● 黃衛(wèi)成

以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革為突破口探索新型城鎮(zhèn)化路徑

● 黃衛(wèi)成

2010年江蘇省確定南通的如皋市長(zhǎng)江鎮(zhèn)、啟東市呂四港鎮(zhèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革省級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)。經(jīng)過(guò)幾年改革，進(jìn)一步理順了職責(zé)關(guān)系，創(chuàng)新了管理體制，逐步探索出一條適合地方實(shí)際的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)新路徑，推動(dòng)試點(diǎn)鎮(zhèn)向現(xiàn)代新型小城市邁進(jìn)。

一是整合行政資源，創(chuàng)新管理體制。第一，實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”，推動(dòng)發(fā)展一體化。根據(jù)兩個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的實(shí)際，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約開(kāi)發(fā)的發(fā)展思路，推動(dòng)試點(diǎn)鎮(zhèn)與毗鄰特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制，促進(jìn)港產(chǎn)城互動(dòng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移有效承接，進(jìn)一步集聚發(fā)展要素，拓展發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)區(qū)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展。鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府和園區(qū)黨工委、管委會(huì)合署辦公，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)鎮(zhèn)和園區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作。第二，調(diào)整組織架構(gòu)，推動(dòng)管理扁平化。試行行政事業(yè)機(jī)構(gòu)整合設(shè)置，探索建立扁平化的管理架構(gòu)。兩個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)均將原有機(jī)構(gòu)整合歸并為“兩辦七局一中心”，鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制予以保留，不單獨(dú)運(yùn)轉(zhuǎn)，職責(zé)和人員與相關(guān)辦、局、中心進(jìn)行歸并整合，并根據(jù)需要充實(shí)了人員編制，加強(qiáng)了力量。保留縣以上垂直管理部門(mén)設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的分局，并明確其正職可兼任派出部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。三是統(tǒng)籌人員配置，推動(dòng)效益最優(yōu)化。對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)的職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制、職數(shù)等以“三定”規(guī)定加以規(guī)范，進(jìn)一步明確鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)和崗位的職責(zé)。試點(diǎn)鎮(zhèn)所在縣（市）從全縣干部隊(duì)伍中擇優(yōu)選拔職能機(jī)構(gòu)正職人選，其他中層干部采取競(jìng)爭(zhēng)上崗方式產(chǎn)生，一般工作人員打破身份界限，實(shí)行行政事業(yè)人員統(tǒng)一使用、分類管理，把有限的機(jī)構(gòu)編制資源向服務(wù)群眾方向、向“窗口”部門(mén)傾斜，增強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力。

二是下放行政權(quán)力，擴(kuò)大管理權(quán)限。第一，打破利益束縛，確?！胺诺孟隆?。試點(diǎn)縣（市）在逐條梳理縣一級(jí)行政權(quán)限的基礎(chǔ)上，按照“能放則放”和“按需下放”相結(jié)合的原則，采取直接授權(quán)或依法委托等方式，重點(diǎn)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在項(xiàng)目、城建、環(huán)保、治安等涉及城市建設(shè)和管理方面的行政管理權(quán)限，依法賦予其縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，解決試點(diǎn)鎮(zhèn)責(zé)任大、權(quán)力小、權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題，并按照“整體批復(fù)、分步實(shí)施、有效承接”的原則逐步下放到位。如皋市將13個(gè)部門(mén)的868項(xiàng)行政權(quán)力賦予長(zhǎng)江鎮(zhèn)，啟東市將25個(gè)部門(mén)的518項(xiàng)事權(quán)賦予呂四港鎮(zhèn)。第二，增強(qiáng)承載能力，確?！敖拥米　薄Ｔ圏c(diǎn)鎮(zhèn)積極做好承接工作，逐步將行政許可、非許可的審批和公共服務(wù)事項(xiàng)有序引入鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，注重選優(yōu)配強(qiáng)工作力量。第三，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，確?！坝玫煤谩?。試點(diǎn)鎮(zhèn)強(qiáng)化對(duì)下放權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督管理，規(guī)范和監(jiān)督便民服務(wù)中心的行政許可、審批和綜合執(zhí)法局的行政執(zhí)法行為，防止和杜絕腐敗、濫用權(quán)力等問(wèn)題發(fā)生。加大政務(wù)公開(kāi)力度，充分發(fā)揮基層群眾自治組織、新聞媒體等社會(huì)力量的監(jiān)督作用，建立內(nèi)外結(jié)合、科學(xué)有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，確保權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)透明。探索制定對(duì)下放權(quán)力的問(wèn)責(zé)辦法，把重大決策、行政執(zhí)法、許可審批、財(cái)政預(yù)決算、招投標(biāo)等納入監(jiān)督范圍。

三是搭建“三大平臺(tái)”，重構(gòu)運(yùn)行模式。在試點(diǎn)中，南通市加強(qiáng)了便民服務(wù)中心、綜合執(zhí)法局、社會(huì)管理服務(wù)中心“三大平臺(tái)”的規(guī)范化建設(shè)和運(yùn)行。第一，依托“三大平臺(tái)”構(gòu)建職能履行的有效載體。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)三個(gè)平臺(tái)，承接了政府管理和服務(wù)的主要內(nèi)容。便民服務(wù)中心統(tǒng)一受理、集中辦理包括派駐機(jī)構(gòu)在內(nèi)的行政許可、非行政許可審批及公共服務(wù)事項(xiàng)。綜合執(zhí)法局代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)和與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)組織開(kāi)展綜合執(zhí)法活動(dòng)。社會(huì)管理服務(wù)中心統(tǒng)一整合社會(huì)管理資源，實(shí)行集中辦公，平臺(tái)實(shí)體運(yùn)作。通過(guò)便民服務(wù)平臺(tái)，整合政府審批服務(wù)職能，暢通辦事渠道，簡(jiǎn)化辦事流程，營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；通過(guò)綜合執(zhí)法平臺(tái)，整合行政執(zhí)法力量，前移執(zhí)法關(guān)口，實(shí)行綜合執(zhí)法，使執(zhí)法工作面對(duì)一線、面向基層，保障執(zhí)法公開(kāi)、公正、公平；通過(guò)社會(huì)管理平臺(tái)，整合社會(huì)管理力量，掌握各類社會(huì)管理信息，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。第二，依托“三大平臺(tái)”構(gòu)建協(xié)調(diào)高效的運(yùn)行機(jī)制。試點(diǎn)鎮(zhèn)將政府的管理服務(wù)職能整合集中到便民服務(wù)、綜合執(zhí)法和社會(huì)管理三個(gè)平臺(tái)上，改變了過(guò)去分散、多頭、各自為政的基層政府運(yùn)行方式。便民服務(wù)中心把受理權(quán)與審批權(quán)結(jié)合，實(shí)行一個(gè)“窗口”受理、“一條龍”服務(wù)，深化行政審批制度改革和行政服務(wù)創(chuàng)新，減少審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化辦事流程，提高辦事效率。長(zhǎng)江鎮(zhèn)采取集合式運(yùn)行模式，由便民服務(wù)中心統(tǒng)一受理、辦結(jié)服務(wù)事項(xiàng)；呂四港鎮(zhèn)試行派駐式運(yùn)行模式，中心提供服務(wù)平臺(tái)，主要行使督辦協(xié)調(diào)職能，服務(wù)人員由鎮(zhèn)各職能機(jī)構(gòu)派駐。綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使由鎮(zhèn)政府承擔(dān)的除限制人身自由以外的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，實(shí)行分工合作，提高執(zhí)法效率；社會(huì)管理平臺(tái)統(tǒng)一調(diào)度各方面社會(huì)管理資源，通過(guò)政府主導(dǎo)、多方參與，完善社會(huì)管理格局，有效化解社會(huì)矛盾，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公平公正。便民服務(wù)、綜合執(zhí)法和社會(huì)管理三個(gè)平臺(tái)構(gòu)成了政府服務(wù)群眾、聯(lián)系群眾的直接窗口，并與試點(diǎn)鎮(zhèn)其他職能機(jī)構(gòu)形成了一種“前臺(tái)”與“后臺(tái)”的工作關(guān)系。第三，依托“三大平臺(tái)”構(gòu)建服務(wù)群眾的“第一窗口”。針對(duì)行政許可、行政審批等服務(wù)事項(xiàng)程序繁瑣、環(huán)節(jié)過(guò)多、各自為政等問(wèn)題，實(shí)行“一站式服務(wù)”。針對(duì)分散執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法帶來(lái)的執(zhí)法不力、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法擾民等問(wèn)題，實(shí)行綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍專職化、管理規(guī)范化、手段現(xiàn)代化。針對(duì)大規(guī)模人口流動(dòng)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、信息化發(fā)展等帶來(lái)的社會(huì)管理新情況、新問(wèn)題，實(shí)行一個(gè)體系領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)機(jī)制運(yùn)行、一個(gè)“窗口”服務(wù)。以三個(gè)平臺(tái)建設(shè)為依托，基本實(shí)現(xiàn)群眾訴求都能在“前臺(tái)”回應(yīng)，執(zhí)法監(jiān)督都能在“前臺(tái)”實(shí)施，服務(wù)事項(xiàng)都能在“前臺(tái)”辦理。

四是著眼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，完善綜合配套。第一，優(yōu)化公共服務(wù)。試點(diǎn)鎮(zhèn)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化的要求，推進(jìn)公共文化和基本醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，不斷完善社會(huì)保障體系，努力健全城鄉(xiāng)一體、全面覆蓋、綜合配套、便捷高效的社會(huì)化公共服務(wù)體系。長(zhǎng)江鎮(zhèn)結(jié)合萬(wàn)頃“良田工程”的實(shí)施，推行土地?fù)Q社保政策，新增失地農(nóng)民全部納入社會(huì)保障體系；加快新型社區(qū)建設(shè)，讓群眾享受“園林式”環(huán)境、“管家式”物業(yè)和“一站式”的公共服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村社區(qū)延伸。呂四港鎮(zhèn)著力提高社會(huì)保障惠及面，完善被征地農(nóng)民、困難漁民社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)動(dòng)態(tài)全覆蓋和困難群體救助機(jī)制全覆蓋；完善基層社會(huì)管理體系建設(shè)，實(shí)施城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化管理模式，實(shí)現(xiàn)民情聯(lián)系無(wú)遺漏、社區(qū)管理無(wú)盲點(diǎn)、社區(qū)服務(wù)無(wú)縫隙。第二，落實(shí)扶持政策。一方面加大用地扶持。如皋市支持長(zhǎng)江鎮(zhèn)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)土地整理，盤(pán)活存量土地資源。啟東市每年安排一定數(shù)量的用地計(jì)劃指標(biāo)，單獨(dú)切塊由呂四港鎮(zhèn)統(tǒng)一安排項(xiàng)目，呂四港鎮(zhèn)通過(guò)宅基地整治、工礦廢棄地復(fù)墾等所得到的指標(biāo)全部留給本鎮(zhèn)使用。另一方面擴(kuò)大財(cái)政自主。啟東市對(duì)呂四港鎮(zhèn)實(shí)行“分類管理、核定基數(shù)、超收分成”的財(cái)政管理體制，在財(cái)政收入超收返還、規(guī)費(fèi)和土地出讓金留成等方面向呂四港鎮(zhèn)傾斜。第三，深化配套改革。兩個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)可在核定的編制數(shù)內(nèi)，根據(jù)工作需要調(diào)配鎮(zhèn)管干部；試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委對(duì)縣（市）管的領(lǐng)導(dǎo)班子成員調(diào)配和使用擁有建議權(quán)，對(duì)副科級(jí)以下干部，試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委在編制和職數(shù)限額內(nèi)自行考察和任用；鼓勵(lì)和支持試點(diǎn)鎮(zhèn)對(duì)事務(wù)性、輔助性崗位人員采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。探索深化戶籍制度改革，放寬落戶條件，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新和科技型人才落戶試點(diǎn)鎮(zhèn)，有序引導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，積極穩(wěn)妥解決長(zhǎng)期務(wù)工人員、經(jīng)商人員的落戶問(wèn)題；制定完善試點(diǎn)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)、社會(huì)保障等配套政策，逐步使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇。

通過(guò)試點(diǎn)改革，有效破解了制約經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的體制機(jī)制障礙，優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的動(dòng)力。試點(diǎn)鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市管理、項(xiàng)目投資、民生事業(yè)、安全生產(chǎn)等方面擁有縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)能夠調(diào)動(dòng)更多資源，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、自主決策、依法行政、社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力都得到了增強(qiáng)。同時(shí)，試點(diǎn)鎮(zhèn)在規(guī)劃、土地、財(cái)政、金融、人才、戶籍等制度方面有了更大的發(fā)展空間，各類優(yōu)勢(shì)資源、生產(chǎn)要素、建設(shè)資金紛紛匯聚發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，試點(diǎn)鎮(zhèn)逐步顯現(xiàn)出“政策洼地”的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。試點(diǎn)鎮(zhèn)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)保持快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，兩鎮(zhèn)綜合實(shí)力排名均位居所在縣（市）第一。

（作者系南通市委組織部常務(wù)副部長(zhǎng)、市編辦主任）

注：本文押題圖為啟東市呂四港鎮(zhèn)漁港風(fēng)情區(qū)全景。