郭玲霞+彭開(kāi)麗

內(nèi)容摘要：土地征收具有一定的積極意義，但同時(shí)土地征收也產(chǎn)生了一系列利益分配問(wèn)題。本文針對(duì)土地征收中的利益分配及其涉及主體的福利測(cè)度問(wèn)題進(jìn)行述評(píng)，且主要是回顧失地農(nóng)民的利益分配和福利測(cè)度，最后提出相應(yīng)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：土地征收 利益分配 福利測(cè)度

土地征收中的利益分配

土地征收過(guò)程中涉及到的權(quán)利主體主要包括農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、土地開(kāi)發(fā)商、地方政府和中央政府。

眾所周知，每個(gè)人（每個(gè)群體）都是以追求自身利益最大化為動(dòng)機(jī)的，而何謂利益？利益一般是指從某種事情中所獲取的好處，好處多利益就多。而福利經(jīng)濟(jì)學(xué)是以分析福利為主的，所以研究利益分配問(wèn)題，尤其不止是經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，就需更專(zhuān)業(yè)的知識(shí)來(lái)分析，福利作為個(gè)人利益的集合體，能涵蓋個(gè)人追求的目標(biāo)。所以，自福利經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生以來(lái)，很多學(xué)科已經(jīng)將福利引入其中，并取得了較好效果。在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中，各利益群體（集團(tuán)）所擁有的權(quán)利、知識(shí)不同，在利益博弈和分配中處于不對(duì)等的地位，而往往利益受損的群體是權(quán)利和知識(shí)均缺乏的農(nóng)民群體。關(guān)注弱勢(shì)群體是社會(huì)發(fā)展永恒的旋律，這就是公平，但只關(guān)注公平，不關(guān)注效率也是無(wú)稽之談，所以還要把握所有群體總體利益的最大化，這就是效率，兼顧效率和公平是任何發(fā)展中都應(yīng)考慮的問(wèn)題。在農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)過(guò)程中，尤其要兼顧效率與公平，保證各方利益不受損。

一些學(xué)者從總體角度出發(fā)，考慮各方利益的分配機(jī)制和福利變化。諸培新（2005）通過(guò)對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化的土地收益分配進(jìn)行實(shí)證研究，表明：在土地征收過(guò)程中，獲利最少的是農(nóng)民和村集體。農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中的福利損失主要由農(nóng)戶來(lái)承擔(dān)，土地征收過(guò)程中沒(méi)有達(dá)到公平，同時(shí)也影響到資源配置效率的提高。文中提出應(yīng)該在土地制度、土地補(bǔ)償方面進(jìn)行改進(jìn)以達(dá)到土地征收中的公平和效率。彭開(kāi)麗（2008）分別從宏觀（政府整體角度）和微觀（農(nóng)民和村集體）探討了農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)中的公平與效率問(wèn)題。通過(guò)對(duì)宏觀福利的研究，得出雖然農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)帶來(lái)了社會(huì)正福利效應(yīng)，但也有巨大的負(fù)福利效應(yīng)，社會(huì)福利有巨大的福利損失。而通過(guò)對(duì)微觀主體——農(nóng)戶和村集體福利的研究，得出由于補(bǔ)償不合理導(dǎo)致農(nóng)戶福利和集體福利均下降。通過(guò)構(gòu)建社會(huì)福利函數(shù)，推導(dǎo)出城市流轉(zhuǎn)的社會(huì)福利函數(shù)，得出當(dāng)流轉(zhuǎn)的單位面積農(nóng)地由地方政府和開(kāi)發(fā)商用于開(kāi)發(fā)獲得的效用增加量與農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得的效用增量相等時(shí)，社會(huì)福利達(dá)到最大。很多學(xué)者關(guān)注到土地征收過(guò)程中弱勢(shì)群體的利益，尤其是農(nóng)民和村集體的利益。

失地農(nóng)民的利益評(píng)估及福利測(cè)度

（一）失地農(nóng)民利益的相對(duì)客觀評(píng)估

在土地征收前后，失地農(nóng)民的生活客觀上發(fā)生了很大變化，主要是生活狀態(tài)、就業(yè)水平等方面。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，研究者基本達(dá)成的共識(shí)是在土地征收過(guò)程中，農(nóng)民利益普遍受損。

肖屹等（2008）采用理論模型分析法、實(shí)證分析法、比較分析法等定量測(cè)算了土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益受損程度。得出，在土地征用過(guò)程中，農(nóng)民獲利偏低，而大部分土地收益被各級(jí)政府瓜分。消除上述因素后，農(nóng)民分享土地收益的比例大幅提升。為有效保護(hù)土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益，必須在現(xiàn)有征地補(bǔ)償基礎(chǔ)上，修正因工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”導(dǎo)致農(nóng)民利益損失的部分，顯現(xiàn)農(nóng)地的社會(huì)保障和生態(tài)價(jià)值，并考慮結(jié)束單一的土地征用制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的發(fā)展。

在征地過(guò)程中，被征地農(nóng)民最關(guān)注的莫過(guò)于征地補(bǔ)償費(fèi)用、自身就業(yè)以及社會(huì)保障等問(wèn)題。所以，從客觀可衡量因素看，主要可通過(guò)農(nóng)民生活水平的高低、農(nóng)民就業(yè)安置情況、農(nóng)民的社會(huì)保障等情況評(píng)估。雷寰（2005）通過(guò)研究北京市郊區(qū)失地農(nóng)民的利益，發(fā)現(xiàn)多數(shù)失地農(nóng)民利益受損，并認(rèn)為農(nóng)民土地初始權(quán)益的缺陷是失地農(nóng)民利益受損的根源。并提出兩條解決途徑，一是在維護(hù)土地分區(qū)控制下，將規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)還給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)政府僅對(duì)純公共用地進(jìn)行征地；二是完善補(bǔ)償方式，本著解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障目的進(jìn)行補(bǔ)償。汪振江（2007）從土地制度的角度對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行研究，認(rèn)為現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度是失地農(nóng)民利益問(wèn)題產(chǎn)生的根源之一。提出無(wú)論公共利益用地還是非公共利益用地，均應(yīng)由市場(chǎng)定價(jià)，從根本上解決農(nóng)民利益受損問(wèn)題。對(duì)于補(bǔ)償問(wèn)題，他認(rèn)為不僅要給失地農(nóng)民合理補(bǔ)償，更重要的是因地制宜、分層構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，為失地農(nóng)民建立至少包括最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、提供再教育培訓(xùn)和再就業(yè)的機(jī)會(huì)、提供法律援助等一系列社會(huì)保障措施。

（二）失地農(nóng)民利益的相對(duì)主觀評(píng)估

對(duì)失地農(nóng)民利益主觀方面的評(píng)估，主要側(cè)重農(nóng)民自身的心理感受等無(wú)法客觀觀察的方面。關(guān)于失地農(nóng)民利益的主觀研究，目前主要從福利、幸福感、滿意度等方面來(lái)研究。

有些學(xué)者對(duì)農(nóng)民福利進(jìn)行了研究。但由于學(xué)術(shù)界對(duì)福利的內(nèi)涵未達(dá)成一致，所以關(guān)于失地農(nóng)民的福利研究，學(xué)者們?nèi)收咭?jiàn)仁智者見(jiàn)智，采用了很多不同方法。有偏重個(gè)人主觀感受的，也有偏重個(gè)人客觀條件的改善，也有兩者相結(jié)合考慮的?？傮w而言，由于福利難以度量，即便用客觀指標(biāo)，也是通過(guò)詢問(wèn)當(dāng)事人獲得信息來(lái)獲取福利變化信息的，所以主觀色彩濃厚。黃有光認(rèn)為在人的行為理性條件下，福利和農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中農(nóng)民的認(rèn)知與福利變化分析是吻合的。征地過(guò)程中農(nóng)民的福利變化是一個(gè)復(fù)雜的非物質(zhì)性事態(tài)。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，衡量農(nóng)民福利變化的方法可通過(guò)測(cè)量征地前后農(nóng)民的主觀感受，另外還可通過(guò)建立福利指標(biāo)衡量。陳瑩和張安錄（2007）認(rèn)為，征地中農(nóng)民的福利包括經(jīng)濟(jì)福利、社會(huì)福利和生態(tài)福利。并在此基礎(chǔ)上，建立了幾個(gè)可操作化指標(biāo)，分別是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、農(nóng)民收支情況、生活環(huán)境與住房、農(nóng)民的社會(huì)保障情況及農(nóng)民的就業(yè)安置等方面。研究表明，征地后農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)福利和社會(huì)福利均下降。彭開(kāi)麗（2008）從農(nóng)戶歷年土地被征收（征用）情況、征地意愿和價(jià)格意愿、征地后生活狀況、享有的社會(huì)保障情況方面來(lái)分析農(nóng)戶福利變化和土地資源非農(nóng)化配置的效率與公平。高進(jìn)云等（2010）基于森的可行能力理論框架，構(gòu)建了被征地農(nóng)民福利的功能性活動(dòng)及其指標(biāo)，從家庭經(jīng)濟(jì)狀況方面、社會(huì)保障方面、居住條件方面、社區(qū)生活方面、環(huán)境功能方面、農(nóng)民心理狀況等方面衡量農(nóng)民福利的變化，并采用模糊評(píng)判法進(jìn)行了福利測(cè)度，從選用的樣本看，征地后福利均下降。林樂(lè)芬和葛揚(yáng)（2010）從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行理論分析，且對(duì)比分析對(duì)土地依賴程度存在差異的三個(gè)樣本村失地農(nóng)民對(duì)政府補(bǔ)償政策的滿意度、市民化后的就業(yè)情況、城市適應(yīng)狀況、自身身份的認(rèn)知度等，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)失地農(nóng)民市民化后的福利變化進(jìn)行研究。結(jié)果表明，農(nóng)民福利水平均處于較低水平，滿意度較低。聶鑫等（2010）主要通過(guò)估算農(nóng)地價(jià)值，即市場(chǎng)價(jià)值和非市場(chǎng)價(jià)值的加總，其中市場(chǎng)價(jià)值采用收益還原法等方法進(jìn)行估算，非市場(chǎng)價(jià)值則采用CVM的方法進(jìn)行調(diào)查估算，從而間接衡量出應(yīng)該補(bǔ)償給農(nóng)民的福利損失。endprint

還有些學(xué)者對(duì)失地農(nóng)民（或被征地農(nóng)民）幸福感進(jìn)行了研究。賀豪振、陶志瓊（2004）對(duì)被征地老年農(nóng)民的幸福度進(jìn)行了研究。陳傳鋒等（2005）對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)心理與市民化問(wèn)題進(jìn)行了研究，包括對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)支持水平、心理健康狀況、社會(huì)心理適應(yīng)過(guò)程、社會(huì)情緒狀態(tài)以及被征地老年農(nóng)民的幸福度與抑郁度等。呂斐宜（2006）提出應(yīng)將幸福指數(shù)納入農(nóng)村發(fā)展指標(biāo)體系。王國(guó)林（2006）也對(duì)失地農(nóng)民幸福感、生活滿意度等進(jìn)行過(guò)闡述。舒娟（2007）對(duì)城郊中老年失地農(nóng)民主觀幸福感及其影響因素進(jìn)行研究，主要是從心理學(xué)角度對(duì)失地前后幸福感進(jìn)行比較，并對(duì)失地農(nóng)民主觀幸福感、人格、社會(huì)支持等進(jìn)行研究。

吳麗（2009）構(gòu)建了基于社會(huì)生態(tài)學(xué)的失地農(nóng)民幸福感理論框架，并選擇典型區(qū)域進(jìn)行失地農(nóng)民幸福感的測(cè)量及比較研究，構(gòu)建了失地農(nóng)民幸福感函數(shù)并分析其影響因素，得出失地農(nóng)民的總體幸福感水平：東部區(qū)域>中部區(qū)域>西部區(qū)域；生活滿意度水平為中部區(qū)域>東部區(qū)域>西部區(qū)域；生活質(zhì)量指數(shù)評(píng)價(jià)結(jié)果則為東部區(qū)域>中部區(qū)域。采用不同評(píng)價(jià)體系得到的結(jié)果基本接近。通過(guò)研究社會(huì)資本與健康和幸福感之間的聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本對(duì)失地農(nóng)民的健康水平和幸福感起著正向促進(jìn)作用。

失地農(nóng)民的其他相關(guān)研究

多數(shù)學(xué)者通過(guò)研究得出失地農(nóng)民利益受損，并且均對(duì)受損原因進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，并提出解決失地農(nóng)民利益受損的建議和對(duì)策。

丁旭光（2006）認(rèn)為農(nóng)民權(quán)益得不到保障的根本原因在于土地權(quán)屬不明晰，直接原因是土地差價(jià)形成的巨大利益驅(qū)動(dòng)，而我國(guó)在補(bǔ)償制度和社會(huì)保障制度上的缺失和不完善也是一個(gè)重要原因。認(rèn)為應(yīng)從法律上明確農(nóng)村土地權(quán)益，制度上完善補(bǔ)償制度，明確政府職責(zé)等方面加以改善。周其仁（2008）認(rèn)為土地問(wèn)題很復(fù)雜，要想合理解決，必須在實(shí)踐、政策、法律和理論間形成良性互動(dòng)。在政治比較強(qiáng)、執(zhí)行力比較強(qiáng)的地方率先試驗(yàn)，看能否實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地入市、城鄉(xiāng)同地同權(quán)。在各地實(shí)驗(yàn)基礎(chǔ)上，逐步形成地方政策和法規(guī)，然后再形成全國(guó)政策和法規(guī)，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。要使農(nóng)民的利益不受侵害，根本上是制度問(wèn)題。劉愛(ài)軍（2010）認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不科學(xué)、農(nóng)地征收制度不完善、政府職能不明晰等三方面的原因形成侵害失地農(nóng)民合法權(quán)益的合力。現(xiàn)行法律制度框架下我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)主體虛位、使用權(quán)殘缺并且穩(wěn)定性差、轉(zhuǎn)讓權(quán)界定不明晰而產(chǎn)生的實(shí)踐問(wèn)題；對(duì)農(nóng)地征收的公共利益性界定不明提出了分析與質(zhì)疑。

解決失地農(nóng)民利益受損的途徑

第一，完善補(bǔ)償方式。目前對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式有：社會(huì)保障安置、貨幣安置、社會(huì)保障安置和貨幣安置相結(jié)合、留地安置以及就業(yè)安置補(bǔ)償?shù)确绞?。田惠和周?ài)蓮（2007）認(rèn)為，當(dāng)前的補(bǔ)償安置方式未考慮失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，他提出一個(gè)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)母＠?，該福利包不僅考慮到對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償和保障，還考慮到他們的就業(yè)和發(fā)展，也即從補(bǔ)償、保障和就業(yè)三方面對(duì)失地農(nóng)民安置，其中就業(yè)是安置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如此通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，使失地農(nóng)民福利水平不下降。

第二，失地農(nóng)民市民化。王勇（2007）對(duì)失地農(nóng)民的利益表達(dá)進(jìn)行了研究，認(rèn)為地方政府的短視行為是失地農(nóng)民合法權(quán)益受損的內(nèi)在根源。土地被征用后生存的困境是導(dǎo)致失地農(nóng)民采取各種利益訴求的直接原因。由于知識(shí)能力不足、資源缺失等原因，多數(shù)失地農(nóng)民保持沉默，雖有部分采取了較為激進(jìn)的利益訴求行動(dòng)，但由于“鄉(xiāng)政村治”治理格局等原因最終導(dǎo)致利益訴求行動(dòng)未得到合理回應(yīng)。并提出，應(yīng)通過(guò)明晰農(nóng)民的土地權(quán)能、健全土地征收法律制度和規(guī)范土地征收程序，以保障失地農(nóng)民的知情權(quán)；通過(guò)改進(jìn)信訪制度、提升大眾媒體作用等手段來(lái)進(jìn)一步疏通和完善失地農(nóng)民利益表達(dá)的渠道；要積極拓展失地農(nóng)民利益表達(dá)的組織空間，為失地農(nóng)民利益有序和有效表達(dá)構(gòu)建必備的平臺(tái)和載體。

第三，制度的進(jìn)一步完善。目前，土地一級(jí)市場(chǎng)由政府壟斷，農(nóng)地必須先轉(zhuǎn)為國(guó)有才可出讓進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非。事實(shí)上，在這過(guò)程中，農(nóng)民的利益本身就受到損害了。如果開(kāi)放農(nóng)村土地市場(chǎng)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)，就可以避免農(nóng)民在一開(kāi)始就受到利益的損害。

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