劉武俊

2013年，是中國(guó)法治建設(shè)全面推進(jìn)、穩(wěn)健發(fā)展的一年，也是法治亮點(diǎn)頻頻出現(xiàn)的一年。立法領(lǐng)域，全國(guó)人大常委會(huì)公布了未來(lái)五年的“立法清單”，中共中央也公布了黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃，備受關(guān)注的新環(huán)保法正在長(zhǎng)出“牙齒”來(lái)，大修后的“消法”亮點(diǎn)頗多，修訂中的《大氣污染防治法》讓中國(guó)版“清潔空氣法”值得期待，30年磨一劍的首部《旅游法》讓游客權(quán)益有了保護(hù)傘；司法領(lǐng)域，司法改革已經(jīng)吹響攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)角，深化司法體制改革將有望為落實(shí)獨(dú)立審判的憲法原則提供制度環(huán)境；薄熙來(lái)案的公開(kāi)審判堪稱(chēng)生動(dòng)的全民普法課；年度最熱門(mén)的李某某案件，引發(fā)輿論監(jiān)督與獨(dú)立審判的熱議，難在也貴在排除法外因素的干擾?！皟筛摺标P(guān)于網(wǎng)絡(luò)誹謗的司法解釋?zhuān)瑸榫W(wǎng)絡(luò)空間提供了法律標(biāo)尺；裁判文書(shū)全面上網(wǎng)，讓每一份裁判文書(shū)都成為接受公眾檢閱的司法考卷。殘害未成年人事件頻發(fā)，倒逼法律保護(hù)機(jī)制升級(jí)。以網(wǎng)上信訪(fǎng)為引擎的信訪(fǎng)改革，有望激活信訪(fǎng)正能量。此外，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》，讓積水污水引入法治的渠道，城市下水道終于有了專(zhuān)門(mén)的法規(guī)。全國(guó)假日辦多次就節(jié)假日安排問(wèn)題網(wǎng)上征集民意，節(jié)假日安排表越來(lái)越像一份檢驗(yàn)政策民意度的特殊考卷。

五年立法規(guī)劃：打造法律體系升級(jí)版的引擎

2013年11月初，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃對(duì)外公布，引起廣泛關(guān)注。五年立法規(guī)劃將打造法律體系升級(jí)版，提高立法質(zhì)量是重中之重。

這份沉甸甸的立法清單，包括條件比較成熟、本屆任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的第一類(lèi)項(xiàng)目共47件；需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的第二類(lèi)項(xiàng)目21件；立法條件尚不完全具備、需要有關(guān)方面繼續(xù)研究論證的第三類(lèi)項(xiàng)目。

新一屆全國(guó)人大常委會(huì)組成以來(lái)就非常重視提高立法質(zhì)量。張德江委員長(zhǎng)多次強(qiáng)調(diào)，要把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的主要任務(wù)。

法律體系形成的新起點(diǎn)上，修改和完善法律的任務(wù)越來(lái)越重。新時(shí)期的立法工作將致力于打造中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系升級(jí)版，而提高立法質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法將是關(guān)鍵所在。立法就是打造關(guān)好權(quán)力的籠子，是維護(hù)社會(huì)公平正義的第一道防線(xiàn)，也是保障公民權(quán)益的特殊公共物品。法律質(zhì)量的優(yōu)劣，立法部門(mén)說(shuō)了不算，還是要聽(tīng)人民群眾的，以民意滿(mǎn)意度為首要標(biāo)準(zhǔn)。法律是立法部門(mén)提供給社會(huì)的特殊的公共產(chǎn)品，也是民眾享有的特殊的法律消費(fèi)品。立法部門(mén)在立法過(guò)程中就要有將來(lái)接受民眾民意測(cè)評(píng)的思想準(zhǔn)備，接受公眾對(duì)法律法規(guī)是否存在部門(mén)利益立法化、地方利益立法化、可行性和實(shí)效性是否強(qiáng)等問(wèn)題的拷問(wèn)。

法律案表決前評(píng)估是確保立法質(zhì)量的一道重要閘門(mén)。2013年，全國(guó)人大常委會(huì)引入了法律案出臺(tái)前評(píng)估制度?！堵糜畏ā吩?月17日舉行的首次評(píng)估會(huì)上，3位旅游經(jīng)營(yíng)者、3位游客、3位專(zhuān)家學(xué)者和1位基層旅游局的代表對(duì)《旅游法》的可行性、出臺(tái)時(shí)機(jī)、實(shí)施效果及實(shí)施后可能出現(xiàn)的問(wèn)題充分發(fā)表了意見(jiàn)。4月25日，《旅游法》三審?fù)ㄟ^(guò)。此后通過(guò)的幾部新法交付表決之前，也經(jīng)過(guò)了評(píng)估。表決前評(píng)估是開(kāi)門(mén)立法的創(chuàng)新實(shí)踐，通過(guò)把立法質(zhì)量的關(guān)口前移，有助于實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，對(duì)于進(jìn)一步提高立法質(zhì)量具有積極意義。

法律草案多次公開(kāi)征求民意，擴(kuò)大人民群眾有序參與立法，是提高立法質(zhì)量的重要條件。全國(guó)人大常委會(huì)就環(huán)境保護(hù)法修訂草案兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)，這在立法史上還是頭一次。此后，二次征求意見(jiàn)的做法走向常態(tài)化，消保法修改草案二審稿、資產(chǎn)評(píng)估法草案二審稿都向社會(huì)公布，再次征求意見(jiàn)。

立法質(zhì)量是打造法律體系升級(jí)版的重要引擎。民意是衡量立法質(zhì)量的首要標(biāo)準(zhǔn)，讓民眾對(duì)立法工作充分行使話(huà)語(yǔ)權(quán)和評(píng)估權(quán)。唯有如此，民主立法和科學(xué)立法才能落到實(shí)處，打造法律體系升級(jí)版才能有望實(shí)現(xiàn)。

黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃：依法執(zhí)政的時(shí)間表和路線(xiàn)圖

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013～2017年）》2013年11月底發(fā)布?！毒V要》對(duì)今后5年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提出了指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求、主要任務(wù)和落實(shí)要求，確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)制定項(xiàng)目。這是我們黨歷史上第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)入一個(gè)新的階段。

作為最高立法機(jī)關(guān)，全國(guó)人大及其常委會(huì)有自己的五年立法規(guī)劃，而作為執(zhí)政黨的中央機(jī)關(guān)，黨內(nèi)法規(guī)制定也有了專(zhuān)門(mén)的五年規(guī)劃。

黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃綱要是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略工程?！毒V要》明確了今后一個(gè)時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的時(shí)間表和路線(xiàn)圖?！毒V要》提出，在對(duì)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全，實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)出臺(tái)，配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備，各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，黨內(nèi)民主制度體系更加完善，權(quán)力運(yùn)行受到更加有效的制約和監(jiān)督，黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要按照于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則提高制度制定質(zhì)量，立體式、全方位推進(jìn)制度體系建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。堅(jiān)持憲法為上、黨章為本，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，并按照黨章確定的基本原則、要求和任務(wù)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作；堅(jiān)持整體推進(jìn)、突出重點(diǎn)，著眼于構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，立體式、全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，并按照急用先立原則，抓住核心、關(guān)鍵、亟須制定的黨內(nèi)法規(guī)項(xiàng)目，集中力量推進(jìn)；堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主、科學(xué)制定，確保黨內(nèi)法規(guī)適應(yīng)黨的建設(shè)和黨的工作需要，體現(xiàn)廣大黨員干部意愿；堅(jiān)持改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)，注重把實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律性認(rèn)識(shí)上升為黨內(nèi)法規(guī)，并及時(shí)修改同實(shí)踐要求不相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)；堅(jiān)持嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、有效管用，提高黨內(nèi)法規(guī)制定水平，使規(guī)定更具有針對(duì)性、指導(dǎo)性和可操作性。

黨內(nèi)法規(guī)關(guān)鍵在于執(zhí)行落實(shí)。法規(guī)的生命力在于執(zhí)行。在制定黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，要加大黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力度，實(shí)現(xiàn)有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究，防止出現(xiàn)“稻草人”現(xiàn)象。

當(dāng)然，《綱要》只是藍(lán)圖，而要將藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)，就必須按照《綱要》確立的時(shí)間表和路線(xiàn)圖，堅(jiān)持一手抓制定、一手抓執(zhí)行，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)落到實(shí)處。

新環(huán)保法：正在長(zhǎng)出“牙齒”來(lái)

備受關(guān)注的環(huán)保法修正案草案兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)。之所以再度公開(kāi)征求意見(jiàn)，就是要制定一部高質(zhì)量、有威懾力的“長(zhǎng)牙齒”的環(huán)境保護(hù)法。唯有廣泛征求民意并大刀闊斧地修改環(huán)保法，讓新環(huán)保法長(zhǎng)出有威懾力的牙齒，才能為環(huán)境保護(hù)事業(yè)撐開(kāi)強(qiáng)有力的保護(hù)傘。

2012年8月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初次審議了環(huán)境保護(hù)法修正案草案。2012年8月31日至9月30日，修正案草案初審稿公開(kāi)征求意見(jiàn)。之后，全國(guó)人大法律委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)組成人員和各方面的意見(jiàn)，對(duì)修正案草案初審稿作了較大修改，形成了環(huán)境保護(hù)法修正案草案二次審議稿。2013年6月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議對(duì)修正案草案二次審議稿進(jìn)行了審議。8月份再次公開(kāi)征求意見(jiàn)。

讓新環(huán)保法長(zhǎng)出牙齒，就要求本次環(huán)保法修法有“大動(dòng)作”而非打幾塊補(bǔ)丁了事，“大改”而非小改，更加強(qiáng)調(diào)全局性、系統(tǒng)性、前瞻性和可行性，大刀闊斧地修改完善現(xiàn)行環(huán)保法打磨出有威懾力的鋒利牙齒?，F(xiàn)行環(huán)保法是1989年通過(guò)的，那種主要靠行政罰款解決環(huán)境污染問(wèn)題的環(huán)保制度在實(shí)踐中已經(jīng)顯得蒼白無(wú)力。20多年過(guò)去了，當(dāng)時(shí)的立法思想過(guò)于陳舊，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下建立的制度帶有濃厚的行政管理色彩，不適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。修正案草案在原法基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ)，不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，也不能解決當(dāng)前環(huán)境被嚴(yán)重破壞的問(wèn)題。環(huán)保法修改要按照黨的十八大提出的大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的精神，更新立法理念，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)。在草案中要突出誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)的原則；對(duì)污染企業(yè)與個(gè)人的處罰要重；對(duì)行政部門(mén)違法的官員處罰要嚴(yán)；要建立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，進(jìn)一步增加環(huán)保部門(mén)的法律責(zé)任。

讓新環(huán)保法長(zhǎng)出牙齒，就要將法律條文更加細(xì)化，法律條文越細(xì)越具有可操作性，環(huán)保法的牙齒也就越鋒利。根據(jù)“能細(xì)則細(xì)”的立法原則，有必要將當(dāng)前老百姓最關(guān)心的幾件大事在法律中予以明確規(guī)定，如水污染問(wèn)題、醫(yī)療垃圾污染問(wèn)題、重金屬污染問(wèn)題、空氣污染問(wèn)題、電子垃圾污染問(wèn)題等。規(guī)定得越細(xì)越具體，環(huán)保法也就越管用。

讓新環(huán)保法長(zhǎng)出牙齒，就要從法律責(zé)任上加大對(duì)環(huán)境違法犯罪的懲處力度。修改環(huán)保法，必須體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)要實(shí)行最嚴(yán)格的制度原則。建議進(jìn)一步確立和完善環(huán)保規(guī)劃制度、環(huán)境治理制度、防治污染制度、監(jiān)測(cè)制度、信息公開(kāi)制度等一系列剛性的環(huán)境保護(hù)制度。

讓新環(huán)保法長(zhǎng)出牙齒，就要讓環(huán)境信息更加透明，讓環(huán)保法的牙齒在陽(yáng)光下發(fā)出雪亮的寒光。之所以環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)，與環(huán)境狀況“不透明”不無(wú)關(guān)聯(lián)。環(huán)境質(zhì)量和污染企業(yè)的污染狀況就應(yīng)該全面向社會(huì)公布，尊重和滿(mǎn)足社會(huì)公眾的環(huán)境知情權(quán)。草案已規(guī)定對(duì)環(huán)境的考核結(jié)果要向社會(huì)公布，不過(guò)更重要的是把空氣質(zhì)量、水質(zhì)量、重點(diǎn)污染企業(yè)每天的排放狀況常態(tài)化地向社會(huì)公布。對(duì)污染排放較大的項(xiàng)目，在建設(shè)之前要向群眾公布，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。同時(shí)，要把重點(diǎn)環(huán)境污染源排放狀況全部聯(lián)網(wǎng)并公布。二審稿的最大亮點(diǎn)在于專(zhuān)辟“環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與”作為環(huán)保法的第五章，該章從四十三條開(kāi)始共設(shè)有六條。環(huán)境信息公開(kāi)本身就能在陽(yáng)光下散發(fā)出一種無(wú)形的威懾力。

讓新環(huán)保法長(zhǎng)出牙齒，就有必要將“公民環(huán)境權(quán)”入法，規(guī)定“國(guó)家保護(hù)公民享受良好環(huán)境權(quán)利”。環(huán)保法不能僅僅規(guī)定環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，也要依法保障公民享受良好環(huán)境權(quán)利，依法維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益，進(jìn)而賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。環(huán)境是公共產(chǎn)品，環(huán)境權(quán)入法之后，公民環(huán)境維權(quán)才真有法可依，更有底氣和更有動(dòng)力。環(huán)保法二審稿僅規(guī)定中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)可提起公益訴訟，將公民個(gè)人排斥在環(huán)境公益訴訟主體之外，也折射了環(huán)保法修法對(duì)公民權(quán)利關(guān)注不夠。

一言以蔽之，期待正在修訂之中的環(huán)保法有大動(dòng)作，條文更具體、制度更嚴(yán)格、罰則更明確，加大對(duì)環(huán)境違法犯罪的懲處力度，真正讓新環(huán)保法長(zhǎng)出牙齒來(lái)。

值得一提的是，《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》曾將環(huán)境公益訴訟主體僅僅限定為中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，一時(shí)間成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，引起社會(huì)各界尤其是多家民間環(huán)保組織的質(zhì)疑。環(huán)境保護(hù)法修正案草案第三次提請(qǐng)審議，擬擴(kuò)大提起環(huán)境公益訴訟主體范圍。新的草案修改了有關(guān)提起環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，依法在國(guó)務(wù)院民政部門(mén)登記，專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。其他法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

環(huán)保法修正案草案盡管順從民意適當(dāng)擴(kuò)大了提起環(huán)境公益訴訟主體范圍，但依然顯得過(guò)于保守，建議進(jìn)一步開(kāi)放環(huán)境公益訴訟權(quán)利，只要合法登記的環(huán)保組織以及與環(huán)保相關(guān)的其他公益組織都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，不必設(shè)置過(guò)多的條條框框。

（作者系司法部《中國(guó)司法》雜志總編、研究員。本文部分內(nèi)容已發(fā)表于其他報(bào)刊）