□陸亮

試論提高審議意見(jiàn)執(zhí)行力

□陸亮

作為監(jiān)督工作的一個(gè)重要載體，審議意見(jiàn)制度的實(shí)施對(duì)于改進(jìn)監(jiān)督方式、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，發(fā)揮了積極作用。但認(rèn)真審視審議意見(jiàn)書從形成、辦理直至最終落實(shí)一整條工作鏈，這項(xiàng)工作仍存在有待改進(jìn)之處。

加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，是人大工作的重要方面，其最終目的在于督促“一府兩院”改進(jìn)工作，推動(dòng)解決事關(guān)全局和人民群眾切身利益的重大問(wèn)題。近年來(lái)，各級(jí)人大在監(jiān)督法的框架內(nèi)，圍繞增強(qiáng)人大工作實(shí)效，作了不少有益的探索和嘗試，取得了一些成效。充分審議專項(xiàng)工作報(bào)告，并在此基礎(chǔ)上形成審議意見(jiàn)，交“一府兩院”辦理落實(shí)，便是成效之一。作為監(jiān)督工作的一個(gè)重要載體，審議意見(jiàn)制度的實(shí)施對(duì)于改進(jìn)監(jiān)督方式、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，發(fā)揮了毋庸置疑的積極作用。然而，認(rèn)真審視審議意見(jiàn)書從形成、辦理直至最終落實(shí)一整條工作鏈，這項(xiàng)工作仍存在有待改進(jìn)之處。

一、審議意見(jiàn)書的定位及特征

詳述審議意見(jiàn)各個(gè)工作環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題之先，有必要回歸本原，對(duì)審議意見(jiàn)的書面形式作一全面考察、進(jìn)行清晰定位。審議意見(jiàn)書究竟是何種文稿？具有哪些基本特性？要準(zhǔn)確回答這些問(wèn)題，應(yīng)厘清其與幾類相近文稿的區(qū)別。

首先，審議意見(jiàn)書不同于人大調(diào)研報(bào)告。人大調(diào)研報(bào)告一般形成于常委會(huì)會(huì)前，是在對(duì)“一府兩院”專項(xiàng)工作深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，了解進(jìn)展情況，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，分析個(gè)中原因，提出合理建議，其體例相對(duì)較為完備。與調(diào)研報(bào)告不同，審議意見(jiàn)書需在常委會(huì)會(huì)后經(jīng)主任會(huì)議研究同意，對(duì)“一府兩院”改進(jìn)工作提出具體要求，行文體例上僅相當(dāng)于調(diào)研報(bào)告的建議部分。不過(guò)，其效力比調(diào)研報(bào)告高。

其次，審議意見(jiàn)書不同于書面審議發(fā)言。書面審議發(fā)言是常委會(huì)組成人員圍繞審議內(nèi)容發(fā)表意見(jiàn)建議的書面形式，具有較強(qiáng)的個(gè)體性，側(cè)重點(diǎn)也因人而異，對(duì)于一些問(wèn)題的看法甚至截然相反。與書面審議發(fā)言不同，審議意見(jiàn)書作為集體意志，既要吸收書面審議意見(jiàn)，但又不能全盤照搬，有一個(gè)“去粗取精”“由表及里”的過(guò)程。

再次，審議意見(jiàn)書不同于一般參閱材料。一般參閱材料多為情況通報(bào)，是一種輔助性較強(qiáng)的文稿，其目的是讓閱者知悉某項(xiàng)工作的進(jìn)展情況，一般不作硬性要求。與一般參閱材料不同，審議意見(jiàn)書的主要作用是督促解決具體問(wèn)題，具有一定的剛性要求，且有辦理時(shí)限的嚴(yán)格規(guī)定。因此，執(zhí)行力是其生命線。

梳理完審議意見(jiàn)書與相近文稿的區(qū)別，我們可以對(duì)其進(jìn)行初步定位：審議意見(jiàn)書是人大常委會(huì)針對(duì)審議“一府兩院”專項(xiàng)工作時(shí)發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題，提出具體整改意見(jiàn)，交“一府兩院”限期辦理落實(shí)的一種文書。重大性、具體性、時(shí)效性、落實(shí)性系統(tǒng)構(gòu)成審議意見(jiàn)書的主要特征。重大性，是指審議意見(jiàn)應(yīng)涉及專項(xiàng)工作中關(guān)系重大、舉足輕重的事項(xiàng)；具體性，是指審議意見(jiàn)應(yīng)提出可操作性較強(qiáng)的指向和要求；時(shí)效性，是指審議意見(jiàn)應(yīng)設(shè)定明確的辦理時(shí)限；落實(shí)性，是指經(jīng)過(guò)“一府兩院”的辦理，審議意見(jiàn)所提要求最終得到落實(shí)，這也是實(shí)施審議意見(jiàn)書制度的生命所在。

二、審議意見(jiàn)制度實(shí)施存在的主要問(wèn)題

對(duì)照審議意見(jiàn)書的基本定位和主要特征，聯(lián)系審議意見(jiàn)制度實(shí)施工作實(shí)踐，這項(xiàng)制度的實(shí)施還存在以下幾方面的問(wèn)題：

1.審議意見(jiàn)形成欠科學(xué)。實(shí)踐中，審議意見(jiàn)書的形成還不盡科學(xué)，往往容易丟掉“審議”二字，不是對(duì)組成人員的審議發(fā)言進(jìn)行充分的梳理、歸納、吸收，而是簡(jiǎn)單地將其變身為微縮版的人大調(diào)研報(bào)告，有違實(shí)施審議意見(jiàn)書制度的初衷。隨之產(chǎn)生的問(wèn)題是，審議意見(jiàn)偏大求全、面面俱到，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，“加大宣傳力度”“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”之類的通用“藥方”見(jiàn)諸其中，難免落于空疏，一定程度上削弱了審議意見(jiàn)書的應(yīng)有效用。

2.審議意見(jiàn)督辦少舉措。審議意見(jiàn)書交辦給“一府兩院”，僅是督促其改進(jìn)工作的開(kāi)始。意見(jiàn)能否得到最終落實(shí)，關(guān)鍵在于督辦力度的大小。然而，實(shí)際工作中，督辦恰是審議意見(jiàn)工作鏈條中相對(duì)薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)。審議意見(jiàn)書“一交了之”的現(xiàn)象一定程度存在，對(duì)“一府兩院”的辦理思路、辦理舉措、辦理進(jìn)度等，人大實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)督相對(duì)滯后，舉措仍然偏少，力度稍顯不夠。

3.審議意見(jiàn)落實(shí)不得力。審議意見(jiàn)落實(shí)與否，“一府兩院”一般要以書面形式向人大作專題匯報(bào)，這一做法也已逐步制度化、規(guī)范化。但是，這一制度同時(shí)也引發(fā)了一定的負(fù)面效應(yīng)，即審議意見(jiàn)落實(shí)存在“文來(lái)文往”甚至“文不對(duì)題”的現(xiàn)象。一些落實(shí)情況的書面匯報(bào)，對(duì)之前審議意見(jiàn)中涉及的問(wèn)題避而不談，“你說(shuō)你的，我談我的”，變?yōu)楸静块T本單位的工作匯報(bào)，審議意見(jiàn)落實(shí)就此不了了之。

三、提高審議意見(jiàn)執(zhí)行力的若干對(duì)策

審議意見(jiàn)書制度實(shí)施存在的上述幾方面問(wèn)題，較大程度削弱了審議意見(jiàn)的執(zhí)行力，應(yīng)從以下幾個(gè)方面有針對(duì)性地加以改進(jìn)，努力增強(qiáng)審議意見(jiàn)的執(zhí)行力。

（一）抓源頭：科學(xué)形成審議意見(jiàn)

所謂源頭，即審議意見(jiàn)書形成環(huán)節(jié)。意見(jiàn)書質(zhì)量高不高，關(guān)系到最終能否得到落實(shí)，可謂是審議意見(jiàn)制度的基礎(chǔ)。審議意見(jiàn)的形成應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

1.要遵循本意。審議意見(jiàn)，是在審議基礎(chǔ)上形成的。繞開(kāi)“審議”談提高意見(jiàn)執(zhí)行力，也就失去了“源頭活水”，無(wú)異于舍本逐末。因此，認(rèn)真組織開(kāi)展審議，是形成審議意見(jiàn)的前提，也是提高執(zhí)行力的基礎(chǔ)。審議又關(guān)乎審議什么、如何審議等問(wèn)題。審議什么，事關(guān)監(jiān)督工作選題，只有圍繞本地區(qū)中心工作和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題選擇議題，審議才能“點(diǎn)中穴位”，意見(jiàn)書方能“抓住麻筋”。如何審議，關(guān)系審議主體即組成人員的履職能力，一方面，常委會(huì)應(yīng)圍繞議題組織委員開(kāi)展學(xué)習(xí)、視察等活動(dòng)，使其全面深入了解相關(guān)情況，為其充分審議提供保障；另一方面，委員也應(yīng)圍繞議題，發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)，深入開(kāi)展調(diào)查研究，認(rèn)真撰寫書面審議發(fā)言，積極建言謀策，提高審議質(zhì)量。

2.要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。作為人大常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”工作的重要載體，意見(jiàn)書代表著常委會(huì)的履職水平。因此，行文表述應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)仔細(xì)推敲，一些數(shù)據(jù)和工作進(jìn)展要及時(shí)更新，確保意見(jiàn)書嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)、客觀準(zhǔn)確，避免說(shuō)錯(cuò)話、說(shuō)過(guò)頭話等問(wèn)題的發(fā)生。同時(shí)，意見(jiàn)書是集體智慧的結(jié)晶，編撰過(guò)程也是一個(gè)吸納綜合各方意見(jiàn)和建議的過(guò)程，應(yīng)廣泛征求常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)，并根據(jù)意見(jiàn)作出相應(yīng)修改，最終應(yīng)召開(kāi)主任會(huì)議予以通過(guò)。

3.要簡(jiǎn)明扼要。審議意見(jiàn)書針對(duì)“一府兩院”工作中存在亟待解決的重大問(wèn)題，提出具體意見(jiàn)，要求限期整改。因此，審議意見(jiàn)切忌面面俱到、泛泛而談，而是要抓住主要矛盾、直指問(wèn)題要害，多開(kāi)“治病的藥方”，少說(shuō)“正確的廢話”，以便“一府兩院”收到意見(jiàn)書后，對(duì)存在問(wèn)題一目了然，對(duì)改進(jìn)措施心中有數(shù)，從源頭上增強(qiáng)審議意見(jiàn)的可操作性。

（二）重過(guò)程：著力強(qiáng)化意見(jiàn)督辦

目前，審議意見(jiàn)督辦仍是一個(gè)相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，應(yīng)有針對(duì)性地探索加強(qiáng)意見(jiàn)督辦工作，為審議意見(jiàn)最終落實(shí)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.設(shè)立專門督辦機(jī)構(gòu)。黨委、政府系統(tǒng)都設(shè)有專門的督查機(jī)構(gòu)，對(duì)重點(diǎn)工作進(jìn)行跟蹤督查，發(fā)揮了積極的推進(jìn)作用。人大雖然是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從宏觀層面督查推進(jìn)“一府兩院”的重點(diǎn)工作。但是，審議意見(jiàn)“一交了之”的現(xiàn)象一定程度存在，也表明人大內(nèi)部督查職能有待進(jìn)一步細(xì)化。借鑒黨委、政府系統(tǒng)的做法，在人大設(shè)立相應(yīng)的專門督辦機(jī)構(gòu)，明確具體工作職能，對(duì)審議意見(jiàn)落實(shí)情況進(jìn)行定期督查，并及時(shí)通報(bào)辦理情況，應(yīng)是一個(gè)可供選擇的路徑。如若暫不具備設(shè)立專門督辦機(jī)構(gòu)的條件，應(yīng)由審議意見(jiàn)涉及到的人大相應(yīng)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)具體督辦，確保審議意見(jiàn)督辦主體明確、職責(zé)清晰。

2.發(fā)揮主任會(huì)議作用。主任會(huì)議處理地方人大常委會(huì)的日常重要工作，在常委會(huì)依法行使職權(quán)中處于重要地位。推動(dòng)審議意見(jiàn)落實(shí)，督促“一府兩院”改進(jìn)工作，是常委會(huì)重要工作之一，也應(yīng)成為主任會(huì)議的重要內(nèi)容。2008年11月26日揚(yáng)州市六屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議修訂通過(guò)的《〈審議意見(jiàn)書〉實(shí)施辦法》中規(guī)定：“根據(jù)需要，主任會(huì)議可以聽(tīng)取（審議意見(jiàn)）研究處理情況的報(bào)告或者建議常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取研究處理結(jié)果的報(bào)告，并對(duì)研究處理結(jié)果進(jìn)行審議?！币呀?jīng)明確了主任會(huì)議可以聽(tīng)取審議意見(jiàn)處理落實(shí)情況的職能。然而，從實(shí)踐來(lái)看，主任會(huì)議主要還是聽(tīng)取政府專項(xiàng)工作匯報(bào)居多，聽(tīng)取審議意見(jiàn)處理落實(shí)情況報(bào)告偏少，這也一定程度削弱了審議意見(jiàn)的督辦力度。因此，可以將聽(tīng)取審議意見(jiàn)處理落實(shí)情況報(bào)告作為一項(xiàng)制度化、經(jīng)?；h題，列入主任會(huì)議議程，切實(shí)加大審議意見(jiàn)落實(shí)的推力。

3.注重常委會(huì)再審議。人大常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取審議意見(jiàn)落實(shí)情況，這一制度設(shè)計(jì)的初衷就是要增強(qiáng)審議意見(jiàn)執(zhí)行的剛性，切實(shí)推動(dòng)相關(guān)問(wèn)題的解決。然而，實(shí)際操作中，審議意見(jiàn)落實(shí)情況多以書面形式印發(fā)，組成人員在審議的時(shí)候，往往重視會(huì)議議題的審議，輕視甚至忽略對(duì)審議意見(jiàn)落實(shí)情況書面匯報(bào)的審議，審議意見(jiàn)落實(shí)情況被邊緣化。改變這一現(xiàn)狀，審議意見(jiàn)落實(shí)情況不僅要書面印發(fā)給組成人員，更要引導(dǎo)組成人員對(duì)其進(jìn)行充分的再審議，切實(shí)提高常委會(huì)會(huì)議對(duì)審議意見(jiàn)落實(shí)情況的重視程度，以此進(jìn)一步增強(qiáng)常委會(huì)的審議監(jiān)督效力。

（三）看結(jié)果：多措并舉推動(dòng)落實(shí)

審議意見(jiàn)執(zhí)行得如何，最終還是要看關(guān)涉的問(wèn)題是否得到解決這一結(jié)果。落實(shí)審議意見(jiàn)，關(guān)鍵在于建立健全各項(xiàng)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，真正做到一著不讓抓落實(shí)。

1.提升法律效力。監(jiān)督法第十四條對(duì)審議意見(jiàn)的研究處理情況作出了規(guī)定，主要是明確了審議意見(jiàn)報(bào)送程序的相關(guān)事宜，對(duì)于審議意見(jiàn)落實(shí)事項(xiàng)的規(guī)定并未細(xì)化。不少地方人大常委會(huì)在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，也探索制定了審議意見(jiàn)實(shí)施的相關(guān)辦法。但囿于職權(quán)所限，對(duì)不落實(shí)審議意見(jiàn)的情況，很少作出剛性處理規(guī)定。鑒于上述情況，同時(shí)考慮到審議意見(jiàn)貫徹落實(shí)之于人大工作的極端重要性，應(yīng)當(dāng)在法律層面進(jìn)一步提升審議意見(jiàn)書的效力，特別是對(duì)審議意見(jiàn)落實(shí)情況要作出明確規(guī)定。

2.納入考核體系。以評(píng)價(jià)考核的硬指標(biāo)倒逼重要工作有序推進(jìn)，是被實(shí)踐證明了的行之有效的工作方法。人大及其常委會(huì)由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！耙桓畠稍骸鞭k理落實(shí)人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)，其實(shí)質(zhì)也是謀民利、紓民困、解民憂，是“一府兩院”工作的一個(gè)重要方面。從這個(gè)角度看，“一府兩院”落實(shí)審議意見(jiàn)情況，應(yīng)當(dāng)列為黨政年度工作考核的一項(xiàng)指標(biāo)，以此增強(qiáng)辦理工作的約束力。

3.創(chuàng)新監(jiān)督方式。作為審議意見(jiàn)的發(fā)出主體和“一府兩院”工作的監(jiān)督主體，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)督方式，狠抓審議意見(jiàn)落實(shí)。2011年，揚(yáng)州市人大常委會(huì)對(duì)“三官法”執(zhí)法檢查審議意見(jiàn)整改落實(shí)情況開(kāi)展首次專題詢問(wèn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。公檢法機(jī)關(guān)根據(jù)審議意見(jiàn)，逐條對(duì)照整改，取得了較好成效。實(shí)踐證明，不斷創(chuàng)新方式，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效，是推動(dòng)審議意見(jiàn)貫徹落實(shí)的重要途徑。人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督法的框架內(nèi)，將有助于審議意見(jiàn)落實(shí)的既有經(jīng)驗(yàn)做法制度化，更加規(guī)范地就審議意見(jiàn)落實(shí)進(jìn)行詢問(wèn)、測(cè)評(píng)，甚至啟動(dòng)質(zhì)詢，探索建立審議意見(jiàn)落實(shí)的長(zhǎng)效機(jī)制。

4.強(qiáng)化輿論監(jiān)督。公開(kāi)是最好的監(jiān)督。在當(dāng)下輿論監(jiān)督日益成為人民群眾行使民主權(quán)利的有效途徑的大背景下，審議意見(jiàn)的落實(shí)也應(yīng)借助這股力量。監(jiān)督法明確規(guī)定，審議意見(jiàn)研究處理情況要向社會(huì)公布。目前，各地人大常委會(huì)貫徹這一規(guī)定的通常做法是，將審議意見(jiàn)落實(shí)情況編入人大常委會(huì)會(huì)報(bào)或者公報(bào)，向人大代表和社會(huì)公布。然而，這一做法知悉面偏窄，社會(huì)效果欠佳。鑒于此，可以進(jìn)一步探索嘗試，借助媒體平臺(tái)，定期公示審議意見(jiàn)落實(shí)情況，增強(qiáng)輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的力度，使意見(jiàn)辦理實(shí)效明顯增強(qiáng)。

（作者單位：江蘇省揚(yáng)州市人大常委會(huì)）