于書紅

（中國人民銀行白山市中心支行，吉林白山 134300）

工作論壇

國庫集中支付運行中存在的問題及建議

于書紅

（中國人民銀行白山市中心支行，吉林白山 134300）

國庫集中支付系統(tǒng)投入使用，有利于增強政府的宏觀調(diào)控能力，加強財政監(jiān)管，提高財政資金使用效益，有效防止單位擠占、挪用和截留財政資金，有利于從源頭上預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象的滋生，對我國財政國庫體制改革具有深遠的意義。但是，隨著國庫集中支付系統(tǒng)在各級財政部門的全面鋪開,其問題也逐漸暴露出來。日前，我們對白山市各級國庫集中支付系統(tǒng)的運行情況進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題并有針對性地提出建議及改進措施，以更好地推進國庫集中支付系統(tǒng)在白山地區(qū)的運行，并對下一步在縣級財政部門推廣集中支付系統(tǒng)打下良好基礎(chǔ)。

一、國庫集中支付系統(tǒng)運行中存在的問題

（一）財政直接支付比重較低

按照規(guī)定，財政直接支付的范圍包括工資支出、大宗物品或服務(wù)采購支出、工程采購支出（包括大型修繕、基本建設(shè)項目）、上級對下級的轉(zhuǎn)移支付等項目，但從調(diào)查情況看，白山市財政直接支付的范圍及比重尚處于低水平階段，且范圍和比例呈萎縮和下降趨勢，這顯然不符合國庫集中支付改革的初衷。

（二）納入改革的預(yù)算單位存在較多的現(xiàn)金支付情況

按照規(guī)定，預(yù)算單位購置國家規(guī)定的專項控制商品、使用上級專項資金等支出必須采取轉(zhuǎn)帳結(jié)算方式，不得使用現(xiàn)金，如特殊情況需使用現(xiàn)金結(jié)算，要有上級部門文件依據(jù)。在國務(wù)院批準(zhǔn)的《財政國庫管理制度改革方案》中，也提出了對預(yù)算單位零星支出要采用銀行卡支付的要求，其目的就在于盡量避免預(yù)算單位的現(xiàn)金支付情況。據(jù)調(diào)查，白山市納入改革的預(yù)算單位現(xiàn)金支付的現(xiàn)象較為多見。

（三）預(yù)算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金比例較大，大量財政性資金游離于國庫之外

在改革之初,《白山市市級預(yù)算單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理暫行辦法》規(guī)定，納入國庫集中支付改革的預(yù)算單位應(yīng)對原有銀行賬戶進行清理，允許預(yù)算單位開立一個用于財政授權(quán)支付的零余額賬戶，其性質(zhì)按基本賬戶管理，其原有基本賬戶變更為專用賬戶。2008年《吉林省財政廳 中國人民銀行長春中心支行關(guān)于進一步規(guī)范預(yù)算單位零余額賬戶管理的通知》文件對此做了變更，將預(yù)算單位開設(shè)的零余額賬戶按專用賬戶管理，預(yù)算單位的原基本賬戶保留。這一政策的放寬，造成預(yù)算單位零余額賬戶的資金大部分轉(zhuǎn)移到其基本賬戶。據(jù)調(diào)查，在吉林銀行廣場支行開戶的102家預(yù)算單位均保留了基本賬戶，而且基本賬戶的大量資金是從零余額賬戶轉(zhuǎn)入的。由于轉(zhuǎn)入基本賬戶的財政性資金與預(yù)算單位實際支出之間存在時間差，且何時支出由預(yù)算單位自行確定，這造成大量的財政性資金沉淀在商業(yè)銀行預(yù)算單位賬戶，脫離了國庫的監(jiān)管。

（四）集中支付撥款不利于國庫部門監(jiān)督

集中支付是通過電子信息的方式處理撥款方式，大大的降低了財政資金風(fēng)險，同時也有效的減少了國庫部門工作量，然而這對國庫監(jiān)督管理工作造成了一定影響。實際業(yè)務(wù)處理中一筆集中支付撥款附帶著很多明細項目，有時多達近千項，都是采取電子數(shù)據(jù)形式，具體撥款明細項目的審核較為困難，逐筆審核工作量十分巨大。我們在業(yè)務(wù)處理中發(fā)現(xiàn)在撥款憑證附帶的明細中出現(xiàn)了借款類支出，而借款類支出不屬于集中支付的處理范圍，然而該筆集中支付撥款各種手續(xù)齊全，國庫部門很難對此提出異議。

（五）集中支付系統(tǒng)有待升級

白山市財政局集中支付系統(tǒng)是針對TBS開發(fā)設(shè)計的，目前吉林省各級國庫已采用較為先進的TCBS進行日常業(yè)務(wù)處理，現(xiàn)有的集中支付系統(tǒng)已不能滿足新業(yè)務(wù)處理方式的要求。省市各級國庫部門已多次與財政部門溝通協(xié)商，建議其改進現(xiàn)有的集中支付系統(tǒng)，增設(shè)該系統(tǒng)與TCBS的接口，使數(shù)據(jù)可以在兩系統(tǒng)間交換，保證財政部門和國庫部門業(yè)務(wù)處理的兼容性，而財政部門以經(jīng)費緊張等各種借口推拖此事，使得先進的TCBS遲遲不能與集中支付系統(tǒng)對接。每天業(yè)務(wù)處理時，業(yè)務(wù)人員必須同時使用TCBS、TBS、集中支付三個系統(tǒng)才能完成一筆集中支付撥款的處理，業(yè)務(wù)處理手續(xù)相對繁雜，同時通過手工在各系統(tǒng)間進行數(shù)據(jù)處理，也帶來了一些不安全因素。

（六）“額度控制”實際作用有限

集中支付撥款處理時需要導(dǎo)入額度信息，目的是為了防止透支，同時也可以監(jiān)督財政資金使用。然而日常業(yè)務(wù)處理時，財政部門對于額度信息的處理過于隨意，額度控制功能基本落空。國庫部門業(yè)務(wù)人員在處理集中支付業(yè)務(wù)時，如果發(fā)現(xiàn)額度不足無法進行款項支撥，此時財政部門就可以根據(jù)需要任意下額度，從而使國庫對集中支付款項監(jiān)督功能失效，額度控制已無實際作用。

（七）對于集中支付問題的相關(guān)處罰措施不完善

根據(jù)銀發(fā)《中國人民銀行關(guān)于明確地方國庫集中收付代理銀行資格認定有關(guān)事項的通知》[2009]385號第四條規(guī)定，對于處理集中收付業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，人民銀行分支機構(gòu)應(yīng)當(dāng)進行處罰。而現(xiàn)實業(yè)務(wù)處理中無相關(guān)處罰的具體規(guī)定，相關(guān)規(guī)定的缺失給國庫部門監(jiān)督管理以及對集中支付業(yè)務(wù)的規(guī)范帶來很大的不便。

二、對于改進國庫集中支付工作的建議

（一）擴大財政直接支付范圍，強化財政監(jiān)督

為提高財政性資金支付效率，建立環(huán)節(jié)少、節(jié)奏快、效率高的財政資金運行機制，滿足對財政性資金使用和監(jiān)督的要求，應(yīng)進一步擴大財政直接支付的比例和范圍。一是將已明確納入財政直接支付范圍的全部資金實行直接支付，嚴(yán)格按照財政資金使用支付方式的要求，該采取財政直接支付方式的，不能因為各種原因而改用授權(quán)支付方式。二是進一步擴大財政直接支付范圍，要采取有效措施將尚未納入財政直接支付的其他政府采購資金全部納入財政直接支付。三是試行全額撥款預(yù)算單位的全部預(yù)算資金納入財政直接支付范圍。

（二）進一步加強國庫集中支付現(xiàn)金管理。

一是嚴(yán)格按照《現(xiàn)金管理暫行條例》的規(guī)定，對轉(zhuǎn)賬和支付現(xiàn)金的范圍加以明確，減少預(yù)算單位現(xiàn)金支付量。二是要建立國庫集中支付現(xiàn)金管理制度，切實加強現(xiàn)金使用管理。三是在預(yù)算單位推廣使用銀行卡。銀行卡作為非現(xiàn)金支付的結(jié)算工具，具有減少現(xiàn)金流量、提高支付透明度、便于監(jiān)控管理等特點，不僅方便持卡人，而且是加強財政財務(wù)管理的重要手段。四是加強現(xiàn)金管理使用的監(jiān)督。財政、審計及人民銀行等部門要加大對預(yù)算單位現(xiàn)金使用情況的監(jiān)督檢查。

（三）加強預(yù)算單位的賬戶管理，取消預(yù)算單位的基本賬戶

國庫集中支付改革之所以出現(xiàn)這樣那樣的問題，其根本原因之一是預(yù)算單位不合理賬戶的存在，這是國庫集中支付改革中的“頑疾”，必須要根治。2008年10月吉林省財政廳和中國人民銀行長春中心支行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范預(yù)算單位零余額賬戶管理的通知》，指出預(yù)算單位可以保留原基本賬戶，用于預(yù)算單位未納入改革試點的財政性資金。我們認為，這是針對當(dāng)前國庫集中支付改革過程中出現(xiàn)的問題的一種暫時性解決措施，從國庫集中支付改革的最終目標(biāo)看，取消預(yù)算單位的基本賬戶才是解決問題的長久之計。為此我們建議，取消預(yù)算單位的所有賬戶，只保留其零余額賬戶作為基本賬戶使用。如因特殊業(yè)務(wù)需要，應(yīng)提供相關(guān)的文件資料等，經(jīng)當(dāng)?shù)刎斦?、人民銀行批準(zhǔn)后，建立專用賬戶，且規(guī)定專用賬戶的使用期限，處理完業(yè)務(wù)后，隨即取消戶，且規(guī)定專用賬戶的使用期限，處理完業(yè)務(wù)后，隨即取消。

（四）加快集中支付系統(tǒng)升級，完善集中支付管理

一是加強集中支付業(yè)務(wù)處理制度建設(shè)，嚴(yán)格遵守集中支付業(yè)務(wù)處理范圍要求，杜絕非集中支付科目在撥款明細中出現(xiàn)。同時調(diào)整系統(tǒng)設(shè)置，由系統(tǒng)自動識別非法科目。二是加快集中支付系統(tǒng)升級改造工作，增設(shè)集中支付系統(tǒng)與TCBS接口，保證兩大系統(tǒng)信息交流順暢，節(jié)省工作量，降低手工操作風(fēng)險。三是鑒于額度控制已無實際作用，建議取消額度控制要求，或者強化管理，保證財政部門嚴(yán)格按照要求下發(fā)額度計劃。

（五）完善監(jiān)督處罰措施，加強國庫部門的監(jiān)管職能

相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)《中國人民銀行關(guān)于明確地方國庫集中收付代理銀行資格認定有關(guān)事項的通知》精神，研究制定集中支付問題的具體處罰措施，規(guī)范集中支付管理，填補國庫部門對集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的真空，加強業(yè)務(wù)處理的規(guī)范性，防范財政資金在集中支付環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險。進一步強化國庫部門的監(jiān)督檢查權(quán)，加大國庫對集中支付代理行的檢查力度，杜絕集中支付業(yè)務(wù)處理中的各種風(fēng)險隱患。

（責(zé)任編輯：劉曉鑫）

于書紅，女，漢族，本科，中國人民銀行白山市中心支行，經(jīng)濟師。