(jié)名單庫，設(shè)立跨境金融信息共享平臺，有針對性地強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)防范跨境洗錢及恐怖融資義務(wù)，同時不斷推動國際跨境反洗錢的秩序建設(shè)。

二、美國跨境洗錢監(jiān)管的成功經(jīng)驗

（一）明確“跨境洗錢”罪名，提高防范跨境洗錢的司法管轄程度

1986年美國《洗錢控制法》首次明確了“運送貨幣工具洗錢罪”，即“跨境洗錢罪”的罪名，禁止犯罪收益在美國境內(nèi)外運輸、傳送及轉(zhuǎn)讓，將過境美國的洗錢活動犯罪化，堵塞了犯罪收益自由流動的洗錢通道。2001年美國通過《愛國者法案》，其第三部分“消除國際洗錢和2001年反恐怖融資法”引入了“初步洗錢牽連”與“長臂管轄”原則，通過法律授權(quán)，將初步懷疑涉嫌跨境洗錢及與美國金融體系存在關(guān)聯(lián)的全部金融機(jī)構(gòu)，均納入司法管轄范圍，從而提高防范打擊跨境洗錢的司法管轄程度，并對空殼銀行、私人銀行賬戶、地下銀行體系、海外腐敗等跨境洗錢高風(fēng)險的金融業(yè)務(wù)及活動進(jìn)行限制性規(guī)定。

（二）建立懲罰力度極強(qiáng)的金融制裁與資產(chǎn)凍結(jié)名單庫，對進(jìn)入金融系統(tǒng)的組織與個人進(jìn)行篩選

美國財政部海外資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）不定期公布并更新針對組織及個人的貿(mào)易金融制裁名單。該名單可分為三大類：對特定國家（如伊朗、敘利亞等）的制裁、對販毒組織及個人的制裁、反恐怖主義及反武器擴(kuò)散融資的制裁。美國金融機(jī)構(gòu)、與美國開展業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)形成的廣泛金融網(wǎng)絡(luò)將對該制裁名單進(jìn)行審核。一旦組織或個人名列其中，就喪失進(jìn)入美國乃至全球金融系統(tǒng)的權(quán)利，任何金融行為都將被拒絕，OFAC有權(quán)對其資產(chǎn)隨時進(jìn)行凍結(jié)或扣押。OFAC名單庫包含了對美國經(jīng)濟(jì)金融與國家安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅的組織及個人，具有極強(qiáng)的懲罰力度。

（三）設(shè)立跨境金融信息共享平臺，提供跨境洗錢線索，發(fā)布宏觀趨勢分析

美國財政部下設(shè)的犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN），是美國金融情報中心，通過整合來自金融領(lǐng)域、執(zhí)法機(jī)關(guān)和工商業(yè)的信息情報，成為實質(zhì)上跨境金融信息的共享平臺。FinCEN提供的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，將不同執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)查詢搜索過的關(guān)鍵詞、索引、報告等歷史記錄進(jìn)行智能化內(nèi)容關(guān)聯(lián)，建立反洗錢情報共享鏈接，有針對性地提供跨境洗錢案件直接的情報信息或指導(dǎo)。

在微觀層面，F(xiàn)inCEN接收反洗錢義務(wù)主體提交的跨境金融交易或活動的可疑交易報告，進(jìn)行分析后形成情報并直接分配給相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，為打擊跨境金融犯罪提供線索及指引。在宏觀層面，F(xiàn)inCEN掌握當(dāng)前美國與國際洗錢犯罪的狀況及特征，為美國的決策層提供全球范圍洗錢發(fā)展趨勢和模式的戰(zhàn)略分析報告，并建立加強(qiáng)國際反洗錢合作的渠道。

（四）對超過5000美元的跨境資金交易設(shè)立嚴(yán)格詳盡的信息登記保存制度

在信用卡、旅行支票、海外支票和匯票的使用，以及證券轉(zhuǎn)讓、存款證明、商業(yè)票據(jù)和資金轉(zhuǎn)讓等涉及跨境資金交易的金融活動中，凡金額超過5000美元的，美國要求金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格保存交易情況的相關(guān)資料，包括信用卡消費日期、金額、經(jīng)銷商等信息，支票匯票等票據(jù)的收付款人、執(zhí)行人、日期、金額等信息，證券與票據(jù)轉(zhuǎn)讓的所有資料。

（五）在金融、貿(mào)易、博彩等各行業(yè)建立現(xiàn)金交易報告制度，防范跨境現(xiàn)金洗錢

據(jù)統(tǒng)計，截至2013年底共約1.23萬億美元現(xiàn)金進(jìn)入全球金融流通環(huán)節(jié)，這其中有約1/3-1/2的現(xiàn)金是在美國境外流通。美國充分認(rèn)識到美元現(xiàn)金交易的高度洗錢風(fēng)險，建立獨具特色的現(xiàn)金交易報告制度。這個制度要求個人及金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)、博彩機(jī)構(gòu)等反洗錢義務(wù)主體，在進(jìn)行超過1萬美元的交易時，尤其是在涉及跨境資金流動及金融活動時，需向相關(guān)執(zhí)法監(jiān)管部門及FinCEN同時提交現(xiàn)金貨幣交易報告（見表1）。

表1 美國現(xiàn)金交易報告制度的主要組成部分

（六）推動國際反洗錢秩序建立及修訂，在執(zhí)法監(jiān)管層面開展廣泛的國際情報共享合作

美國作為國際反洗錢組織“金融行動特別工作組（FATF）”正式成員國，推動FATF指導(dǎo)性建議的歷次修訂，將反洗錢工作邊界擴(kuò)展至反洗錢、反恐怖融資、反擴(kuò)散融資三個層級。美國以正式成員身份廣泛地加入埃格蒙特集團(tuán)（Egmont Group）、沃爾夫斯堡集團(tuán)（Wolfsberg Group）、亞太反洗錢組織（APG）等專業(yè)的國際或區(qū)域反洗錢組織，參與組織章程、協(xié)議、條約的制定與修訂，推動建立防范和打擊跨境洗錢國際制度性框架。FinCEN、國土安全部、中央情報局（CIA）等反洗錢調(diào)查執(zhí)法部門均具有開展國際多邊合作的權(quán)限，以備忘錄、框架協(xié)議等方式，明確與外國相關(guān)機(jī)構(gòu)間開展情報、偵查、打擊、處置等多個層面合作的權(quán)責(zé)劃分。

三、我國在防范打擊跨境洗錢方面的現(xiàn)狀

（一）法律中未明確界定“跨境洗錢”犯罪的內(nèi)涵與范圍

我國形成了以《刑法》為核心，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章在內(nèi)的反洗錢法律體系，但并未明確規(guī)定以跨境洗錢、跨境恐怖融資等為形式的“跨境洗錢犯罪”罪名，對相應(yīng)犯罪活動的認(rèn)定和處罰還是套用《刑法》和《反洗錢法》相關(guān)規(guī)定，缺乏針對性。

（二）未形成國家層面的金融制裁或金融禁止名單庫

目前，我國金融機(jī)構(gòu)已普遍根據(jù)國際組織、有權(quán)部門發(fā)布的相關(guān)名單建立了反洗錢“黑名單”庫，包括犯罪分子、恐怖組織及分子。但我國在國家層面尚未建立權(quán)威的金融禁止及制裁名單，對犯罪分子、恐怖組織實施金融制裁或禁止的條件、范圍、期限、業(yè)務(wù)種類等內(nèi)容未做出安排。

（三）中國反洗錢監(jiān)測分析中心側(cè)重于微觀層面的案例分析，數(shù)據(jù)信息共享難度大

中國反洗錢監(jiān)測分析中心從金融機(jī)構(gòu)收集大額和可疑交易數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源不包括執(zhí)法信息和工商業(yè)信息，在對涉嫌通過跨境金融業(yè)務(wù)進(jìn)行洗錢的信息進(jìn)行交叉核對方面尚顯不足，無法掌握更多的背景信息以開展對跨境洗錢方式、手法、趨勢、類型方面的宏觀研究。此外，中國反洗錢監(jiān)測分析中心僅對原始金融數(shù)據(jù)進(jìn)行分析加工，通過數(shù)據(jù)分析形成的跨境可疑交易金融情報，以案件線索的方式向不同調(diào)查執(zhí)法機(jī)關(guān)報送，而未建立共享平臺供相關(guān)部門查詢。

（四）大額現(xiàn)金交易報告適用范圍窄

我國的企業(yè)信用和個人信用尚不完善，現(xiàn)金交易仍是貨幣流通的主體。目前，我國僅《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》（人民銀行2006年2號令）第九條第一款規(guī)定，對超過20萬人民幣或等值1萬美元以上的現(xiàn)金交易需由金融機(jī)構(gòu)報告大額交易。對在金融體系外產(chǎn)生的大額現(xiàn)金交易，尚未有明確的法律法規(guī)要求報告。而這些現(xiàn)金交易，一旦與貨幣兌換、商品對外貿(mào)易等跨境交易活動關(guān)聯(lián)，就可能通過多次交易模糊資金來源及受益人信息，并最終融入金融體系達(dá)到洗錢目的。

（五）未充分動用國際聲譽(yù)建立防范打擊跨境洗錢的合作體系

近年來，隨著我國參與世界經(jīng)濟(jì)金融一體化進(jìn)程的深入，以及世界思想潮流的多元化，民族主義、分裂主義、恐怖主義的威脅不容忽視，我國面臨著強(qiáng)烈的反跨境洗錢、反恐怖融資的現(xiàn)實任務(wù)。雖然我國作為歐亞反洗錢和反恐融資小組（EAG）的創(chuàng)始成員國之一，但我國2007年正式成為FATF成員國，2009年恢復(fù)APG成員身份，才真正開始在國際反洗錢與反恐融資中發(fā)出自己的聲音。我國打擊跨國洗錢、恐怖活動的國家意識、戰(zhàn)略意圖尚未完全通過反洗錢這個金融武器得以體現(xiàn)。

四、相關(guān)啟示及建議

（一）在法律中明確對跨境洗錢犯罪的打擊

建議修訂《刑法》和《反洗錢法》的相應(yīng)條款，在刑事立法上將“跨境洗錢犯罪”確立為專門的罪名，界定跨境洗錢犯罪的內(nèi)涵和形式，規(guī)范對其打擊和防范的途徑，明確處罰力度。

（二）充分發(fā)揮國家軟實力，建立金融禁止及制裁名單庫

建議設(shè)立國家層面的金融禁止及制裁名單庫，禁止恐怖組織、恐怖分子、跨境犯罪集團(tuán)、犯罪分子進(jìn)入我國金融系統(tǒng)，并授權(quán)有關(guān)部門凍結(jié)或扣留其資產(chǎn)。同時充分借助國家軟實力，以人民幣跨境結(jié)算、人民幣離岸中心建設(shè)為契機(jī)，將金融禁止及制裁名單庫的應(yīng)用，作為相關(guān)金融機(jī)構(gòu)開展人民幣跨境結(jié)算業(yè)務(wù)的前提條件，擴(kuò)大其適用范圍。

（三）建立開放的跨境金融情報共享網(wǎng)絡(luò)

建議在法律框架或部門合作協(xié)議基礎(chǔ)上，擴(kuò)展中國反洗錢監(jiān)測分析中心數(shù)據(jù)來源渠道，將工商業(yè)交易數(shù)據(jù)、相關(guān)調(diào)查執(zhí)法信息納入數(shù)據(jù)庫，并加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的宏觀分析研究，總結(jié)歸納跨境金融業(yè)務(wù)洗錢的類型及特征，加大原始數(shù)據(jù)及研究成果的共享程度，提供決策依據(jù)，加強(qiáng)對反洗錢監(jiān)管機(jī)構(gòu)、調(diào)查執(zhí)法機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)配合。

（四）修訂完善大額現(xiàn)金交易報告制度

建議修訂完善大額現(xiàn)金交易報告相關(guān)制度，明確報告的主體、對象、金額、時限等要素，為不同報告主體機(jī)構(gòu)設(shè)計多種類型及格式的現(xiàn)金交易報告表格，為金融體系外各交易、貿(mào)易主體使用大額現(xiàn)金的情況建立廣泛的報告制度。

（五）廣泛參與國際合作，在區(qū)域反洗錢組織中起主導(dǎo)作用

建議我國加大反洗錢領(lǐng)域的國際合作，以成員國、觀察員、支持協(xié)助國等多重身份參與國際與區(qū)域的反洗錢組織。從自身戰(zhàn)略意圖出發(fā)，研究自身反洗錢與反恐融資的現(xiàn)實任務(wù)與策略，選擇中亞、東南亞地區(qū)的跨境反洗錢與反恐融資的合作渠道與途徑，建立研討會，將其作為區(qū)域反洗錢組織的議題，引導(dǎo)各成員國充分論證，從而推動區(qū)域反洗錢組織內(nèi)部反洗錢、反恐融資標(biāo)準(zhǔn)與建議的制定。

[1]FATF, Mutual Evaluation of the United States, 23 June, 2006, http://www.fatf-gafi.org/media/ fatf/documents/reports/mer/MER%20US%20full. pdf.

[2]U.S. Department of the Treasury, 2002 National Money Laundering Strategy, July2002, http:// www.treasury.gov/press-center/press-releases/ Documents/monlaund.pdf.

[3]姜威.反洗錢國際經(jīng)驗與借鑒[M].北京:中國金融出版社, 2010年7月第1版.

[4]林曉云.美國法通訊（第二輯）[M].北京:法律出版社, 2004年1月第1版.

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（責(zé)任編輯：石 磊）

熊陳楚，男，漢族，碩士，中國人民銀行重慶營業(yè)管理部，經(jīng)濟(jì)師。