◎蔣和平

2013 年12 月底，中央經(jīng)濟工作會議將保障國家糧食安全列為2014年六大經(jīng)濟工作任務的首位，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)是保證谷物基本自給和口糧絕對安全的關(guān)鍵。最近我們在河南、黑龍江等糧食主產(chǎn)區(qū)調(diào)研，對我國糧食主產(chǎn)區(qū)存在的一些突出問題進行了分析，在此基礎上提出了解決糧食主產(chǎn)區(qū)的突出問題的政策建議。

糧食主產(chǎn)區(qū)隱憂的五大問題

（一）糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力接近極限，面臨較大的增產(chǎn)壓力

2013年，我國糧食總產(chǎn)量達到60193.5萬噸，同比增長2.1%，成功實現(xiàn)“十連增”，其中，75%以上的糧食產(chǎn)量、80%以上的商品糧，均來自13個糧食主產(chǎn)區(qū)。除此以外，我國糧食總需求呈現(xiàn)剛性增長，每年需要增加糧食30億公斤以上，85%以上也來自于糧食主產(chǎn)區(qū)。然而，在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)資源條件下（包括：單產(chǎn)水平、播種面積以及勞動人口結(jié)構(gòu)等），全國多處糧食主產(chǎn)區(qū)已經(jīng)接近產(chǎn)量的極限，如何實現(xiàn)進一步增產(chǎn)，面臨嚴峻考驗。

（二）糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益分配失衡，區(qū)域經(jīng)濟差距不斷擴大

糧食主銷區(qū)和主產(chǎn)區(qū)的劃分源于2001年糧食流通體制改革，全國被劃分為13個糧食主產(chǎn)區(qū)、七個主銷區(qū)和11個基本平衡區(qū)。糧食主銷區(qū)以工業(yè)化、城市化為主導，不再承擔糧食生產(chǎn)的具體任務。然而，隨著土地、勞動力、農(nóng)資等價格的不斷上漲，糧食主產(chǎn)區(qū)則陷入“糧食大省、經(jīng)濟弱省、財政窮省”的怪圈，糧食生產(chǎn)越多，經(jīng)濟越落后。近10年以來，13個糧食主產(chǎn)區(qū)人均財政支出6136元，僅相當于全國平均水平的80%。如果“糧食生產(chǎn)與利益分配”倒掛的狀況長期得不到改善，勢必會影響糧食主產(chǎn)區(qū)“政府抓糧”與“農(nóng)民種糧”的積極性，進而影響國家糧食安全。

（三）糧食主產(chǎn)區(qū)基礎設施仍然薄弱，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

水利等基礎設施薄弱，已成為制約糧食主產(chǎn)區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要“瓶頸”。例如，產(chǎn)糧大省河南，其水利骨干工程完好率不到50%，近40%的耕地為靠天田，每年旱澇災害造成的糧食損失都在40億斤以上；黑龍江省普遍缺乏江河大型控制性工程，有效灌溉農(nóng)田面積不到全國平均水平的一半。受現(xiàn)行條塊分割體制的影響，農(nóng)業(yè)基礎設施建設資金分屬不同的部門分配和管理，導致了資金投入分散，重復建設的現(xiàn)象比比皆是，難以發(fā)揮政策的綜合集成效應。

（四）糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)金融保險供給不足，不能滿足新型經(jīng)營主體的需要

家庭農(nóng)場、種糧專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)是當前糧食主產(chǎn)區(qū)最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)載體。相比普通的農(nóng)戶，新型經(jīng)營主體面臨更大的生產(chǎn)投入和市場風險，對于資金和保險需求也更加強烈。糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)村信用社，支農(nóng)服務能力嚴重不足，即使通過“聯(lián)保貸款”，一次性貸款也不足10萬元，無法解決新型經(jīng)營者的根本問題。另外，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)保險保額太低，范圍有限，遠遠不能滿足新型經(jīng)營主體需要。如：小麥、玉米、水稻保額一般為300元/畝，大棚保險、農(nóng)作物制種等需要保額較大保險項目，常常成為空白地帶。

（五）糧食主產(chǎn)區(qū)倉儲與物流方式落后，造成糧食損失程度嚴重

我國實行三級糧食儲備制度（中央儲備、地方儲備和農(nóng)戶自儲），其中，政府（中央與地方）倉儲設施只有10%左右適合糧食散裝散卸，由于庫房部分老化且儲糧條件較差，造成在儲存環(huán)節(jié)糧食損失率達到約5%；農(nóng)戶的糧食儲存量超過儲存總量的50%，糧食損失量約為0.2億噸/年。此外，隨著糧食產(chǎn)銷格局的變化，糧食運輸格局也正在發(fā)生根本性逆轉(zhuǎn)，由“南糧北運”逐漸向“北糧南運”“中糧西運”轉(zhuǎn)變，增大的省際糧食流通量，每年可達到2億多噸。但是，糧食主產(chǎn)區(qū)85%的糧食采用傳統(tǒng)的包糧運輸方式，運輸裝卸方式落后，導致每年損失糧食達800萬噸左右，從產(chǎn)區(qū)到銷區(qū)的物流成本占糧食銷售價格的20%～30%。

政策建議

（一）瞄準三大政策目標，實現(xiàn)增產(chǎn)、增收、區(qū)域發(fā)展共贏

糧食安全是我國經(jīng)濟社會長期穩(wěn)定發(fā)展的前提基礎。但如果在維持糧食安全的同時犧牲了廣大糧農(nóng)和糧食主產(chǎn)區(qū)政府的應得利益，這樣的糧食安全是不可持續(xù)發(fā)展的安全。因此，我國未來糧食安全絕對不能建立在以犧牲種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)的利益為代價的基礎上，糧食補貼政策應該瞄準糧食增產(chǎn)、糧農(nóng)增收及糧食主產(chǎn)區(qū)區(qū)域發(fā)展三大目標，實現(xiàn)三者的共贏發(fā)展和均衡發(fā)展，構(gòu)建糧食安全的內(nèi)生長效機制。應從促進整個主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的角度考慮，根據(jù)糧食主產(chǎn)區(qū)為保障國家糧食安全的貢獻和付出的成本，增加對糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和各項支持，促進主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟社會加快發(fā)展，確保主產(chǎn)區(qū)政府和種糧農(nóng)民得到合理利益補償。

應重點向糧食核心產(chǎn)區(qū)傾斜，要在國家主體功能區(qū)劃的基礎上，進一步界定核心產(chǎn)區(qū)的范圍，以便各類資源真正向核心區(qū)集中，通過支持核心產(chǎn)區(qū)發(fā)展，以點帶面，從而帶動其他區(qū)域發(fā)展，最終實現(xiàn)共贏。

（二）制定以利益調(diào)節(jié)為核心的政策，激發(fā)糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧積極性

新一輪政策制定，要通過“加、減、建”，調(diào)節(jié)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益分配，調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧積極性，即：加大對產(chǎn)糧大縣的財政轉(zhuǎn)移支付力度，將新增補貼向種糧大戶、糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場傾斜；減輕糧食主產(chǎn)區(qū)財政負擔，取消糧食風險基金地方配套；建立糧食主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制，通過平衡糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益關(guān)系，調(diào)動政府與農(nóng)民的種糧積極性。

（三）劃定糧食生產(chǎn)核心功能區(qū)，切實加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設

在糧食主產(chǎn)區(qū)劃定生產(chǎn)核心功能區(qū)，以此為平臺上，加強部門協(xié)調(diào)和資源整合，明確規(guī)劃土地整治、高標準農(nóng)田建設等各類項目，切實加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設。把種糧大戶等新型經(jīng)營主體作為重點受益對象，著力加強灌溉排水、土壤改良、道路整治、機耕道、電力配套等工程建設，同時盡快出臺解決規(guī)模經(jīng)營主體曬糧場等建設用地的辦法，創(chuàng)造規(guī)模生產(chǎn)條件，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。

（四）通過挖掘技術(shù)、土地及防減災工作潛力，保障主產(chǎn)區(qū)糧食的繼續(xù)增產(chǎn)

首先，挖掘技術(shù)潛力。優(yōu)良品種是產(chǎn)量的重要保證之一。2013年，全國糧食畝產(chǎn)是358.5公斤，比2004年提高69.6公斤，從良種來看，部分區(qū)域試種的優(yōu)良品種產(chǎn)量水平還有50%至80%的提升空間。其次，挖掘土地潛力。耕地質(zhì)量是提高單產(chǎn)的重點。高產(chǎn)田更新提質(zhì)后單產(chǎn)可提高5%，中低產(chǎn)田改造后單產(chǎn)可以提高20%，兩者將新增產(chǎn)糧約合1000多億斤。第三，挖掘防減災工作潛力。我國農(nóng)作物每年發(fā)生氣象災害面積約5億畝至6億畝，發(fā)生病蟲害70多億畝次。減損就是增產(chǎn)，隨著主產(chǎn)區(qū)防災減災水平提升，這方面增產(chǎn)還有潛力。

（五）鼓勵政府參與成立擔保公司，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融保險發(fā)展模式

在金融扶持方面，鼓勵由地方政府出資或參股來成立擔保公司，為新型經(jīng)營主體提供擔保的方式，中央政府同時也應該給予適當?shù)恼吆唾Y金扶持；創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈金融模式，大力發(fā)展大型農(nóng)機具質(zhì)押、農(nóng)業(yè)訂單質(zhì)押以及倉儲質(zhì)押等多種金融工具。在農(nóng)業(yè)保險方面，推動農(nóng)業(yè)保險保障水平提升至可以彌補直接物化成本；針對當?shù)剞r(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)，開展設施農(nóng)業(yè)、農(nóng)作物制種、漁業(yè)、農(nóng)機等保險；同時，盡快建立財政支持的農(nóng)業(yè)大災風險分散機制，幫助保險機構(gòu)有效規(guī)避大災風險。

（六）逐步實現(xiàn)糧食儲備由糧食主產(chǎn)區(qū)向糧食主銷區(qū)轉(zhuǎn)移，加強兩區(qū)之間對口協(xié)作

應改變糧食主產(chǎn)區(qū)現(xiàn)有落后的傳統(tǒng)倉儲方式，在繼續(xù)推進“小型鐵皮糧倉”科學儲糧專項工作的基礎上，加大科技投入，通過采納先進的烘干設備、機械通風等方式改善糧食存儲，減少糧食在倉儲與運輸過程中的損耗。與此同時，從糧食安全與平衡利益的角度出發(fā)考慮，應有意識地在糧食主銷區(qū)建立糧食儲備庫，逐步實現(xiàn)糧食儲備由糧食主產(chǎn)區(qū)向糧食主銷區(qū)轉(zhuǎn)移。