李艷麗

摘 要：在城鎮(zhèn)化水平不斷發(fā)展情況下以及利益激勵和治理帶頭人自身問題的影響下，農村基層治理問題不斷突出，尤其是基層接班人問題，基層治理問題的有效解決是保證社會發(fā)展的重要基石。

關鍵詞：基層治理；接班人；利益激勵

解決“三農”問題一直以來是體現(xiàn)我國“為人民服務”宗旨的途徑和重要目標，而且，如何加強農村基層治理也是“三農問題”研究的重點。自十八屆三中全會以來，我國大力推行民主建設，發(fā)展基層民主是發(fā)展社會主義民主的基礎性工作。另一方面，基層民主是社會主義民主最廣泛的實踐，發(fā)展基層直接民主，有利于提高全民的民主素養(yǎng)，為發(fā)展社會主義民主進一步創(chuàng)造條件。經(jīng)過多年的探索和實踐，中國共產黨領導億萬農民找到了一條適合中國國情的推進農村基層民主政治建設的途徑，這就是實行村民自治。村民自治是廣大農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本制度。村民進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民自治已成為當今中國農村擴大基層民主和提高農村治理水平的一種有效方式。但是村民自治過程中存在著大量問題阻礙了農村基層治理的發(fā)展。所以如何在農村整體化改革進程中，提高基層治理的水平和力度，是問題的關鍵。

一、存在的問題分析

農村基層治理自身存在很大問題。鄉(xiāng)村治理功能弱化甚至癱瘓.在短時間內農村很難自覺和自發(fā)的完成基層治理的法治化。這些問題主要集中體現(xiàn)在基層社會管理、基層公共服務以及村民參與問題上，歸根結底仍是基層治理能力不夠。為了改善這一局面，需要我們創(chuàng)新基層社會管理體制、重新認識農村的公共服務、提高村民參與的積極性。

（一）現(xiàn)代化進程的發(fā)展帶來的村民候選干部危機

現(xiàn)代化工業(yè)技術的發(fā)展，大量外資在城鄉(xiāng)進行投資建廠，在促進農村生產力進步和經(jīng)濟發(fā)展的同時，對農村的很多方面帶來了巨大的沖擊。村民收入得到很大程度的增多，大量的農村人口搬到居住環(huán)境相對較好的城市生活。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量土地變成水泥地、高樓大廈，農民的土地收入相對于在企業(yè)和工廠的收入較少，造成了我國這一人口大國無人種地、有地沒人種的農業(yè)危機。大量成年人在外學習并留在城市從事“非農”工作，年輕人處于“離農狀態(tài)”，農村“老齡化”和“少齡化”問題嚴重。我國實行嚴格的計劃生育政策，更多的選擇在城市買樓房、工作。居住在農村的人口逐步減少，是造成了候選村干部危機的直接根源。而且，在科學技術帶動經(jīng)濟發(fā)展的今天，村民干部自身素質教低，很難帶動農村農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。在城鄉(xiāng)二元結構轉化的宏觀進程下，村民候選干部的匱乏會是一個長期性存在的問題且具有不可逾越性。

（二）村干部對村民定位帶來的農村基層治理危機

首先，在城鄉(xiāng)二元結構下，在現(xiàn)代化工業(yè)化信息化進程中，“離鄉(xiāng)潮”的出現(xiàn)，大多數(shù)年紀較大的留在農村，很難將自己定義為歷史主體，主人翁的地位，再次，農民自身政治素養(yǎng)比較低，基層治理的參與積極性不高，很少表達自己的意愿，雖然大多數(shù)農村都有政務公開欄，但村民不懂甚至不關心，不過問的局面。農村干部在進行社會管理時，只注重完成自己任期內的成績，只認識到農民對經(jīng)濟社會的發(fā)展的重要性，并沒有充分認識到占全國大多數(shù)的農民對政治變遷的意義。沒有帶動農民政治參與的積極性。村民的權利被弱化，形成一種單向式的壓力型政府。村民很少提出意愿和意見，甚至村干部很少接受村民的意見。被治理對象的意愿構不成決定性要素甚至無足輕重。所以在基層治理過程中，村干部并沒有根據(jù)市場化來進行鄉(xiāng)村建設，只是單純的自上而下的被動式接受，很難有創(chuàng)新性發(fā)展。而且村干部存在“天高皇帝遠”的心態(tài)，干好干不好一個樣。

（三）城鄉(xiāng)二元結構下的舊的農村治理體制使問題復雜化

戴維·奧斯本認為：政府決定社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途；它們進行更多的決策在于使更多的社會和經(jīng)濟機構行動起來，保證其服務能滿足社區(qū)的需要。隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進，農村社會正在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型，農民不再是均質的社會群體，農村也不再是單一的同構性社會；農村多元利益主體的格局逐步形成，城鄉(xiāng)之間的利益關系、農村不同社會階層間利益關系日益復雜化；農村中社會公共生活危機顯性化，一些問題日益成為農村社會矛盾的焦點。由于人力、財力與物力的局限性，農村基層政府應對危機力不從心。

（四）村民直接選舉帶來的領頭人自身問題

以前的村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派村干部完成上級指派的各項任務，村領導對政府指定的工作都能執(zhí)行。在實行村民自治后，村干部由村民直接選舉產生，從而使村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的隸屬關系發(fā)生了根本性變化，村民自治使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的約束力大大降低。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時候會根據(jù)現(xiàn)任村長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的態(tài)度來決定是否推遲選舉。其次，在農村選舉過程中，由于地域的限制，在選舉過程中形成了受家族或宗教影響，村民更愿意選擇自己本家同姓的人當選；在選舉前，候選人可能會對選民進行拉攏，改變其選舉意向；或是選大姓來做村領導，不強調村干部的領導能力和治理能力等一些實質性的要求。在一些偏遠地區(qū)，這種問題更加突出。

（五）經(jīng)濟待遇和政治升遷：利益激勵帶來的領導人危機

中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，中西部地區(qū)的農村村干部收入相對于東部地區(qū)村干部等公務員的工資待遇較低，工資待遇存在地域性和階層性差距，在農村工作的人對現(xiàn)狀不滿意，這也是造成很多基層干部通過各種考試去發(fā)展比較好的城市或者晉升職位的原因；其次，現(xiàn)行的《公務員法》規(guī)定：“工資與職級掛鉤”，最近出現(xiàn)的公務員”曬工資單”現(xiàn)象，近幾年來物價幾番上升，但是工資沒有根據(jù)形勢變化而相應地變化，很多公務員對工資不滿，不能滿足自身需求。這一問題也造成很多人不愿意到基層工作也不愿意到西部偏遠地區(qū)工作。

第二，不僅基層工作人員經(jīng)濟待遇相對較低，從政治前途上來看，基層工作人員缺少晉升機會，晉升崗位有限，競爭力非常大，有些地區(qū)的村長一直在村里任職，一方面因為在基層壓力小和家庭原因；另一方面就是因為晉升機會小，多年一直在基層就職。所以，現(xiàn)在很多年輕公務員很少選擇到基層工作，導致基層干部接班人缺少年輕力量。

二、改進策略

基層治理接班人問題是歷史發(fā)展的必然趨勢， 就目前情況來看，改革是推進解決基層治理“接班人”問題的關鍵，在城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的情況下，如何滿足基層接班人的利益需求繼而保證基層有接班人是問題的重中之重。雖然農業(yè)人口仍占很大比例，但是他們外出打工，不從事農業(yè)生產，具有非農性，所以提高農民經(jīng)濟收入，改進基層工作人員的待遇，完善基層選舉制度，進一步深入理解新型基層治理機制的階段性特征與進程，進一步轉變基層政府職能促進新型基層治理機制的建立與完善；進一步完善新型基層治理組織架構與運行效率。四是，進一步培育與提高村民治理意識與能力。更多還原基層治理的本質，不斷提高利益激勵機制，才能更好的解決農村基層治理接班人問題。（作者單位：聊城大學）

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