■ 唐 進(jìn)

我國(guó)古代地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)演進(jìn)史

■ 唐 進(jìn)

我國(guó)古代地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)從初創(chuàng)設(shè)立到發(fā)展完備，歷經(jīng)兩千余年。在朝代興替，政權(quán)更迭中，幾經(jīng)演變，逐步形成了一整套比較嚴(yán)密的制度規(guī)范和行之有效的運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、鞏固當(dāng)時(shí)的中央集權(quán)統(tǒng)治，加強(qiáng)對(duì)地方的控制和管理，都曾發(fā)揮過(guò)積極的作用。

梳理我國(guó)古代地方監(jiān)察制度的由來(lái)并進(jìn)行深入研究，不僅有助于推動(dòng)中國(guó)古代政治制度研究的發(fā)展，而且借鑒其中的合理因素，對(duì)今天社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我們進(jìn)一步健全地方監(jiān)察制度，逐步完善監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，深化監(jiān)察制度改革，建立科學(xué)完備的地方行政監(jiān)察體系，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

先秦：地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的初創(chuàng)

早在西周，自上而下的監(jiān)察已成雛形，主要有三種方式：一是天子“巡狩”；二是諸侯國(guó)君親自省視或派員巡行；三是向地方派遣監(jiān)察使臣。

周武王滅商后，因商的殘余勢(shì)力還較強(qiáng)大，武王采取了兩項(xiàng)措施，一是封商紂王之子武庚于殷的舊都，以安撫商的遺民；二是派自己的三個(gè)兄弟在其各自的封地就近監(jiān)視武庚，史書稱為“三監(jiān)”。此舉有代天子監(jiān)察的性質(zhì)。武王死后，其子成王年幼，由周公攝政，引起三監(jiān)不滿，武庚乘隙勾結(jié)“三監(jiān)”叛周。周公舉兵東征，平定了叛亂?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，周天子采取了分封諸侯國(guó)的辦法，對(duì)地方實(shí)行分區(qū)管理，歷經(jīng)數(shù)百年不變。由此可見，西周的國(guó)家體制其實(shí)是各諸侯國(guó)家組成的聯(lián)盟，天子是盟主。各諸侯在各自的封國(guó)內(nèi)有一定的權(quán)威。在這種體制下，天子為了維持其盟主的地位和國(guó)家的統(tǒng)一，控制諸侯，建立了“巡狩”制度?！睹献印芬虌氲脑捳f(shuō)：“天子適諸侯曰巡狩，巡狩者，巡所守也?！绷?yè)?jù)《周禮·王制》記述，天子每五年要出巡一次。天子“巡狩”的主要目的是對(duì)諸侯的行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違背制度、荒蕪政事、圖謀不軌者予以處罰。

諸侯國(guó)君“省視”是在其管理的邦畿內(nèi)進(jìn)行，主要是監(jiān)察下屬官吏的行為和吏政。

向地方派遣監(jiān)國(guó)使臣，是周朝針對(duì)諸侯國(guó)離心傾向而采取的一項(xiàng)非常措施。這些監(jiān)國(guó)使臣，不是王族子弟的諸侯，一般地位比較低，這有利于中央王朝的調(diào)遣和控制。這種創(chuàng)初的御使監(jiān)國(guó)制度，在當(dāng)時(shí)對(duì)地方諸侯起到了較好的監(jiān)督作用。

到東周時(shí)期，周天子失去了盟

唐進(jìn),現(xiàn)任中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室巡視員，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》雜志總編輯、編審。曾在中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室綜合司、研究中心工作。多年來(lái)，潛心研究中國(guó)古代、近代國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置、演變的歷史。發(fā)表多部（篇）關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的專著和論文。

主的地位，無(wú)權(quán)到各國(guó)去“巡狩”，但這一制度仍得以承襲，即各諸侯國(guó)的國(guó)君、相國(guó)及郡守，都要定期到所屬之地巡察，當(dāng)時(shí)稱為“巡行”或“行縣”。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期地方監(jiān)察制度發(fā)生了演變，其主要表現(xiàn)是專職監(jiān)察官——御史的產(chǎn)生。

御史一職最早是指在各諸侯國(guó)中掌文書簿記的人員，有如秘書官。御史因常侍于國(guó)君左右，很容易成為國(guó)君的耳目。國(guó)君為了控制所轄之地，常派他們到各地去監(jiān)督各級(jí)官吏。久之，御史逐漸演變成監(jiān)察官?！渡叹龝そ菲氛f(shuō)：“今恃多官眾吏，官立丞監(jiān)。夫欲置丞立監(jiān)者，且以禁人之為利也?！北O(jiān)者，即指國(guó)君派往各地監(jiān)督官吏的監(jiān)御使。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，國(guó)君對(duì)地方的“巡行”及派御史到各地監(jiān)察還是兩種平行的制度。對(duì)地方的監(jiān)察還未形成一套完整的制度，還未設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和人員。

秦漢：地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建立

秦掃六合，一統(tǒng)天下。為了加強(qiáng)中央集權(quán)，在全國(guó)范圍內(nèi)廢除分封制，實(shí)行郡縣制。同時(shí)，中央強(qiáng)化了對(duì)地方官員的監(jiān)察。

秦初中央設(shè)置了“三公中樞機(jī)構(gòu)”，即丞相輔佐皇帝掌政務(wù)，太尉協(xié)助皇帝領(lǐng)軍事，御史大夫負(fù)責(zé)監(jiān)察，有“舉劾非法”之權(quán)，從而形成了行政、軍事、監(jiān)察三權(quán)并立的運(yùn)行機(jī)構(gòu)。

秦代的郡一級(jí)設(shè)置了與中央相對(duì)應(yīng)的三個(gè)長(zhǎng)官及機(jī)構(gòu)，即郡守、郡尉、郡監(jiān)。其中，郡監(jiān)即監(jiān)郡御史，掌一郡之監(jiān)察，有固定衙署，有屬官?gòu)氖?。正所謂“秦變封建為郡縣，恐其權(quán)重，故每郡設(shè)置一監(jiān)一守一尉，此上別無(wú)統(tǒng)治之者?！?/p>

監(jiān)郡御史直隸于中央御史大夫，它實(shí)質(zhì)上是中央監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

由此可見，秦代不僅創(chuàng)立了封建專制下的三權(quán)并立、互相制約的運(yùn)行機(jī)制，而且建立了從中央到地方獨(dú)立設(shè)置垂直管理的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

地方監(jiān)察制度自西漢中葉有了進(jìn)一步發(fā)展，其主要標(biāo)志是刺史制度的確立。

漢初在地方實(shí)行郡國(guó)并行的“雙軌”體制。當(dāng)時(shí)沒(méi)有實(shí)行御史監(jiān)郡制度。惠帝時(shí)派遣御史監(jiān)三輔郡。其后不久，中央向各郡普遍派出了監(jiān)郡御史，并制定有關(guān)監(jiān)察的“九條”規(guī)定。文帝時(shí)因發(fā)現(xiàn)監(jiān)郡御史與郡守相互勾結(jié)使監(jiān)察形同虛設(shè)，故又派官員出巡并監(jiān)督監(jiān)郡御史。漢武帝鑒于兩史并出，職事交叉重疊，削弱了對(duì)地方的監(jiān)察，在“元封五年（公元前106年）初置郡刺史”，[ 《漢書》卷19《百官公卿表》]正式創(chuàng)立了刺史制度。

所謂刺史制度，是指除京城及附近七郡由司隸校尉監(jiān)察外，將全國(guó)劃分為十三州部，每州部為一個(gè)監(jiān)察區(qū)，由中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)派遣刺史常駐，專門負(fù)責(zé)州部監(jiān)察范圍內(nèi)各郡國(guó)的吏政，檢舉不法官吏。所設(shè)置的十三州部?jī)H為監(jiān)察區(qū)組織，非一級(jí)行政區(qū)劃，更非行政機(jī)構(gòu)。同時(shí)，制定了“六條”監(jiān)察條例，規(guī)定刺史的職權(quán)和督察范圍。刺史的主要職責(zé)是以“六條”為準(zhǔn)繩監(jiān)察地方官吏。刺史秩卑，僅六百石，官位僅相當(dāng)于一個(gè)中下等縣令的品級(jí)，但權(quán)重，賞厚。刺史監(jiān)督對(duì)象主要是二千石的郡守。刺史要定期“行郡”，即定期巡行所部郡國(guó)。“掌奉詔條察州”，“周行郡國(guó)，省察治政，黜陟能否，斷理冤獄”，[ 《漢書·朱博傳》]且一旦有政績(jī)，升遷機(jī)會(huì)極大。

西漢的刺史監(jiān)察制度有三個(gè)特點(diǎn)：一是各部刺史監(jiān)察機(jī)構(gòu)自成體系，獨(dú)立設(shè)置，獨(dú)立運(yùn)行。刺史是中央派遣常駐地方監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察官，直接隸屬于中央的御史中丞機(jī)構(gòu)，垂直管理，與地方機(jī)構(gòu)沒(méi)有隸屬關(guān)系。二是各部州刺史不用本籍人。三是部刺史一年一任實(shí)行不久任制。

刺史制度建立之初，是一項(xiàng)比較好的制度設(shè)計(jì)，機(jī)構(gòu)自上而下、

垂直管理、自成一體、監(jiān)察獨(dú)立、職責(zé)明確，秩卑的刺史與秩尊的郡守?zé)o隸屬關(guān)系和各種利害關(guān)系，郡守難以掣肘制約刺史。在這種體制下，刺史便于督察履責(zé)，樂(lè)于劾舉，也便于吏民檢舉告發(fā)，為加強(qiáng)中央集權(quán)，防止地方郡國(guó)勢(shì)力膨脹，對(duì)地方實(shí)行有效控制，澄清吏治發(fā)揮了作用。

但自西漢末年，特別是東漢末年，刺史權(quán)利擴(kuò)張，逐漸浸取了地方官所擁有的人事權(quán)、司法權(quán)和兵權(quán)，監(jiān)察地方的職能多已喪失，從原來(lái)由中央朝廷派駐地方進(jìn)行巡察的監(jiān)察官吏，逐漸演變成凌駕于郡之上的地方行政長(zhǎng)官，成為統(tǒng)兵領(lǐng)郡、擁兵自重、獨(dú)霸一方的地方割據(jù)勢(shì)力。州也由原來(lái)的監(jiān)察區(qū)演變成凌駕于郡之上的一級(jí)地方區(qū)劃。

魏晉南北朝時(shí)期，遣使出巡仍是中央監(jiān)察地方的重要形式。在南朝的宋、齊、梁三代，鑒于世族門閥獨(dú)霸一方，皇帝便派寒門出身的親信官員出監(jiān)地方，監(jiān)察官位卑但權(quán)重，體現(xiàn)了以內(nèi)治外，以小治大的監(jiān)察原則。但是，由于這一時(shí)期國(guó)家處于分裂割據(jù)狀態(tài)，門閥勢(shì)力鼎盛，皇權(quán)不穩(wěn)，植根于門閥制度土壤上的監(jiān)察制度必然是軟弱不健全的，中央對(duì)地方的監(jiān)察處于失控狀態(tài)。

隋唐至兩宋：地方監(jiān)察制度的發(fā)展

隋統(tǒng)一全國(guó)，結(jié)束了幾百年的分裂狀態(tài)。隋初，中央機(jī)構(gòu)實(shí)行了“三省”制，即中書、門下、尚書三省。此外，還設(shè)置御史臺(tái)作為中央朝廷的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。隋大業(yè)三年（公元607年），在御史臺(tái)之外增設(shè)了司隸臺(tái)和謁者臺(tái)，專司監(jiān)察地方郡縣官員。御史臺(tái)掌糾察中央文武百官；謁者臺(tái)掌奉詔出使和持節(jié)按察；司隸臺(tái)掌巡察京城內(nèi)外的地方官吏。同時(shí)，制定了有關(guān)監(jiān)察范圍的規(guī)定。

唐代是中國(guó)古代地方監(jiān)察制度發(fā)展的重要時(shí)期。唐初貞觀年間和唐中葉開元年間，地方監(jiān)察制度逐步健全和定型，中央對(duì)地方州縣的監(jiān)察日臻嚴(yán)密。唐中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)為御史臺(tái)，下設(shè)三院，即臺(tái)院、殿院和察院。對(duì)地方官吏的監(jiān)察由察院負(fù)責(zé)，由察院派監(jiān)察御史、巡按使分巡地方各州縣。

唐太宗貞觀元年，設(shè)置十道 ，即十大監(jiān)察區(qū)。每道設(shè)巡按使一人，大都由監(jiān)察御史擔(dān)任，并設(shè)刺官二人為佐官。唐玄宗開元二十一年，增改全國(guó)為十五道監(jiān)察區(qū)，每道以監(jiān)察御史巡視，并有固定治所和印信，成為中央御史臺(tái)常駐地方的監(jiān)察機(jī)關(guān)。

對(duì)巡按史的監(jiān)察事項(xiàng)，唐代也訂立了一個(gè)“六條”規(guī)定，但具體內(nèi)容與漢代的“六條”已大不相同。據(jù)此規(guī)定，唐代地方監(jiān)察的職權(quán)較之漢代要寬泛的多。除監(jiān)察官吏外，舉凡經(jīng)濟(jì)、財(cái)政及人才的考察等也悉數(shù)列入監(jiān)察的范圍。

唐代監(jiān)察御史的品級(jí)是很低的，僅為正八品下，但權(quán)重，監(jiān)察的范圍十分廣泛。他可以“分察下僚、巡按州縣、糾視刑獄、肅整朝議”。

這里特別值得一提的是，除監(jiān)察御史掌監(jiān)察地方官吏之職外，皇帝還直接派出監(jiān)察使臣，巡察州縣、考察吏政、察舉官郡，對(duì)地方官吏進(jìn)行監(jiān)察、推勘和黜陟。在唐朝，這兩種監(jiān)察官是并存不悖的，僅工作方式相異。一為中央派遣常駐地方巡視，一為天子直接委派巡行各地。不過(guò)，由于監(jiān)察使臣機(jī)動(dòng)性大，能快捷、機(jī)動(dòng)、高效地行使監(jiān)察職能，利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并懲戒違法官吏，所以備受朝廷重視。

唐中葉以前，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置完備，已形成獨(dú)立完整的系統(tǒng)。監(jiān)察官吏的任免派遣或直接受命于天子、或由中央監(jiān)察機(jī)關(guān)派遣，不受吏部干擾，更不受地方干擾。這種監(jiān)察體制有利于監(jiān)察工作的順利開展。在安史之亂前，中央朝廷對(duì)地方監(jiān)察是有成效的。

安史之亂后，從形式上看，中央對(duì)地方的監(jiān)察渠道增多，如中央尚書省的戶部、鹽鐵、度支三司官吏皆出使地方兼管監(jiān)察，但實(shí)際上，因藩鎮(zhèn)割據(jù)，中央對(duì)地方的監(jiān)控已逐漸消弱。

宋初中央監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)設(shè)置從形式上看，一如唐制。即御史臺(tái)下設(shè)臺(tái)院、殿院、察院，但監(jiān)察官員數(shù)額減少，又多兼職。宋代御史一律由皇帝親自任命，并采取了許多保護(hù)御史的政策。

對(duì)地方的監(jiān)察，宋代沒(méi)有設(shè)置如漢代的刺史、唐代的巡按使及后來(lái)明代的巡按監(jiān)察御史等職官，而且中央御史臺(tái)察院監(jiān)察御史也不巡按州縣。但是，這并不表明中央朝廷放松了對(duì)地方官的監(jiān)督。宋代對(duì)地方官吏的監(jiān)察，主要采取了三種形式：

一是通判監(jiān)州。即在各州設(shè)立通判一職，監(jiān)督知州工作。中央朝廷往各州府派遣監(jiān)察官員，稱通判。通判與知州同領(lǐng)一州政事，又專掌監(jiān)察。通判既不是知州的副職，也不是知州的屬官，以利于監(jiān)察?！胺脖?、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事可否裁決，與守臣通簽書施

行，所部官有善否及職事修廢，得刺舉以聞?！币簿褪钦f(shuō)，凡一州的民政、財(cái)政、治安、司法等事務(wù)，除知州負(fù)責(zé)外，必須有通判的副屬才能施行。此外，通判有要事直達(dá)皇帝的特權(quán)，形成了對(duì)知州有效的監(jiān)督。

二是在路設(shè)置監(jiān)察官及衙署。宋代戰(zhàn)事頻發(fā)，為適應(yīng)軍事需要，中央朝廷在地方設(shè)置了臨時(shí)的區(qū)劃——路。后來(lái)，路逐漸演變成地方最高一級(jí)行政機(jī)關(guān)。中央在路派遣了監(jiān)察官，稱走馬承受公事。一般由皇帝委派三班使臣或近侍出任，權(quán)力之重可與地方行政長(zhǎng)官相制衡。其監(jiān)察范圍廣泛，凡“民生之利病、法令之廢舉、吏治之清污、能否、凡郡邑之政。”還可以“預(yù)聞邊要主帥機(jī)宜公事”，直接向皇帝報(bào)告。此外，路一級(jí)的轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄公事，都有監(jiān)察所轄州縣的責(zé)任。

三是實(shí)行監(jiān)司監(jiān)察機(jī)制。監(jiān)司是指轉(zhuǎn)運(yùn)司（又稱漕司）、提點(diǎn)刑獄司（又稱憲司）、提舉常平司（又稱倉(cāng)司）?！叭尽睓C(jī)構(gòu)各有其本職，但中央朝廷又賦其監(jiān)察地方官吏的權(quán)利，監(jiān)察地方吏政成了“三司”機(jī)構(gòu)共有的副業(yè)。

監(jiān)司監(jiān)察的主要內(nèi)容是：監(jiān)察貪贓枉法者，執(zhí)行朝廷命令不力者，昏庸無(wú)能者。駐守地方官吏，不論官品高低、職位大小、文官武官，均在其監(jiān)察范圍內(nèi)。[ 《宋史》卷165《職官志》]

宋朝對(duì)監(jiān)司的職責(zé)、人選有著嚴(yán)格的規(guī)定。監(jiān)司人選一般要求由擔(dān)任過(guò)州縣官職、有一定治理經(jīng)驗(yàn)的官員充任。監(jiān)司官員要回避在其籍貫任職，每年要到所轄地區(qū)巡視，將情況俱實(shí)奏報(bào)朝廷。[ 馬端臨：《文獻(xiàn)通考》卷47《職官志》]

宋代的監(jiān)司制遠(yuǎn)比漢代刺史制嚴(yán)密。在監(jiān)察對(duì)象上，不限官品和職位。在監(jiān)察內(nèi)容上，不僅對(duì)貪贓枉法者要彈劾，而且要考察官吏的治行、才能。漕司、憲司、倉(cāng)司各有其本職，在地方各有其一套組織機(jī)構(gòu)。均能通過(guò)各自的渠道與地方官吏打交道。中央朝廷利用其各自的業(yè)務(wù)渠道實(shí)施監(jiān)察之事，可以從不同側(cè)面發(fā)現(xiàn)地方官吏的問(wèn)題。各級(jí)地方官吏不是他們的屬官，雙方無(wú)隸屬關(guān)系，便于監(jiān)司獨(dú)立無(wú)忌地開展監(jiān)察。

由此可見，宋代地方監(jiān)察制度既嚴(yán)密、又有特色。除了設(shè)立獨(dú)立的各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)外，還通過(guò)監(jiān)司各機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)察控制地方官吏，從而形成了一個(gè)多角度、多層級(jí)的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。宋立國(guó)之初，雖處在積弱積貧、內(nèi)憂外患之中，但能維持319年之久，與其健全嚴(yán)密的監(jiān)察制度的有效運(yùn)行是分不開的。

元明清：地方監(jiān)察制度的完備

元朝疆域廣大，各地情況各異。為了有效地統(tǒng)治遼闊的中原、嶺南、西域各地域，蒙古族統(tǒng)治者建立了一整套嚴(yán)密的監(jiān)察體系，從中央到地方設(shè)置了獨(dú)立的三級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即中央的御史臺(tái)和地方的行御史臺(tái)及各道的肅政廉訪使司。

元至正五年（1268年），中央設(shè)置了御史臺(tái)，它與中書省和樞密院鼎足并立。忽必烈曾比喻道：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺(tái)為朕醫(yī)兩手。此其重臺(tái)之旨，歷世遵其道不變?！痹放_(tái)只設(shè)察院，原臺(tái)院職權(quán)并入察院，殿院降為殿中司。這樣，御史臺(tái)內(nèi)部機(jī)構(gòu)由三院轉(zhuǎn)向一院制。中央朝廷在地方設(shè)置了行御史臺(tái)，它作為御史臺(tái)的派出機(jī)關(guān)，解決了中央與地方監(jiān)察不相銜接的問(wèn)題，加強(qiáng)了對(duì)地方的監(jiān)察。

元在全國(guó)劃分了二十二道監(jiān)察區(qū)，稱肅政廉訪使司。內(nèi)設(shè)有廉訪使、副使、僉事等職官。其主要職能是定期巡察本道內(nèi)各路、府、州、縣，監(jiān)察各級(jí)官吏，糾肅風(fēng)俗，監(jiān)督銓選等。另凡監(jiān)察區(qū)內(nèi)的民政、財(cái)政、官吏奸弊等事，都有權(quán)糾察。

元代的監(jiān)察御史秩正七品，僅比宋代提高半品，體現(xiàn)了以卑督尊，勇于察糾的原則。

元代監(jiān)察制度的完善，體現(xiàn)在監(jiān)察法規(guī)比較健全。曾先后制定頒布了御史臺(tái)綱《設(shè)立憲臺(tái)格例》和《禁治察司等例》等，作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為準(zhǔn)則。

明代的地方監(jiān)察制度有了進(jìn)一步的發(fā)展，監(jiān)察體制設(shè)計(jì)較為科學(xué)，機(jī)構(gòu)設(shè)置較為規(guī)范，監(jiān)察法規(guī)日趨完善。其主要表現(xiàn)：一是建立巡按御史制度并一度有效運(yùn)作；二是提刑按察使司的設(shè)置并一度良好運(yùn)轉(zhuǎn)；三是《憲綱事類》的頒布并真正實(shí)行。

明初沿用元制，中央設(shè)中書省、都督府、御史臺(tái)三大機(jī)構(gòu)，分掌行政、軍事和監(jiān)察。洪武十五年（1382年）改御史臺(tái)為都察院。明代對(duì)地方的監(jiān)察主要是都察院每年差出的巡按監(jiān)察御史和各省提刑按察使司的出巡和監(jiān)察。

巡按御史制度在明代地方監(jiān)察體制中居于核心位置。中央都察院設(shè)監(jiān)察御史，每年差遣至各地巡回監(jiān)察，故又稱為巡按御史。永樂(lè)初年“遣御史分巡天下，為定制。”[ 《明史》卷6《成祖本記》]

明成祖曾言道：“每歲遣人巡行群邑?！盵 《明太宗實(shí)錄》卷129]可見，巡按御史制度在明永樂(lè)初年已基本形成。

巡按御史的職權(quán)主要有：考察官吏、復(fù)核和受理訴訟案件，照刷諸司文卷，考察政教民情，舉凡吏政、刑名、治安等，無(wú)所不察。小事當(dāng)即處理，事大則奏請(qǐng)皇帝裁決或候差滿回京匯報(bào)時(shí)交中央有關(guān)部門處置，權(quán)力頗為顯赫。

巡按制度在明前期為保證國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮過(guò)很好的作用。一是起到了察舉吏政，揭露奸非，肅整官吏隊(duì)伍的作用。明巡按御史因具備足夠的權(quán)威，大部分人曾有過(guò)擔(dān)任地方官職的履歷，熟悉地方政務(wù)，了解官場(chǎng)弊端，出進(jìn)監(jiān)察者往往功效顯著。如明天順年間，李綱“歷按南畿、浙江，劾去浙江贓吏至四百余人”。成化年間，吏部尚書王恕曾言：“天下貪官污吏、強(qiáng)軍豪民所忌憚?wù)?，惟御史耳”。[ 焦竑：《國(guó)朝獻(xiàn)徵錄》卷65《李興傳》]二是通達(dá)下情，興利除弊，加強(qiáng)行政溝通。明成祖曾戒諭出巡御史：“爾等受朕耳目之寄，宜悉心咨訪。軍民利弊，宜一一奏來(lái)。”[ 《明朝憲綱》，始訂于洪武四年，二十六年編入《諸司職掌》中]明巡按御史做了大量實(shí)事，對(duì)加強(qiáng)中央與地司府州縣各級(jí)聯(lián)系，加強(qiáng)信息交流與溝通，革除弊政發(fā)揮了積極作用。

但是，隨著明朝政壇風(fēng)氣由清轉(zhuǎn)濁，巡按御史的負(fù)面功能日見顯現(xiàn)，制度本身也漸趨敗壞。明中葉后，此項(xiàng)制度不但未能察吏安民，反而多害政擾民，它集中表現(xiàn)在巡按御史擴(kuò)張權(quán)力，以監(jiān)察權(quán)侵損行政權(quán)，干擾地方行政系統(tǒng)正常運(yùn)作。

提刑按察使司監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)作是明地方監(jiān)察體制又一個(gè)重要組成部分。根據(jù)“權(quán)不專于一司”的原則，朱元璋于洪武九年（1376年）撤銷行中書省，在各省設(shè)立“三司”機(jī)構(gòu)，即承宣布政使司、提刑按察使司和都指揮使司。三個(gè)機(jī)構(gòu)互不統(tǒng)屬，彼此獨(dú)立，分別直屬中央主管部門。其中，按察使司掌司法監(jiān)察，上歸中央都察院管轄，實(shí)際上對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。不久，中央朝廷又在全國(guó)設(shè)置四十一道監(jiān)察區(qū)，建立了按察分司機(jī)構(gòu)。

按察司內(nèi)設(shè)按察使、副使、僉事等官。他們定期巡察省內(nèi)各處，對(duì)地方諸事，一應(yīng)監(jiān)察，司法事務(wù)皆責(zé)其所掌。后由于中央監(jiān)察權(quán)的擴(kuò)張，巡按監(jiān)察御史權(quán)力的不斷增多，按察司的監(jiān)察職能逐漸萎縮。到明中葉后，僅以司法為職責(zé)了。

明代的監(jiān)察法規(guī)日趨完善。明正統(tǒng)年間頒行的《憲綱事類》，是一部行政監(jiān)察法。它是在對(duì)洪武、永樂(lè)以來(lái)的有關(guān)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行取舍增損后編制而成的。其中對(duì)監(jiān)察官的地位、選用、職權(quán)范圍、權(quán)威保障、行使權(quán)力的方式與程序等，皆有較為明確的規(guī)定。此后，明代的行政法規(guī)建設(shè)又有發(fā)展。在嘉靖、隆慶時(shí)期，又先后定立了《巡按御史應(yīng)行應(yīng)止事宜》、《御史差選舉劾巡歷事例》等條例。這些條例對(duì)御史巡回考察、糾劾百官、監(jiān)察機(jī)關(guān)長(zhǎng)官考察御史是否違法失職等均作出明確規(guī)定。

清仿明制，中央監(jiān)察機(jī)關(guān)為都察院，其職權(quán)主要有監(jiān)察行政權(quán)、彈劾官吏權(quán)、監(jiān)督科舉考試和監(jiān)察官吏考課權(quán)、財(cái)政審計(jì)權(quán)、鞫審重案權(quán)等。

清代中央朝廷對(duì)地方亦實(shí)行分道監(jiān)察體制。都察院下設(shè)十五道，按行省劃分，全國(guó)設(shè)十五道監(jiān)察區(qū)，每道設(shè)掌印御史和監(jiān)察御史。

清代省級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)“掌一省刑名?？敝?，以振風(fēng)紀(jì)，而澄吏治，三年大比，為監(jiān)試官；大計(jì)，為考察官；軼審，為主稿官，與布政使稱兩司?！?/p>

清代在省與州（府）之間設(shè)置了“巡道”，“職司風(fēng)憲，徐核官吏。”

清代地方最高軍政長(zhǎng)官總督、巡撫，因分別兼都察院右都御史和右副都御史銜，故也負(fù)有監(jiān)察之責(zé)。

總之，清代地方形成了十五道監(jiān)察御史——總督巡撫——按察司——巡道共四級(jí)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)縱橫交織，監(jiān)察組織重疊嚴(yán)密。