陸亮

加強(qiáng)對“一府兩院”的監(jiān)督，是人大工作的重要方面，其最終目的在于督促“一府兩院”改進(jìn)工作，推動(dòng)解決事關(guān)全局和人民群眾切身利益的重大問題。近年來，各級人大在監(jiān)督法的框架內(nèi)，圍繞增強(qiáng)人大工作實(shí)效，作了不少有益的探索和嘗試，取得了一些成效。充分審議專項(xiàng)工作報(bào)告，并在此基礎(chǔ)上形成審議意見，交“一府兩院”辦理落實(shí)，便是成效之一。作為監(jiān)督工作的一個(gè)重要載體，審議意見制度的實(shí)施對于改進(jìn)監(jiān)督方式、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，發(fā)揮了毋庸置疑的積極作用。然而，認(rèn)真審視審議意見書從形成、辦理直至最終落實(shí)一整條工作鏈，這項(xiàng)工作仍存在有待改進(jìn)之處。

一、審議意見書的定位及特征

詳述審議意見各個(gè)工作環(huán)節(jié)存在的問題之先，有必要回歸本原，對審議意見的書面形式作一全面考察、進(jìn)行清晰定位。審議意見書究竟是何種文稿？具有哪些基本特性？要準(zhǔn)確回答這些問題，應(yīng)厘清其與幾類相近文稿的區(qū)別。

首先，審議意見書不同于人大調(diào)研報(bào)告。人大調(diào)研報(bào)告一般形成于常委會會前，是在對“一府兩院”專項(xiàng)工作深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，了解進(jìn)展情況，發(fā)現(xiàn)存在問題，分析個(gè)中原因，提出合理建議，其體例相對較為完備。與調(diào)研報(bào)告不同，審議意見書需在常委會會后經(jīng)主任會議研究同意，對“一府兩院”改進(jìn)工作提出具體要求，行文體例上僅相當(dāng)于調(diào)研報(bào)告的建議部分。不過，其效力比調(diào)研報(bào)告高。

其次，審議意見書不同于書面審議發(fā)言。書面審議發(fā)言是常委會組成人員圍繞審議內(nèi)容發(fā)表意見建議的書面形式，具有較強(qiáng)的個(gè)體性，側(cè)重點(diǎn)也因人而異，對于一些問題的看法甚至截然相反。與書面審議發(fā)言不同，審議意見書作為集體意志，既要吸收書面審議意見，但又不能全盤照搬，有一個(gè)“去粗取精”“由表及里”的過程。

再次，審議意見書不同于一般參閱材料。一般參閱材料多為情況通報(bào)，是一種輔助性較強(qiáng)的文稿，其目的是讓閱者知悉某項(xiàng)工作的進(jìn)展情況，一般不作硬性要求。與一般參閱材料不同，審議意見書的主要作用是督促解決具體問題，具有一定的剛性要求，且有辦理時(shí)限的嚴(yán)格規(guī)定。因此，執(zhí)行力是其生命線。

梳理完審議意見書與相近文稿的區(qū)別，我們可以對其進(jìn)行初步定位：審議意見書是人大常委會針對審議“一府兩院”專項(xiàng)工作時(shí)發(fā)現(xiàn)的重大問題，提出具體整改意見，交“一府兩院”限期辦理落實(shí)的一種文書。重大性、具體性、時(shí)效性、落實(shí)性系統(tǒng)構(gòu)成審議意見書的主要特征。重大性，是指審議意見應(yīng)

涉及專項(xiàng)工作中關(guān)系重大、舉足輕重的事項(xiàng)；具體性，是指審議意見應(yīng)提出可操作性較強(qiáng)的指向和要求；時(shí)效性，是指審議意見應(yīng)設(shè)定明確的辦理時(shí)限；落實(shí)性，是指經(jīng)過“一府兩院”的辦理，審議意見所提要求最終得到落實(shí)，這也是實(shí)施審議意見書制度的生命所在。

二、審議意見制度實(shí)施存在的主要問題

對照審議意見書的基本定位和主要特征，聯(lián)系審議意見制度實(shí)施工作實(shí)踐，這項(xiàng)制度的實(shí)施還存在以下幾方面的問題：

1. 審議意見形成欠科學(xué)。實(shí)踐中，審議意見書的形成還不盡科學(xué)，往往容易丟掉“審議”二字，不是對組成人員的審議發(fā)言進(jìn)行充分的梳理、歸納、吸收，而是簡單地將其變身為微縮版的人大調(diào)研報(bào)告，有違實(shí)施審議意見書制度的初衷。隨之產(chǎn)生的問題是，審議意見偏大求全、面面俱到，針對性和可操作性不強(qiáng)，“加大宣傳力度”“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”之類的通用“藥方”見諸其中，難免落于空疏，一定程度上削弱了審議意見書的應(yīng)有效用。

2. 審議意見督辦少舉措。審議意見書交辦給“一府兩院”，僅是督促其改進(jìn)工作的開始。意見能否得到最終落實(shí)，關(guān)鍵在于督辦力度的大小。然而，實(shí)際工作中，督辦恰是審議意見工作鏈條中相對薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)。審議意見書“一交了之”的現(xiàn)象一定程度存在，對“一府兩院”的辦理思路、辦理舉措、辦理進(jìn)度等，人大實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)督相對滯后，舉措仍然偏少，力度稍顯不夠。

3. 審議意見落實(shí)不得力。審議意見落實(shí)與否，“一府兩院”一般要以書面形式向人大作專題匯報(bào)，這一做法也已逐步制度化、規(guī)范化。但是，這一制度同時(shí)也引發(fā)了一定的負(fù)面效應(yīng)，即審議意見落實(shí)存在“文來文往”甚至“文不對題”的現(xiàn)象。一些落實(shí)情況的書面匯報(bào)，對之前審議意見中涉及的問題避而不談，“你說你的，我談我的”，變?yōu)楸静块T本單位的工作匯報(bào)，審議意見落實(shí)就此不了了之。

三、提高審議意見執(zhí)行力的若干對策

審議意見書制度實(shí)施存在的上述幾方面問題，較大程度削弱了審議意見的執(zhí)行力，應(yīng)從以下幾個(gè)方面有針對性地加以改進(jìn)，努力增強(qiáng)審議意見的執(zhí)行力。

（一）抓源頭：科學(xué)形成審議意見

所謂源頭，即審議意見書形成環(huán)節(jié)。意見書質(zhì)量高不高，關(guān)系到最終能否得到落實(shí)，可謂是審議意見制度的基礎(chǔ)。審議意見的形成應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

1. 要遵循本意。審議意見，是在審議基礎(chǔ)上形成的。繞開“審議”談提高意見執(zhí)行力，也就失去了“源頭活水”，無異于舍本逐末。因此，認(rèn)真組織開展審議，是形成審議意見的前提，也是提高執(zhí)行力的基礎(chǔ)。審議又關(guān)乎審議什么、如何審議等問題。審議什么，事關(guān)監(jiān)督工作選題，只有圍繞本地區(qū)中心工作和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題選擇議題，審議才能“點(diǎn)中穴位”，意見書方能“抓住麻筋”。如何審議，關(guān)系審議主體即組成人員的履職能力，一方面，常委會應(yīng)圍繞議題組織委員開展學(xué)習(xí)、視察等活動(dòng)，使其全面深入了解相關(guān)情況，為其充分審議提供保障；另一方面，委員也應(yīng)圍繞議題，發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，深入開展調(diào)查研究，認(rèn)真撰寫書面審議發(fā)言，積極建言謀策，提高審議質(zhì)量。

2. 要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。作為人大常委會監(jiān)督“一府兩院”工作的重要載體，意見書代表著常委會的履職水平。因此，行文表述應(yīng)當(dāng)經(jīng)過仔細(xì)推敲，一些數(shù)據(jù)和工作進(jìn)展要及時(shí)更新，確保意見書嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)、客觀準(zhǔn)確，避免說錯(cuò)話、說過頭話等問題的發(fā)生。同時(shí)，意見書是集體智慧的結(jié)晶，編撰過程也是一個(gè)吸納綜合各方意見和建議的過程，應(yīng)廣泛征求常委會組成人員的意見，并根據(jù)意見作出相應(yīng)修改，最終應(yīng)召開主任會議予以通過。

3. 要簡明扼要。審議意見書針對“一府兩院”工作中存在亟待解決的重大問題，提出具體意見，要求限期整改。因此，審議意見切忌面面俱到、泛泛而談，而是要抓住主要矛盾、直指問題要害，多開“治病的藥方”，少說“正確的廢話”，以便“一府兩院”收到意見書后，對存在問題一目了然，對改進(jìn)措施心中有數(shù)，從源頭上增強(qiáng)審議意見的可操作性。

（二）重過程：著力強(qiáng)化意見督辦

目前，審議意見督辦仍是一個(gè)相對薄弱的環(huán)節(jié)，應(yīng)有針對性地探索加強(qiáng)意見督辦工作，為審議意見最終落實(shí)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1. 設(shè)立專門督辦機(jī)構(gòu)。黨委、政府系統(tǒng)都設(shè)有專門的督查機(jī)構(gòu)，對重點(diǎn)工作進(jìn)行跟蹤督查，發(fā)揮了積極的推進(jìn)作用。人大雖然是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從宏觀層面督查推進(jìn)“一府兩院”的重點(diǎn)工作。但是，審議意

見“一交了之”的現(xiàn)象一定程度存在，也表明人大內(nèi)部督查職能有待進(jìn)一步細(xì)化。借鑒黨委、政府系統(tǒng)的做法，在人大設(shè)立相應(yīng)的專門督辦機(jī)構(gòu)，明確具體工作職能，對審議意見落實(shí)情況進(jìn)行定期督查，并及時(shí)通報(bào)辦理情況，應(yīng)是一個(gè)可供選擇的路徑。如若暫不具備設(shè)立專門督辦機(jī)構(gòu)的條件，應(yīng)由審議意見涉及到的人大相應(yīng)工作委員會負(fù)責(zé)具體督辦，確保審議意見督辦主體明確、職責(zé)清晰。

2. 發(fā)揮主任會議作用。主任會議處理地方人大常委會的日常重要工作，在常委會依法行使職權(quán)中處于重要地位。推動(dòng)審議意見落實(shí)，督促“一府兩院”改進(jìn)工作，是常委會重要工作之一，也應(yīng)成為主任會議的重要內(nèi)容。2008年11月26日揚(yáng)州市六屆人大常委會第六次會議修訂通過的《〈審議意見書〉實(shí)施辦法》中規(guī)定：“根據(jù)需要，主任會議可以聽?。▽徸h意見）研究處理情況的報(bào)告或者建議常委會會議聽取研究處理結(jié)果的報(bào)告，并對研究處理結(jié)果進(jìn)行審議?！币呀?jīng)明確了主任會議可以聽取審議意見處理落實(shí)情況的職能。然而，從實(shí)踐來看，主任會議主要還是聽取政府專項(xiàng)工作匯報(bào)居多，聽取審議意見處理落實(shí)情況報(bào)告偏少，這也一定程度削弱了審議意見的督辦力度。因此，可以將聽取審議意見處理落實(shí)情況報(bào)告作為一項(xiàng)制度化、經(jīng)常化議題，列入主任會議議程，切實(shí)加大審議意見落實(shí)的推力。

3. 注重常委會再審議。人大常委會會議聽取審議意見落實(shí)情況，這一制度設(shè)計(jì)的初衷就是要增強(qiáng)審議意見執(zhí)行的剛性，切實(shí)推動(dòng)相關(guān)問題的解決。然而，實(shí)際操作中，審議意見落實(shí)情況多以書面形式印發(fā)，組成人員在審議的時(shí)候，往往重視會議議題的審議，輕視甚至忽略對審議意見落實(shí)情況書面匯報(bào)的審議，審議意見落實(shí)情況被邊緣化。改變這一現(xiàn)狀，審議意見落實(shí)情況不僅要書面印發(fā)給組成人員，更要引導(dǎo)組成人員對其進(jìn)行充分的再審議，切實(shí)提高常委會會議對審議意見落實(shí)情況的重視程度，以此進(jìn)一步增強(qiáng)常委會的審議監(jiān)督效力。

（三）看結(jié)果：多措并舉推動(dòng)落實(shí)

審議意見執(zhí)行得如何，最終還是要看關(guān)涉的問題是否得到解決這一結(jié)果。落實(shí)審議意見，關(guān)鍵在于建立健全各項(xiàng)考核評價(jià)機(jī)制，真正做到一著不讓抓落實(shí)。

1. 提升法律效力。監(jiān)督法第十四條對審議意見的研究處理情況作出了規(guī)定，主要是明確了審議意見報(bào)送程序的相關(guān)事宜，對于審議意見落實(shí)事項(xiàng)的規(guī)定并未細(xì)化。不少地方人大常委會在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，也探索制定了審議意見實(shí)施的相關(guān)辦法。但囿于職權(quán)所限，對不落實(shí)審議意見的情況，很少作出剛性處理規(guī)定。鑒于上述情況，同時(shí)考慮到審議意見貫徹落實(shí)之于人大工作的極端重要性，應(yīng)當(dāng)在法律層面進(jìn)一步提升審議意見書的效力，特別是對審議意見落實(shí)情況要作出明確規(guī)定。

2. 納入考核體系。以評價(jià)考核的硬指標(biāo)倒逼重要工作有序推進(jìn)，是被實(shí)踐證明了的行之有效的工作方法。人大及其常委會由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。“一府兩院”辦理落實(shí)人大常委會的審議意見，其實(shí)質(zhì)也是謀民利、紓民困、解民憂，是“一府兩院”工作的一個(gè)重要方面。從這個(gè)角度看，“一府兩院”落實(shí)審議意見情況，應(yīng)當(dāng)列為黨政年度工作考核的一項(xiàng)指標(biāo)，以此增強(qiáng)辦理工作的約束力。

3. 創(chuàng)新監(jiān)督方式。作為審議意見的發(fā)出主體和“一府兩院”工作的監(jiān)督主體，人大常委會應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)督方式，狠抓審議意見落實(shí)。2011年，揚(yáng)州市人大常委會對“三官法”執(zhí)法檢查審議意見整改落實(shí)情況開展首次專題詢問，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行滿意度測評。公檢法機(jī)關(guān)根據(jù)審議意見，逐條對照整改，取得了較好成效。實(shí)踐證明，不斷創(chuàng)新方式，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效，是推動(dòng)審議意見貫徹落實(shí)的重要途徑。人大常委會應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督法的框架內(nèi)，將有助于審議意見落實(shí)的既有經(jīng)驗(yàn)做法制度化，更加規(guī)范地就審議意見落實(shí)進(jìn)行詢問、測評，甚至啟動(dòng)質(zhì)詢，探索建立審議意見落實(shí)的長效機(jī)制。

4. 強(qiáng)化輿論監(jiān)督。公開是最好的監(jiān)督。在當(dāng)下輿論監(jiān)督日益成為人民群眾行使民主權(quán)利的有效途徑的大背景下，審議意見的落實(shí)也應(yīng)借助這股力量。監(jiān)督法明確規(guī)定，審議意見研究處理情況要向社會公布。目前，各地人大常委會貫徹這一規(guī)定的通常做法是，將審議意見落實(shí)情況編入人大常委會會報(bào)或者公報(bào)，向人大代表和社會公布。然而，這一做法知悉面偏窄，社會效果欠佳。鑒于此，可以進(jìn)一步探索嘗試，借助媒體平臺，定期公示審議意見落實(shí)情況，增強(qiáng)輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的力度，使意見辦理實(shí)效明顯增強(qiáng)。

（作者單位：江蘇省揚(yáng)州市人大常委會）