摘要：本文以我國房地產(chǎn)市場為視角，分析中央政府房地產(chǎn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的多重性和矛盾性，反思社會政策與宏觀調(diào)控法的關(guān)系，界定它們相互區(qū)別又兼容的特點(diǎn)，從而提出應(yīng)當(dāng)賦予宏觀調(diào)控法以社會的維度的思路。

關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控法；社會政策；區(qū)分又兼容；社會維度

一、問題的提出：我國宏觀調(diào)控法與社會政策的關(guān)系

研究宏觀調(diào)控法與社會政策的關(guān)系，首先得從法律與政策的關(guān)系入手。政策和法律是既聯(lián)系又有區(qū)別的兩個范疇。政策與法律都是國家意志的反映，但是二者的區(qū)別也是明顯的。法律具有嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，法律中的權(quán)利必須得到保障，有權(quán)利則必有救濟(jì)；法律中的義務(wù)必須得到履行，有義務(wù)必須有責(zé)任；法律頒布必須經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序。而政策則具有靈活性、不穩(wěn)定性；出臺政策也具有隨意性，不必經(jīng)過嚴(yán)格的程序。政策與法律分別適用于不同的社會事務(wù)，不能互相代替，但可搭配使用。正確使用政策與法律，使二者各得其所，就能加快實(shí)現(xiàn)社會管理目標(biāo)。理論上有關(guān)政策和法律的關(guān)系非常清楚，但是實(shí)踐中存在的問題是在我國執(zhí)行政策與法律的過程中，往往出現(xiàn)政策大于法律、地方政策優(yōu)先于國家政策、下級政策優(yōu)先于上級政策的非正?，F(xiàn)象。

二、宏觀調(diào)控法與社會政策的關(guān)系厘定：區(qū)分與兼容

（一）區(qū)分：兩者的資源配置機(jī)制和作用領(lǐng)域不同

我國宏觀調(diào)控實(shí)踐中出現(xiàn)的宏觀調(diào)控與社會政策之間的混同，使兩者的獨(dú)立性和有效性受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，必須對其進(jìn)行區(qū)分。

宏觀調(diào)控是市場機(jī)制內(nèi)的一種制度安排，它是在尊重市場作為資源配置根本手段的前提下，圍繞著總供給與總需求的平衡，對市場失靈進(jìn)行的校正。沒有市場機(jī)制就沒有宏觀調(diào)控，或者說宏觀調(diào)控只有在完全競爭市場中才起作用。社會政策是“政府用于福利和社會保護(hù)的政策，特別是有關(guān)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和住房的政策。圍繞著國民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)展開，以公平公正為核心理念，強(qiáng)調(diào)權(quán)利的一致性和利益的公平性。

宏觀調(diào)控與社會政策有著不同的資源配置機(jī)制，也有著各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域，相互配合但不可替代。住房蘊(yùn)含著開發(fā)商的成本，具有使用價值和交換價值，屬于一種商品，可以交易；同時，住房又是一國國民不可替代的必需的生活資料，是一種保障性質(zhì)的商品，在人權(quán)的層面上是不可交易的。住房的商品性和保障性、交易性和不可交易性的雙重屬性，決定了單純通過市場調(diào)節(jié)不能保證國民的居住權(quán)，因?yàn)槭袌稣{(diào)節(jié)只承認(rèn)購買力，不承認(rèn)居住權(quán)。這也決定了房地產(chǎn)市場的混合性。單純以市場競爭為資源配置機(jī)制的宏觀調(diào)控措施不能解決住房商品性和保障性之間的矛盾，必須要有類似于經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等社會政策與之匹配。在經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房資源配置中，配置原則首要不是按照價格，而是按照需求條件。而我國的住房改革過分強(qiáng)調(diào)了我國房地產(chǎn)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，將其幾乎完全交給了市場，完全忽視了其保障性的社會功能。

（二）兼容：對兩者獨(dú)立性的保障

從某種意義上說，宏觀調(diào)控與社會政策都是責(zé)任主體運(yùn)用資源區(qū)化解或防范風(fēng)險的措施。兩者相互獨(dú)立但往往交織在市場經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，必然涉及一個配合的問題。正如前文論述，缺乏社會政策配合的宏觀調(diào)控是失靈的。但改革開放30年來，宏觀調(diào)控與社會政策的混同尤其是社會政策被宏觀調(diào)控消解的情形非常普遍。在房地產(chǎn)調(diào)控中，當(dāng)2007年出臺的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》因開始注重住房保障政策而被譽(yù)為政府宏觀調(diào)控思路轉(zhuǎn)變的標(biāo)志性事件時，值得思索的是：早在1998年，政府就已經(jīng)意識到住房保障這個問題，國發(fā)[1998]23號文明確規(guī)定，低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房，確立了以經(jīng)濟(jì)適用房為主多層次的城鎮(zhèn)住房供給體系。為什么沒有實(shí)施的社會政策也就談不上獨(dú)立性，如何才能保障社會政策的獨(dú)立性，協(xié)調(diào)其與宏觀調(diào)控的關(guān)系？

任何的認(rèn)識或理念，最終都要通過具體的法律操作規(guī)則來實(shí)現(xiàn)。在人們對經(jīng)濟(jì)發(fā)展只有片面認(rèn)識的情況下，強(qiáng)有力的法律保障是保障宏觀調(diào)控和社會政策雙重獨(dú)立性的有力武器。而我國卻沒有做到這一點(diǎn)。宏觀調(diào)控和社會政策分屬兩個獨(dú)立的系統(tǒng)，應(yīng)該有兩個獨(dú)立的法律系統(tǒng)對兩者的獨(dú)立性加以保障。但是，宏觀調(diào)控缺乏基本法，至今在程序、責(zé)任以及救濟(jì)制度上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)法治化；社會法剛剛起步，一部《勞動合同法》在實(shí)施中出現(xiàn)許多問題。同時，宏觀調(diào)控與社會政策的兼容關(guān)系要求宏觀調(diào)控法與社會法之間應(yīng)有所兼容，宏觀調(diào)控法從理念和制度上都應(yīng)該兼顧社會政策對它的影響。因此，從宏觀調(diào)控法完善的角度講，必須將兩者兼容的理念貫穿于宏觀調(diào)控立法始終，從經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的角度對宏觀調(diào)控法進(jìn)行新的解讀。

三、賦予宏觀調(diào)控以社會的維度

任何法律問題首先是社會問題。宏觀調(diào)控和社會政策之間區(qū)分與兼容的關(guān)系要求宏觀調(diào)控的法律制度設(shè)計要考慮社會政策的影響，建立宏觀調(diào)控法與社會政策之間的兼容機(jī)制，因此應(yīng)賦予宏觀調(diào)控法以社會的維度，對宏觀調(diào)控法進(jìn)行新的解讀和更新。

例如，德國學(xué)者認(rèn)為，在資源日益稀缺和環(huán)境壓力日益增大的情況下，應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法的第五大目標(biāo)——“生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)”或“綠色標(biāo)準(zhǔn)”；美國的《充分就業(yè)與平衡增長法》第11條規(guī)定“適度考慮國家的優(yōu)先利益”的內(nèi)容應(yīng)包括國家的資源與環(huán)境利益。而我國也有學(xué)者提出：“在宏觀調(diào)控目標(biāo)上，既注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又注重經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展與社會和諧，既注重內(nèi)部均衡，又注重對外均衡?！边@隱含著宏觀調(diào)控法對社會因素的吸納。 “十一五”規(guī)劃提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，要求建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的發(fā)展模式是對現(xiàn)實(shí)的迫切回應(yīng)，資源環(huán)境問題的解決已經(jīng)到了刻不容緩的地步。近年來，環(huán)保部門地位的提升為其參與宏觀調(diào)控提供了政治保障?！熬G色金融”、“綠色財稅”的成功實(shí)踐也為法律制度的設(shè)計提供了可操作路徑。將環(huán)境資源目標(biāo)納入宏觀調(diào)控法目標(biāo)之中，是發(fā)展的趨勢和可行的選擇。

四、小結(jié)

宏觀調(diào)控法與社會政策之間既區(qū)分又兼容的關(guān)系，給我們分析宏觀調(diào)控有效性不足提供了一種分析路徑，同時也啟示我們從經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的角度對宏觀調(diào)控法進(jìn)行解讀，值得我們反思和考量。（作者單位：蘭州大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]劉大洪：《經(jīng)濟(jì)法研究》，中國法制出版社，2008年版。

[2]史際春、鄧峰：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)評論》，中國法制出版社，2004年版。