柴森

摘 要 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行30年來，取得了輝煌的成就，但是新形勢下，我國農(nóng)村土地制度面臨著諸多問題，成為制約農(nóng)民增收的一大障礙。隨著土地改革的不斷深入，中國的土地所有制幾經(jīng)變革，新中國建立以來，關(guān)于中國土地所有制問題，尤其是農(nóng)村土地所有制的改革和發(fā)展，更是引起了決策層和學(xué)術(shù)界的重視。本文通過分析和總結(jié)中國土地變革中的利與弊，展望中國土地所有制變革的未來，尋找改革中出現(xiàn)的種種矛盾。

關(guān)鍵詞 土地制度 改革 建議

一、我國農(nóng)村土地制度的演變及其存在的主要問題

新中國成立后，農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了四次較大演變：第一階段是土地改革階段。第二階段是農(nóng)業(yè)合作化階段。第三階段是所謂的“人民公社化”階段。第四階段是農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。1979年以后，我國總結(jié)了歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度安排作了一次重大的調(diào)整，將土地使用權(quán)分離出來交還給農(nóng)民家庭承包經(jīng)營。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，無疑是中國土地制度變遷成功的范例。在一定程度上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在要求，從而解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但從20世紀(jì)80年代末開始，承包責(zé)任制的缺陷開始顯現(xiàn)，特別是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其弊端更加突出，現(xiàn)已成為制約農(nóng)民增收的瓶頸。

（一）權(quán)屬關(guān)系不清。按照中國《土地承包法》規(guī)定，承包戶是土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體，可以在平等協(xié)商、有償資源、在不存在強(qiáng)迫、阻礙的情況下進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)包、互換農(nóng)村土地所有權(quán)的行為。但是現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有權(quán)制度存在弊端，在很多時(shí)候，土地的購買者也就是企業(yè)常常繞過農(nóng)戶，直接與農(nóng)村集體進(jìn)行簽約。這樣的行為導(dǎo)致土地所有權(quán)歸屬人農(nóng)戶的大量土地被迫被村集體收回，而農(nóng)民卻不能得到應(yīng)有的補(bǔ)償和相應(yīng)的利益，同時(shí)又難以找到非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的保障。

（二）土地承包經(jīng)營與土地利用效率之間的矛盾，使得土地的生產(chǎn)要素功能不能充分發(fā)揮，制約農(nóng)民增收。規(guī)?；a(chǎn)和專業(yè)化分工是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求。規(guī)?；a(chǎn)將促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣與應(yīng)用，從而大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和邊際效益。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模達(dá)到一定的程度，會促進(jìn)專業(yè)化分工的發(fā)展。專業(yè)化分工優(yōu)化了生產(chǎn)組織內(nèi)部的資源配置，同樣是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和邊際效益的有效途徑。但是，在我國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化分工的優(yōu)勢受到了過于分散的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排的制約。

（三）農(nóng)村土地征收、征用制度規(guī)定對農(nóng)民利益的侵害比較嚴(yán)重，影響了農(nóng)民增收?，F(xiàn)行土地管理法關(guān)于土地征收范圍的界定不夠適當(dāng)。一是法律關(guān)于土地征收范圍的規(guī)定過寬，把不應(yīng)該引入征收程序的部分建設(shè)用地如把商業(yè)性建設(shè)用地納入征地范圍，損害了農(nóng)民權(quán)益；二是關(guān)于土地征收范圍的規(guī)定又過窄，對于應(yīng)該引入征收（或征用）程序的生態(tài)林建設(shè)用地，則沒有納入其規(guī)定的征收（或征用）范圍。

二、改革我國農(nóng)村土地制度的政策建議

（一）明晰土地所有權(quán)，加快實(shí)行地權(quán)登記，確保農(nóng)民的土地權(quán)益

我國《土地管理法》要求：“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)?！钡?，自1988年至今，為農(nóng)民集體所有的土地核發(fā)證書的工作卻一直沒有全面開展起來。當(dāng)前，應(yīng)加快這一工作進(jìn)程。國家應(yīng)成立專門的地權(quán)登記機(jī)構(gòu)，對每一塊土地都必須登記，明確所有權(quán)人，在此基礎(chǔ)上由政府頒發(fā)土地所有權(quán)證。地權(quán)登記，給土地所有者發(fā)地權(quán)證，是防止政府強(qiáng)占土地所有者地權(quán)的基礎(chǔ)之基礎(chǔ)；明確集體土地所有權(quán)的所屬范圍，至于“集體”指哪一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以了解各村具體真實(shí)情況，村委會擔(dān)當(dāng)比較合適。

（二）循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)要素功能伴隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程而不斷提高

近期內(nèi)，應(yīng)將農(nóng)業(yè)用地抵押權(quán)利還給農(nóng)民，這對于留在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的勞動力和待轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力來講都是亟待解決的問題，如果農(nóng)村土地可以抵押，就可以克服農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金瓶頸問題，有助于提高土地生產(chǎn)效率；也可以提供到城市創(chuàng)業(yè)的資本，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的步伐。鑒于完善的社會保障制度在短期內(nèi)還難以覆蓋農(nóng)村，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也需要較長時(shí)期，近期重點(diǎn)應(yīng)放在促進(jìn)農(nóng)村土地在集體范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，使土地經(jīng)營規(guī)模比原來有所擴(kuò)大，待時(shí)機(jī)成熟，再促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)突破集體界限，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地在農(nóng)民之間自由流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。

（三）按照市場化原則，對農(nóng)村集體土地征用依法公平補(bǔ)償，促進(jìn)農(nóng)民增收

尊重農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按照市場化原則確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村集體土地征用公平補(bǔ)償。同時(shí)，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要考慮現(xiàn)實(shí)土地用途的補(bǔ)償，也要讓農(nóng)民分享用途轉(zhuǎn)化后的收益。征地補(bǔ)償費(fèi)不僅要體現(xiàn)土地作為生產(chǎn)資料和生存保障資料的價(jià)值，還要保證對土地追加投資能得到補(bǔ)償。要以使農(nóng)民生活水平發(fā)展提高為征地補(bǔ)償原則，充分考慮農(nóng)民的生存權(quán)益和發(fā)展權(quán)益。應(yīng)改變過去征地補(bǔ)償?shù)淖龇?，補(bǔ)償除原有的內(nèi)容外，還應(yīng)包括農(nóng)民的社會保障費(fèi)用、教育培訓(xùn)費(fèi)用和土地增殖分成等，使被征用土地農(nóng)民的生活水平、發(fā)展水平與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。

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（作者單位：河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）