張衛(wèi)紅+夏莉霞

2012年7月，武漢市人大常委會就養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展情況首次開展了專題詢問；2013年9月，又以改善革命老區(qū)生產(chǎn)生活條件工作情況為題再次組織專題詢問。這兩次專題詢問作為武漢市人大常委會完善監(jiān)督方式、增強監(jiān)督實效的積極嘗試，應(yīng)該說是有益和成功的。由于法律對詢問權(quán)（包括專題詢問）的行使未作具體程序性規(guī)定，有必要在總結(jié)實踐經(jīng)驗、反思詢問成效的基礎(chǔ)上，對專題詢問中的一些程序和實質(zhì)問題作進(jìn)一步的研究和探討。

（一）關(guān)于議題選擇問題?？茖W(xué)選題是做好專題詢問工作的首要條件。同其他監(jiān)督工作一樣，專題詢問也應(yīng)圍繞事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要部署，聚焦“一府兩院”工作中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，立足人民群眾反映強烈和迫切需要解決的熱點、難點問題。所選議題還應(yīng)具有可行性和緊迫性，既是群眾迫切希望和急需解決的問題，又是經(jīng)過努力可以解決的問題，以確保專題詢問的實際效果。在各級人大常委會集中將監(jiān)督目光投向政府的同時，有些地方人大常委會已放寬視野，對立法案、執(zhí)法檢查情況、“兩院”工作等進(jìn)行了專題詢問，這對我們是有益的啟發(fā)。在選題的形式上應(yīng)通過各種途徑廣泛征求意見，充分體現(xiàn)民意，今后我們可以把專題詢問議題意見的征集與年度立法計劃、監(jiān)督計劃的征集同步進(jìn)行。

（二）關(guān)于審議與詢問的關(guān)系問題。從法律屬性上講，詢問權(quán)具有“非獨立性”特征，詢問不能單獨進(jìn)行，而是依托于審議報告或議案而展開的。因此，開展專題詢問，不能為問而問，也不能以問代審，要注意處理好審議與詢問的關(guān)系。

從各地的實踐看，主要有三種模式：第一種是“先審議后詢問”，在聽取和審議有關(guān)專項工作報告后，專門組織常委會組成人員圍繞特定事項進(jìn)行詢問。由于“議”與“問”之間有一定的時間間隔，常委會組成人員可以根據(jù)大家“議”的情況對原先準(zhǔn)備的“問”進(jìn)行調(diào)整完善，加之“問”成為專場，時間更充裕，可以問得更有針對性和深度。第二種是“審議與詢問相結(jié)合”，在聽取有關(guān)報告后，常委會組成人員在作審議發(fā)言的同時進(jìn)行詢問。這種方式操作比較簡便，效率比較高，但是審與問同時進(jìn)行，有時使提問過程過于冗長，沖淡了詢問問題的鮮明性、突出性。第三種是“先詢問后審議”，如南京市白下區(qū)人大常委會采用先聽取專項工作報告，然后進(jìn)行專題詢問，詢問結(jié)束后再進(jìn)行審議發(fā)言的模式，避免專題詢問與審議發(fā)言相互穿插混淆，有利于使建立在專題詢問基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的審議意見，更加客觀公正、切實可行、富有針對性。目前大部分人大常委會采取的是第一種形式，全國人大常委會第一、二種方式均曾使用。武漢市人大常委會采取的是第二種。第三種模式在實踐中比較少見。哪種模式更好，還需進(jìn)一步研究、探索。從法律規(guī)定和實踐的角度看，第三種模式似乎更為可取。

此外，還有些細(xì)節(jié)問題需要注意，如詢問順序的確定方法；提問或回答時應(yīng)起立，便于會場識別發(fā)言人，也有利于形成良好互動氛圍。

（三）關(guān)于詢問問題的有關(guān)問題。一是詢問的主體如何確定。對于詢問主體的確定，我們認(rèn)為取決于法律對詢問權(quán)的界定。法律法規(guī)及文件都對詢問制度作出了規(guī)定，詢問權(quán)的實施主體是各級人大代表以及常委會組成人員，詢問主體在人民代表大會會議期間是各級人大代表，在人大常委會會議期間是常委會組成人員?！逗贾菔腥嗣翊泶髸捌涑?wù)委員會詢問和質(zhì)詢辦法》就對人大會議和常委會會議期間的詢問和專題詢問分別作出規(guī)定。不過到目前為止，各地還沒有人大會議專題詢問的實例，專題詢問僅在常委會會議上進(jìn)行。從全國人大常委會到地方各級人大常委會的專題詢問會上，均有列席會議的人大代表發(fā)問的情況，這應(yīng)該說是在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上有所擴(kuò)充，有的還把詢問主體擴(kuò)大到人大專門（工作）委員會成員，是否恰當(dāng)，值得商榷。

二是詢問問題是否提前告知。專題詢問是一種互動性很強的監(jiān)督方式，開展專題詢問的目的，不是要把應(yīng)詢?nèi)藛柕梗膊皇且鏊把笙唷?，其直接目的是深入了解“一府兩院”有關(guān)專項工作具體情況，督促“一府兩院”就公眾關(guān)注的有關(guān)問題提出改進(jìn)措施并認(rèn)真落實，本質(zhì)目的就是要確保國家機(jī)關(guān)按照人民的意志依法行使職權(quán)。為達(dá)到這個目的，也為避免問、答的隨意性，將專題詢問的擬問問題于會前提交給“一府兩院”，使其提前做好準(zhǔn)備是有必要的。據(jù)了解，全國人大及各地人大基本上也是這樣做的，只是有的提前公開時間長，有的進(jìn)行階段性保密，到問前才公開。香港立法會口頭質(zhì)詢問題也提前以書面形式交政府，政府官員提前做好準(zhǔn)備。還有個別地方在這個問題上更加開放靈活，如湖南省人大常委會組織對“兩院”工作的專題詢問時，對誰問、問什么問題事先都不作安排，按鍵搶問，根據(jù)顯示器顯示按鍵的先后順序選擇詢問人員。武漢市采取的是部分公開的形式，將擬詢問的問題全部提前交政府作準(zhǔn)備，現(xiàn)場臨時穿插的靈活提問則不提前告知，這種形式是比較可取的，既保證詢問現(xiàn)場的規(guī)范和嚴(yán)肅，又有發(fā)問的突然性。

三是問題的數(shù)量、問答的時間以及追問的次數(shù)和內(nèi)容應(yīng)否作限制。對專題詢問提出問題的數(shù)量，各地沒有明確規(guī)定，少則幾個，多則十幾二十個，各地以及同地各次會議各不相同。湖北省人大常委會每次專題詢問的問題在9個左右。各地人大常委會開展的專題詢問均可以追問，追問次數(shù)大多限定為一次。當(dāng)然也有個別例外，如哈爾濱市人大常委會的首次專題詢問會上，每位詢問人不限詢問和追問次數(shù)，倡導(dǎo)“時間讓位質(zhì)量”?；谧h事效率的考慮和對于程序完善的追求，我們認(rèn)為對問題的數(shù)量以及追問的次數(shù)、問答的時間均應(yīng)作出限制性規(guī)定。在詢問問題數(shù)量上，應(yīng)根據(jù)專題詢問時間合理安排，做到宜精不宜多，宜深不宜淺，宜專不宜廣，同時鼓勵追問和補充發(fā)問，不過追問次數(shù)以1～2次為宜，且不可偏離原詢問問題的主題。問答時間控制在10分鐘內(nèi)為宜，過短問題講不清，過長分散主題，節(jié)奏拖沓。武漢市本次專題詢問存在提問和回答超過規(guī)定時間的現(xiàn)象，有的委員在提問時對問題的描述過于詳細(xì)，有的部門負(fù)責(zé)人在回答中對已經(jīng)采取的措施闡述過多，導(dǎo)致計劃詢問的問題沒有問完，今后需要采取措施加以改進(jìn)。

（四）關(guān)于詢問后的處置程序。一是注意區(qū)分情況匯總整理詢問意見。不能簡單地把詢問問題作為詢問意見交“一府兩院”研究處理。從邏輯上講，詢問問題有不清楚、不滿意、表達(dá)關(guān)切等類型。屬于不清楚，通過應(yīng)詢?nèi)嘶卮鸾忉屒宄淮嬉蓱]的，當(dāng)然不作為意見。屬于不滿意，通過應(yīng)詢?nèi)嘶卮鸬弥_實沒有得到有效解決的，自然要作為意見。屬于表達(dá)關(guān)切，通過應(yīng)詢?nèi)嘶卮鸢l(fā)現(xiàn)事關(guān)重大、涉及群眾切身利益，需要引起重視、認(rèn)真解決的，應(yīng)當(dāng)作為意見。二是規(guī)范審議意見載體。專題詢問結(jié)束后將詢問問題及審議討論情況進(jìn)行綜合整理，形成人大常委會的審議意見，轉(zhuǎn)交“一府兩院”限時處理是各地共同的做法，但是在審議意見的表現(xiàn)形式上五花八門，有審議意見書、審議詢問意見書、審議和專題詢問意見和建議、審議意見及詢問意見等不同形式。我們認(rèn)為應(yīng)該統(tǒng)一名稱，形成帶有“專題詢問”標(biāo)志的人大常委會審議意見。當(dāng)然必要時常委會還可以對有關(guān)專項工作作出決議、決定。三是建立完善跟蹤監(jiān)督機(jī)制。形成一套梳理交辦、跟蹤督促、辦結(jié)回告等程序嚴(yán)密、工作規(guī)范的跟蹤問效工作機(jī)制，做到有詢問、有答復(fù)、有結(jié)果，促使“一府兩院”把答應(yīng)和許諾的事情辦理好，努力把專題詢問的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實實在在的監(jiān)督成果。

（五）關(guān)于專題詢問的常態(tài)化問題。一是善于運用組合拳，深化監(jiān)督效果。要將專題詢問與常委會其他各項職權(quán)如立法權(quán)（哈爾濱市人大常委會首次專題詢問針對“物業(yè)管理工作及物業(yè)管理立法”立法案展開），與其他監(jiān)督手段如聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查等有機(jī)結(jié)合，同時對詢問中發(fā)現(xiàn)的、一般監(jiān)督手段解決不了的問題，逐步激活質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，從而建立多種方式結(jié)合的綜合監(jiān)督模式，切實增強國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督實效。二是研究制定程序性規(guī)則，規(guī)范詢問行為。專題詢問是對法定詢問監(jiān)督方式的創(chuàng)新和發(fā)展，由于缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)程，降低和弱化了人大監(jiān)督的效力。建議在法律的框架內(nèi)，總結(jié)實踐經(jīng)驗，及時制定具操作性的規(guī)范性文件，推動專題詢問以及人大各項監(jiān)督工作在實踐中不斷得到發(fā)展和完善。

（作者單位：湖北省武漢市人大常委會研究室）