曾林

摘 要：加強(qiáng)生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設(shè)，既是滿足人民群眾基本需求的重要保證，又是強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的現(xiàn)實(shí)使命，還是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的客觀要求。近年來(lái)，我國(guó)注重生態(tài)公共產(chǎn)品的供給，取得了較好的成效。但也存在決策模式單一、私人進(jìn)入缺乏保障、實(shí)現(xiàn)機(jī)制缺陷明顯、財(cái)政制度亟待健全等諸多問(wèn)題。需要通過(guò)進(jìn)一步完善生態(tài)公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，實(shí)施多元治理模式，建立供給均等制度，創(chuàng)新財(cái)政管理體制，加強(qiáng)供給法制保障，探索新型考核評(píng)價(jià)體系來(lái)促進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)公共產(chǎn)品；制度建設(shè)；政府生態(tài)責(zé)任；生態(tài)文明

中圖分類號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2014）01-0095-05

2013年黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。”[1]生態(tài)公共產(chǎn)品制度是生態(tài)文明制度體系的有機(jī)組成部分，加快推進(jìn)我國(guó)生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設(shè)對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧關(guān)系的重構(gòu)有著非常重要的意義。

一、我國(guó)生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設(shè)的重要意義

什么是生態(tài)公共產(chǎn)品？我們非常有必要提到，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)巨匠薩繆爾森在其名著《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中關(guān)于公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義：“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”[2]。公共產(chǎn)品（public goods）一般指國(guó)防、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健、教育、環(huán)保、基礎(chǔ)建設(shè)等。生態(tài)公共產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品的主要類型，是“人們?cè)诠ぷ魃顓^(qū)域所享有的非排他和非競(jìng)爭(zhēng)性，且與生態(tài)密切相關(guān)的自然、物質(zhì)和制度型公共產(chǎn)品”。其中，“自然型生態(tài)公共產(chǎn)品包括清新的空氣、干凈的水、土壤、森林資源等；物質(zhì)型生態(tài)公共產(chǎn)品包括基本的污水處理、垃圾回收、污染處理設(shè)施等；制度型生態(tài)公共產(chǎn)品包括基本的生態(tài)保護(hù)制度、環(huán)境法律法規(guī)等。”[3]三類生態(tài)公共產(chǎn)品中，自然型生態(tài)公共產(chǎn)品是目的，物質(zhì)型生態(tài)公共產(chǎn)品是基礎(chǔ)，制度型生態(tài)公共產(chǎn)品是保障。只有有了物質(zhì)型和制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供應(yīng)作為前提，自然型生態(tài)公共產(chǎn)品的供應(yīng)才會(huì)得到根本性的保障。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在現(xiàn)代社會(huì)日益凸顯出來(lái)，人民群眾對(duì)基本生態(tài)公共產(chǎn)品的需求也隨之不斷增強(qiáng)，滿足廣大人民對(duì)基本生態(tài)公共產(chǎn)品的需求是政府的重要職能之一。

（一）生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設(shè)是滿足人民群眾基本需求的重要保證

生態(tài)公共產(chǎn)品與人們的幸福生活息息相關(guān)，是人民幸福生活的最基本也是最重要的保證。按照馬斯洛的需求層次理論，任何人都只有在滿足了較低層次的需求之后才會(huì)有滿足較高層次需求的愿望。經(jīng)過(guò)30多年改革開放的快速發(fā)展，我國(guó)已發(fā)展成為世界上的第二大經(jīng)濟(jì)體，不僅解決了人民群眾的溫飽問(wèn)題，而且還進(jìn)入了小康社會(huì)，人民群眾的基本需求開始轉(zhuǎn)向公共產(chǎn)品，尤其是與人們生活息息相關(guān)的自然型生態(tài)公共產(chǎn)品。生態(tài)公共產(chǎn)品由于其具有消費(fèi)或使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和收益上的非排他性而使其公共性更為突出。人類只有一個(gè)地球，任何人的生產(chǎn)生活都離不開自然的生態(tài)環(huán)境，良好的生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的必要基礎(chǔ)。自然型生態(tài)公共產(chǎn)品，譬如良好的生態(tài)環(huán)境，包括清新的空氣、清潔的飲水、干凈的環(huán)境等，是人類生產(chǎn)生活賴以生存與發(fā)展的必要條件，也是最具有公平性的公共產(chǎn)品。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人們能否享有基本的生態(tài)公共產(chǎn)品，已經(jīng)成為衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)人權(quán)建設(shè)成效的最基礎(chǔ)、最重要的指標(biāo)。《2012年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書首次提出了生態(tài)文明建設(shè)中的人權(quán)保障，要“將生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，作為全面建成小康社會(huì)總體布局的五大目標(biāo)之一，努力建設(shè)美麗中國(guó)，切實(shí)保障公民的環(huán)境權(quán)益”[4]。

（二）生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設(shè)是政府強(qiáng)化公共服務(wù)職能的現(xiàn)實(shí)使命

生態(tài)公共產(chǎn)品不僅是適應(yīng)人民群眾的基本需求，而且也是政府應(yīng)該提供的基本公共服務(wù)。政府的一項(xiàng)重要職能就是強(qiáng)化公共服務(wù)，生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，理應(yīng)納入政府公共服務(wù)的范疇。因此，為生態(tài)環(huán)境服務(wù)應(yīng)是政府行使公共服務(wù)職能的重要使命之所在。但是，一個(gè)客觀事實(shí)是，近些年來(lái)，因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件呈現(xiàn)出急劇增加的態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1996年來(lái)以來(lái)，全國(guó)環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速，2012年中國(guó)環(huán)境重大事件增長(zhǎng)120%[5]。這種環(huán)境性群體性事件高發(fā)的趨勢(shì)一個(gè)方面反映了人民群眾環(huán)境意識(shí)的覺(jué)醒，民眾對(duì)于生態(tài)公共產(chǎn)品的需求在不斷增強(qiáng)，另一方面也反映了我國(guó)一些地方政府生態(tài)公共產(chǎn)品供給能力不足，不能滿足當(dāng)?shù)孛癖姷男枨蟆＿@種需求與供給的不對(duì)稱就導(dǎo)致了民眾對(duì)政府的不滿，給社會(huì)安全和穩(wěn)定帶來(lái)了諸多隱患。生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費(fèi)不再只是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，已經(jīng)上升為一個(gè)嚴(yán)肅的社會(huì)政治問(wèn)題，關(guān)系到一個(gè)地方乃至整個(gè)國(guó)家社會(huì)能否可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，2013年4月習(xí)近平總書記在海南視察時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。

（三）生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的客觀要求

改革開放30多年中，我國(guó)是世界上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一，經(jīng)濟(jì)增速年均超過(guò)10%，取得了巨大成就。但是我國(guó)也為經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)付出了極大的資源環(huán)境代價(jià)。譬如，2012年我國(guó)的GDP是8.26萬(wàn)億美元，全球GDP71.28是萬(wàn)億美元，我國(guó)GDP占全球11.59%。但是消耗了全球30%左右的資源，其中能源19.5%、鐵礦石60%、鋼材27%、氧化鋁25%、水泥50%[6]，成為全球第一大資源消耗國(guó)。

近些年來(lái)我國(guó)政府一直提倡要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重，“既要金山銀山，也要綠水青山”，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面雖然也取得了一定成效，但總體上形勢(shì)仍然很嚴(yán)峻。一些地方政府為追求GDP，急于求成，不顧當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源環(huán)境的承載力，盲目引進(jìn)或不愿淘汰那些高污染、高消耗、高排放的企業(yè)，造成資源浪費(fèi)、破壞生態(tài)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。目前我國(guó)SO2、NOX和CO2排放量居全球第1位。土地沙化面積已達(dá)174.3萬(wàn)km2；水土流失面積占國(guó)土面積37%；酸雨危害的面積占13%；七大江河水系中劣五類水質(zhì)超過(guò)13%，城市河段90%以上受到污染。地下水超采嚴(yán)重，華北地區(qū)地下漏斗約2-7萬(wàn)平方公里，成為世界上最大的區(qū)域性漏斗[7]。農(nóng)藥施用總量大，施用強(qiáng)度高，農(nóng)膜殘膜率達(dá)到40%左右，化肥利用率僅為40%左右，這些都造成我國(guó)土壤污染嚴(yán)重。endprint

地球資源環(huán)境是有限的，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展又需要有相應(yīng)的資源支撐力和環(huán)境承載力。我國(guó)30多年經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展消耗的巨大資源環(huán)境成本使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展面臨著資源環(huán)境的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，資源環(huán)境問(wèn)題已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸。因此，如何創(chuàng)新探索出以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以低消耗、低排放、高效率為特征，人與自然和諧共處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展之路，依然是擺在我國(guó)政府面前亟需解決的重大課題。

生態(tài)公共產(chǎn)品不僅是滿足人民群眾基本需求的重要保證，而且是我國(guó)政府強(qiáng)化公共服務(wù)的歷史使命，更是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的客觀要求。當(dāng)前我國(guó)正在加緊推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，關(guān)注生態(tài)公共產(chǎn)品的供給既是社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是政府職責(zé)所在，關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成敗，關(guān)系到民眾生活的幸福程度，關(guān)系到執(zhí)政黨的生死存亡。

二、我國(guó)生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設(shè)的制約因素

推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，進(jìn)一步形成經(jīng)濟(jì)繁榮、政治民主、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好的發(fā)展格局，是實(shí)現(xiàn)“國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸?！钡摹爸袊?guó)夢(mèng)”的重要舉措。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，政府提供的生態(tài)公共產(chǎn)品契合人民群眾的基本需求和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要是實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本保證。盡管我國(guó)政府近年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，加快生態(tài)文明建設(shè)，但是還未能從根本上形成促進(jìn)生態(tài)公共產(chǎn)品有效供應(yīng)的制度。我國(guó)在生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設(shè)上還依然存在著諸多問(wèn)題。

（一）決策模式失于單一

社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制是保證政府科學(xué)民主決策機(jī)制的重要前提。政府決策事關(guān)人民群眾的切身利益，讓利益相關(guān)的不同利益主體充分合理地表達(dá)各自的利益訴求，為政府決策提供不同的信息支持，這是提高政府決策合法性、科學(xué)性和民主性的必要前提。目前，我國(guó)在生態(tài)公共產(chǎn)品治理模式上主要以政府壟斷生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給和管理的整個(gè)過(guò)程和全部?jī)?nèi)容。在這種由政府充當(dāng)唯一治理主體的模式中，政府部門既是生態(tài)公共產(chǎn)品的決策者和財(cái)政支持者，也是生產(chǎn)安排者和生態(tài)公共產(chǎn)品供給者。政府扮演著裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重角色。在沒(méi)有相應(yīng)制度約束的情況下，政府就有可能從自身利益出發(fā)追求部門利益或個(gè)人利益，而把一些事關(guān)地方或整個(gè)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境利益置之度外。廣大民眾由于沒(méi)有合適的渠道參與到生態(tài)公共產(chǎn)品供給的決策中去，就會(huì)導(dǎo)致政府在生態(tài)公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容和形式上出現(xiàn)偏差，不能契合民眾對(duì)生態(tài)公共產(chǎn)品的迫切需求，從而引發(fā)矛盾。近年來(lái)因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件高發(fā)就是最好的一個(gè)證明。有時(shí)就算政府不是從自身利益出發(fā)，而是從提高人們?nèi)罕娚钏匠霭l(fā)的，經(jīng)過(guò)了權(quán)威專家環(huán)評(píng)證明沒(méi)有污染的科學(xué)項(xiàng)目也還是得不到群眾的理解和支持，甚至引發(fā)群眾圍攻政府的群體性事件，最終導(dǎo)致政府和群眾的雙輸。政府失去了公信力，群眾失去了切實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，這主要是由于政府在決策的過(guò)程中不注重征求群眾的意見(jiàn)，不尊重群眾的主體性地位，不把群眾真正納入決策模式中所致。

（二）私人進(jìn)入缺乏保障

在生態(tài)公共產(chǎn)品的供給上，政府必須承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，發(fā)揮其主導(dǎo)作用和功能，為生態(tài)環(huán)境治理提供必要的財(cái)力和政策支持。但是，政府并不是全能的。政府還有必要鼓勵(lì)私人資本的進(jìn)入。因?yàn)樯鷳B(tài)公共產(chǎn)品并不僅僅只具有公共性，在某些特定條件下它也具有一定的經(jīng)濟(jì)性，具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。譬如各類風(fēng)景名勝區(qū)在經(jīng)過(guò)科學(xué)合理的保護(hù)性開發(fā)后，不僅能改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且還能通過(guò)旅游觀光、承辦會(huì)議等帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)性收入。私人資本的進(jìn)入能為生態(tài)公共產(chǎn)品的供給提供財(cái)力上的充分支持。但是目前在生態(tài)公共產(chǎn)品供給上，私人部門如果進(jìn)入生態(tài)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，還面臨著無(wú)法收回成本的風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)?，我?guó)還處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各方面的體制機(jī)制還不很完善，尤其是法制還不很健全。體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中的不確定性、政府官員的任職期限和短期行為還客觀存在，政府在治理過(guò)程中仍帶有一定的人治色彩，私人資本的進(jìn)入可能因領(lǐng)導(dǎo)人的變更而沒(méi)有法律的保障，從而使參與生態(tài)公共產(chǎn)品供應(yīng)的私人投資者和貸款者因擔(dān)心承擔(dān)不必要的損失而不愿進(jìn)入。

（三）實(shí)現(xiàn)機(jī)制缺陷明顯

生態(tài)公共產(chǎn)品的實(shí)現(xiàn)機(jī)制由生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)機(jī)制和供給機(jī)制構(gòu)成。首先，從生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)機(jī)制來(lái)看，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，行政區(qū)劃分割與經(jīng)濟(jì)一體化存在制約與矛盾。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的快速發(fā)展必然要求打破行政區(qū)劃的界限，加快要素跨區(qū)域流動(dòng)，因?yàn)樾姓^(qū)劃實(shí)質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力尤其是行政權(quán)力的空間或者地域的分割和配置。但在現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制下，地方政府一方面追求地方利益的最大化，另一方面在地方的治理成本上又力求最小化，地方政府的趨利行為使得地方保護(hù)主義突出，市場(chǎng)被零散分割，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。生態(tài)好而發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)從自然資源環(huán)境等方面支持了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，由于沒(méi)有形成有效的生態(tài)補(bǔ)償制度，怎么實(shí)行有效的補(bǔ)償還很難落實(shí)。其次，從我國(guó)生態(tài)公共產(chǎn)品的供給機(jī)制來(lái)看，國(guó)內(nèi)基本生態(tài)公共產(chǎn)品的非均等化問(wèn)題比較嚴(yán)重。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間在享用清潔飲水和清新空氣等基本生態(tài)公共服務(wù)方面存在比較大的差異，極大地妨礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程，成為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)不和諧的因素，容易引發(fā)社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題。

（四）財(cái)政制度亟待健全

經(jīng)濟(jì)實(shí)力是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)性條件。加快美麗中國(guó)建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)和諧，必須加大對(duì)環(huán)境保護(hù)和治理的投入。由于在我國(guó)還沒(méi)有形成以綠色GDP和“碳交易”為基礎(chǔ)來(lái)推進(jìn)生態(tài)公共產(chǎn)品商品化的機(jī)制，從而使我國(guó)地方政府，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)中仍面臨很大的財(cái)政壓力。首先，在我國(guó)公共管理過(guò)程中，各級(jí)政府依然無(wú)法正確處理生態(tài)公共產(chǎn)品的財(cái)政支出問(wèn)題，甚至普遍出現(xiàn)“搭便車”心理，認(rèn)為把公共財(cái)政投入到生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)中去是額外的負(fù)擔(dān)，對(duì)公共領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題采取回避的態(tài)度而不予以解決。其次，在地方政府的收入組成中，有的地方制度外收入甚至超過(guò)制度內(nèi)收入。這種制度外收入比例過(guò)大就會(huì)導(dǎo)致地方政府的收入對(duì)生態(tài)公共產(chǎn)品的投入無(wú)能為力，同時(shí)也使我國(guó)公共資源的配置效率不高。此外，由于制度外收入很大程度上取決于各地區(qū)公眾的收入水平和負(fù)擔(dān)能力，因此，客觀上加劇了地區(qū)間的不平衡。對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)而言，預(yù)算資金及制度外收入均較匱乏，地方則難以提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的財(cái)力支持和充足的生態(tài)公共產(chǎn)品；而發(fā)達(dá)地區(qū)卻能通過(guò)大量的制度外收入彌補(bǔ)預(yù)算資金的不足，生態(tài)公共產(chǎn)品需求得以滿足，進(jìn)一步加劇了地區(qū)間的不平衡。endprint

三、我國(guó)生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設(shè)的對(duì)策與建議

針對(duì)目前我國(guó)生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設(shè)方面存在的問(wèn)題，完善生態(tài)公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，實(shí)施多元治理模式，建立供給均等制度，創(chuàng)新財(cái)政管理體制，加強(qiáng)供給法制保障，探索新型考核評(píng)價(jià)體系，是保障政府生態(tài)公共產(chǎn)品供給和服務(wù)的必由之路，也是保障人民健康的生存空間，促進(jìn)人與自然的和諧，提高人民生活質(zhì)量的必然選擇。

（一）完善供給決策機(jī)制

人民群眾是生態(tài)公共產(chǎn)品最直接的使用者和受益者，政府提供的生態(tài)公共產(chǎn)品是否符合人民群眾的實(shí)際需要，是衡量生態(tài)公共產(chǎn)品供給有效性的重要標(biāo)志。因此，政府在生態(tài)公共產(chǎn)品的供給決策機(jī)制上應(yīng)讓廣大人民群眾切實(shí)參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)，擴(kuò)大公眾的參與度，體現(xiàn)決策的科學(xué)性和民主性。

一是善于運(yùn)用直接民主與代議民主相結(jié)合的方法，進(jìn)一步完善民主參與決策機(jī)制，盡量讓利益相關(guān)的組織和個(gè)人對(duì)本地區(qū)生態(tài)公共產(chǎn)品的需求和供給進(jìn)行投票表決。二是加強(qiáng)民主監(jiān)督和制約，督促我們的領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)公共產(chǎn)品的供給決策中堅(jiān)持把增進(jìn)民眾的利益放在首位，切實(shí)了解民眾對(duì)生態(tài)公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，作出的決策能真正為本地區(qū)或全國(guó)民眾負(fù)責(zé)。三是有效落實(shí)國(guó)家公共管理中的“一事一議”制度，積極組織廣大群眾討論決定，使人民群眾真正成為生態(tài)公共產(chǎn)品供給決策的主人。當(dāng)然值得一提的是，針對(duì)一些跨區(qū)域的生態(tài)公共產(chǎn)品供給問(wèn)題，由于受需求偏好和非理性因素的影響，民眾就有可能會(huì)作出一些不符合整個(gè)社會(huì)生態(tài)公共產(chǎn)品需求的表決，損害其他民眾的利益。因此，在一些特殊的區(qū)域還有必要保留政府的部分生態(tài)公共產(chǎn)品供給決策權(quán)，以保障生態(tài)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給。

（二）實(shí)施多元治理模式

我國(guó)政府并非是全能型政府，在生態(tài)公共產(chǎn)品的供給上同樣存在自身的不足。發(fā)揮多元主體在生態(tài)公共產(chǎn)品供給上的協(xié)同作用，厘清政府生態(tài)責(zé)任的邊界與限度，形成以政府為主導(dǎo)，政府、私人部門和民間組織等一同參與生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給和管理的多元治理模式是現(xiàn)代政府實(shí)現(xiàn)其生態(tài)責(zé)任的最佳選擇。在多元供給模式中，政府、私人部門和民間組織依據(jù)不同的原則在生態(tài)公共產(chǎn)品的治理中分別發(fā)揮著各自不同的功能，它們相互補(bǔ)充、相互支持、相互監(jiān)督，共同完成對(duì)生態(tài)公共產(chǎn)品的治理。政府應(yīng)以公共利益為取向，對(duì)生態(tài)公共產(chǎn)品的治理作出全面部署，發(fā)揮其直接供給純生態(tài)公共產(chǎn)品的職能和劃定私人部門可以進(jìn)入生產(chǎn)的生態(tài)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，同時(shí)要完成相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新以取消壟斷部門的特權(quán)或既得利益集團(tuán)的控制權(quán)。另外，政府還要對(duì)民間組織進(jìn)行扶持、引導(dǎo)和規(guī)范，使其在生態(tài)公共產(chǎn)品治理中更有效地發(fā)揮作用。私人部門以追求利潤(rùn)最大化為取向，依據(jù)相應(yīng)的制度安排參與到國(guó)家和地方生態(tài)公共產(chǎn)品的治理，彌補(bǔ)政府的不足。民間組織以追求公益性為取向，發(fā)揮著擴(kuò)大國(guó)家和地方生態(tài)公共產(chǎn)品對(duì)公眾需求的覆蓋范圍，增加民眾對(duì)政府的信任感和滿意度的作用。目前，由于受雙重管理體制的影響，我國(guó)有相當(dāng)一部分民間組織本身就帶有明顯的官辦性質(zhì)，嚴(yán)重依賴于政府，其獨(dú)立性和自主性比較差，因此，使民間組織得到很好的發(fā)育，國(guó)家生態(tài)公共產(chǎn)品多元治理模式才能真正運(yùn)作起來(lái)。

（三）建立供給均等制度

享有均等化的生態(tài)公共產(chǎn)品是每個(gè)公民應(yīng)有的權(quán)利，也是我國(guó)從經(jīng)濟(jì)大國(guó)走向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的基本前提。針對(duì)目前我國(guó)在生態(tài)公共產(chǎn)品供給方面存在的嚴(yán)重不均等問(wèn)題，管理公共事務(wù)并承擔(dān)公共責(zé)任的政府應(yīng)該著力推進(jìn)國(guó)家生態(tài)公共產(chǎn)品均等化制度建設(shè)，為不同區(qū)域的公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的生態(tài)公共產(chǎn)品的服務(wù)。實(shí)現(xiàn)生態(tài)公共產(chǎn)品供給均等化有利于縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平公正。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)公共產(chǎn)品的均等化，就要實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型政府。我國(guó)政府有著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四大功能。生態(tài)公共產(chǎn)品作為一種公共產(chǎn)品，屬于政府公共服務(wù)的范疇。要建立生態(tài)公共產(chǎn)品供給均等制度就必然要求政府履行相應(yīng)的生態(tài)職能。政府的生態(tài)職能要求政府按照生態(tài)文明的要求，“承擔(dān)改善生態(tài)環(huán)境的公共責(zé)任，充分發(fā)揮依法為全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品和良好的生態(tài)公共服務(wù)的職能作用?！盵8]83因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變思維，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)公共服務(wù)職能，以人民的多樣化和個(gè)性化的需求為導(dǎo)向，提升公共產(chǎn)品服務(wù)的價(jià)值。只有實(shí)現(xiàn)了政府轉(zhuǎn)型，促使其轉(zhuǎn)變成為公共服務(wù)型政府，才能提供充足的公共產(chǎn)品和服務(wù)，真正滿足群眾的多樣化需求和個(gè)性化需求。也只有在公共產(chǎn)品和服務(wù)充足的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)公共服務(wù)的均等化目標(biāo)。

（四）創(chuàng)新財(cái)政管理體制

目前在生態(tài)公共產(chǎn)品權(quán)責(zé)劃分上由于缺乏明晰的法律規(guī)范，導(dǎo)致不同層級(jí)政府的權(quán)責(zé)不清，權(quán)財(cái)不對(duì)稱。地方政府承擔(dān)了本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的大量全國(guó)性的生態(tài)公共產(chǎn)品的投入，而地方政府又因財(cái)力不足不能保障生態(tài)公共產(chǎn)品的供應(yīng)。因此，界定各級(jí)政府在生態(tài)公共產(chǎn)品供給上的不同生態(tài)責(zé)任尤為必要。一是要根據(jù)生態(tài)公共產(chǎn)品的層次性，按受益范圍的不同，確立各層級(jí)政府主體的責(zé)任范圍，明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)。二是要建立生態(tài)公共產(chǎn)品的專項(xiàng)運(yùn)作資金，以此來(lái)保證生態(tài)公共產(chǎn)品建設(shè)資金的獨(dú)立性、權(quán)威性和公正性。生態(tài)公共產(chǎn)品專項(xiàng)運(yùn)作資金主要來(lái)源于三個(gè)方面：國(guó)家撥款、地方政府提取一定比例的財(cái)政資金、從市場(chǎng)籌措。三是要建立生態(tài)公共產(chǎn)品建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付是指資金、勞務(wù)或其他資產(chǎn)由一方向另一方無(wú)償轉(zhuǎn)移。生態(tài)公共產(chǎn)品由于其自身的公共性，建設(shè)資金短缺是最為突出的問(wèn)題。但鑒于生態(tài)公共產(chǎn)品事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，我們一定要從實(shí)際出發(fā)，必須以公共化為取向，以規(guī)范化為原則，堅(jiān)持不斷地健全公共財(cái)政體制，用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段來(lái)加強(qiáng)和改善生態(tài)公共產(chǎn)品服務(wù)，保證不同區(qū)域生態(tài)公共產(chǎn)品供給的平衡。

（五）加強(qiáng)供給法制保障

“環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法是政府生態(tài)服務(wù)職能中的首要職能，它為政府依法行政提供了法律制度的保障。”[8]85生態(tài)公共產(chǎn)品的有效供給也必然需要有法律制度的保障。制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，營(yíng)造生態(tài)公共產(chǎn)品供給的良好法治環(huán)境，對(duì)保障生態(tài)公共產(chǎn)品的有效供給有著至關(guān)重要的意義。一是通過(guò)制定相應(yīng)的法律、法規(guī)來(lái)保障私人資本和民間資本進(jìn)入生態(tài)公共產(chǎn)品的供給的合法權(quán)益，消除私人投資者和貸款者的后顧之憂，為生態(tài)公共產(chǎn)品的有效供給提供充足的財(cái)力支持，切實(shí)滿足民眾對(duì)生態(tài)公共產(chǎn)品不斷增長(zhǎng)的需求。二是通過(guò)制定相應(yīng)的法律、法規(guī)來(lái)使我國(guó)生態(tài)公共產(chǎn)品供給相關(guān)制度法律化、規(guī)范化，對(duì)跨區(qū)域生態(tài)公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題進(jìn)行合理的引導(dǎo)、有序的規(guī)范和科學(xué)的管理，保障生態(tài)公共產(chǎn)品在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)籌供給。因?yàn)槿绾伪Ｕ嫌行┛绲貐^(qū)，甚至跨國(guó)界的生態(tài)公共產(chǎn)品供給無(wú)論在理論上和實(shí)踐上都還沒(méi)有可以借鑒的成熟理論和成功經(jīng)驗(yàn)，各種跨區(qū)域生態(tài)公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題還處于摸索階段，只有通過(guò)法律的介入，才能保障生態(tài)公共產(chǎn)品的供應(yīng)實(shí)現(xiàn)均等化，切實(shí)保障民眾的切身利益。三是通過(guò)制定公民生態(tài)權(quán)益保護(hù)法和提供生態(tài)公共產(chǎn)品的相關(guān)法律，使公民環(huán)境權(quán)益受到侵害或得不到滿足時(shí)有法可循、可依，切實(shí)保障公民的環(huán)境權(quán)益。只有實(shí)行最嚴(yán)格的法律制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。endprint

（六）探索新型考核評(píng)價(jià)體系

以GDP為主的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系已經(jīng)不再適合經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略布局需要。在強(qiáng)調(diào)把生態(tài)文明建設(shè)貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)全過(guò)程、各個(gè)方面的新時(shí)代，生態(tài)文明在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的突出地位已不言而喻。因此，探索以綠色GDP為主導(dǎo)的多元復(fù)合政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系勢(shì)在必行。將當(dāng)?shù)厝f(wàn)元GDP能耗、排污強(qiáng)度、空氣環(huán)境質(zhì)量變化、飲用水質(zhì)量變化、森林覆蓋率、生物多樣性種類、環(huán)境質(zhì)量變化等指標(biāo)納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的指標(biāo)體系，將政府提供生態(tài)公共產(chǎn)品的能力與滿足群眾對(duì)生態(tài)公共產(chǎn)品需求之間的差距作為考核政府績(jī)效的重要參數(shù)指標(biāo)，并作為政府官員獎(jiǎng)懲、提拔問(wèn)責(zé)等的重要依據(jù)，不斷探索形成以綠色GDP為主導(dǎo)的多元復(fù)合政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，讓那些重視生態(tài)公共產(chǎn)品供給而且績(jī)效良好的官員獲得更多提拔機(jī)會(huì)，而對(duì)那些忽視生態(tài)責(zé)任的干部則要嚴(yán)格追究其生態(tài)責(zé)任。為此，要建立責(zé)任終身追究制度，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其終身責(zé)任。尤其要對(duì)因環(huán)境污染等引發(fā)群體性事件的地方主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行一票否決，營(yíng)造重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良好政治氛圍，這樣就不僅有利于引導(dǎo)各級(jí)政府官員樹立科學(xué)的生態(tài)政績(jī)觀，而且也能促進(jìn)政府形成重視生態(tài)公共產(chǎn)品供給的體制機(jī)制，使政府職能真正轉(zhuǎn)移到提供生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來(lái)，使生態(tài)公共產(chǎn)品內(nèi)嵌于政府基本職能之中，確保地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保持生態(tài)良好，走出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)不可兼得的怪圈。

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