摘要：公民參與作為公共政策的基石，在公共政策制定過程中起著不可獲取的重要作用。公民的有序參與有助于提高公共政策的認(rèn)知度和公信力，但我國公民參與制定過程中還存在著很多問題，如渠道不廣泛、信息不透明性等。如何解決這些困境，給當(dāng)前公共政策制定過程中的公民參與提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：公民參與；公共政策

隨著我國市場經(jīng)濟和民主化進(jìn)程的展開，公民參與國家公共事務(wù)的管理成為走向政治民主和政治文明不可分割的一部分，公民步入公共領(lǐng)域的要求越來越強烈，尤其是對于與自身利益相關(guān)的公共政策的制定更加關(guān)注。但由于信息不透明性、參與觀念不足等因素，公民參與政策制定仍面臨許多困境。因此，必須提高公民參與公共政策制定的能力和水平，完善和優(yōu)化公共政策制定的過程和效能。

一、公民參與公共政策制定過程的意義

美國學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為公共政策是對全社會的價值作有權(quán)威的分配。公民參與則是指公民為了爭取、實現(xiàn)和維護(hù)自己的利益而參與社會政治過程，以直接、間接的方式影響政治決策的行為。[1]公民參與作為現(xiàn)代民主政治的核心概念對政府、社會以及公民個人都有著極其重要的意義。

（一） 公民參與有助于提高公共政策的合法性

合法性被認(rèn)為是公共政策的生命，一項政策只有具有合法性才能得到社會的認(rèn)同和遵循，獲得相應(yīng)的政府效能。公共政策的過程基軸就是政府與公民的關(guān)系，但是，正如公共選擇理論的立場：“現(xiàn)代政府仍是一種人類組織，政府官員與任何其他人沒有什么差別，既不更好，也不更壞，他們一樣會犯錯誤。”[2]所以，在制定公共政策時，政府某些官員往往會借社會利益來謀一己之私，從而影響政府的合法性基礎(chǔ)。而作為政策主體的公民，則可以改善這種失靈現(xiàn)象。

（二） 公民參與有助于提高公共政策的科學(xué)性

公共政策的科學(xué)性是政策達(dá)到目標(biāo)、實現(xiàn)價值的保證。公共政策的過程實際上就是把社會上的各種利益表達(dá)輸入決策系統(tǒng)，然后再將其轉(zhuǎn)換為政策輸出的過程。但是，隨著我國社會結(jié)構(gòu)的多元化及利益要求的多樣化，決策系統(tǒng)面對紛繁復(fù)雜的利益要求，發(fā)現(xiàn)確認(rèn)政策議程并非易事，尤其是在獲取信息的準(zhǔn)確性和充分性方面。政府僅對宏觀信息的獲取充分，而公眾則掌握著與生活息息相關(guān)的微觀層面的信息。公民通過各種途徑所獲取的政策方面的信息，有利于形成最優(yōu)的政策方案。因此，公民的參與和監(jiān)督能夠完善公共政策制定的程序，提高公共政策的科學(xué)性。

（三）公民參與有助于提高公共政策的民主性

民主政治，從根本上說，就是要擴大公民參與。林德布羅姆認(rèn)為“在民主國家中，決策過程面臨著兩方面的要求：一是追求效率，二是提高對民眾控制的反應(yīng)能力。人們既希望政府制定政策的科學(xué)性，又希望政府能夠在政策過程中滿足民眾的多種要求。換言之，政策既合理又民主?！盵3]因此，公民參與能使公共政策的制定更多地反映民眾需求，從而使公共決策更加透明和民主。

二、公民參與公共政策制定所面臨的困境

（一）公民參與存在觀念誤區(qū)

一方面，政治文化是公民在政治社會化的過程中所形成的關(guān)于政治的心理取向。由于我國兩千多年的封建傳統(tǒng)，形成了嚴(yán)重的“官本位”思想，使公民認(rèn)為制定公共政策就是政府的事情，忽視了公民自身應(yīng)有的參與權(quán)利；另一方面，雖然政府已意識到公民有參與公共政策制定的權(quán)利，但卻對公民參與的能力以及結(jié)果持懷疑態(tài)度，認(rèn)為普通公民在時間、素質(zhì)、精力以及能力上不如專業(yè)人士，這導(dǎo)致了我國公共政策制定過程中公民參與度不高。

（二） 公民參與渠道不廣泛

目前，公民參與公共政策的渠道主要包括以下幾個方面。人民代表大會制度、民意調(diào)查制度、聽證會制度等。對人民代表大會制度，主要是通過選舉人大代表或政協(xié)委員的形式來實現(xiàn)公民參與。但普通公民能直接參與國家重大公共政策制定的機會太少，其意志和愿望也難以充分及時地得到滿足。在政府管理公共事務(wù)層面，如聽證制度，雖擴大了政策制定的參與面，但是由于聽證制度只是針對三種行政處罰行為，因此，其范圍依舊非常狹窄。

（三）公民參與組織化程度較低

盡管目前政府開始重視公共政策中的公民參與，但社會參與的組織化程度仍然較低。當(dāng)代社會主要存在工會、婦聯(lián)、文聯(lián)、科協(xié)等政治社會團(tuán)體，這些組織雖然在很大程度上呈現(xiàn)出了高度的組織化特征，但都屬于通過政府的財政撥款來維持生產(chǎn)和運轉(zhuǎn)的政治團(tuán)體，缺乏獨立性，行政色彩較為鮮明。同時，我國的一些民間組織，如商會、行業(yè)協(xié)會等因為自身力量弱小等原因，在我國公共政策制定過程中發(fā)揮的作用也很小。事實上，公民政策參與的目的就是要表達(dá)自身訴求，并且對部門利益和單位小團(tuán)體利益形成相應(yīng)的制約以實現(xiàn)自身的利益，但由于組織化水平較低，公民運用社會組織來參與影響政府公共決策的制定仍然是一個難題。

（四）公民參與透明性的缺失

保證公民參與的重要方法和途徑就是公開和透明。對一些公共管理信息，如政策制定、政策實施都要求政府活動具有公開性和透明性，只有這樣，政府的信息才能及時通過傳媒為公民所知曉，以方便公民能有效地參與公共決策的過程，表達(dá)自己的意愿和訴求，同時可以有效監(jiān)督政府政策的實施過程。同時，公民參與的公開性與透明性還可以減少政府與服務(wù)對象之間的信息不對稱性。

三、提升和完善我國公共政策制定中公民參與的對策分析

（一）轉(zhuǎn)變觀念，走出誤區(qū)

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公民對政治生活和社會生活的參與要求日益增強。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理思路，改變傳統(tǒng)的官本位作風(fēng)，在政策制定的過程中重視公民參與，廣泛聽取公民的意見，真正形成面向公眾的公共政策。同時，應(yīng)增強公民意識，培育公民精神，使公民認(rèn)識到自己是這個社會的主體?？傊c公民雙方都應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，推動公共政策的制定。

（二） 完善制度建設(shè)，拓寬參與渠道

拓寬公民參與渠道，首先應(yīng)完善人民代表大會、政治協(xié)商會議等公民制度化參與渠道，落實領(lǐng)導(dǎo)接待日、來信來訪和各種不定期的座談會等，充分發(fā)揮公民參與的作用，使其不僅限于形式。其次，還應(yīng)使如政府決策咨詢制度、聽證制度等新的公民參與渠道制度化。

（三） 培育公民社會，提高組織化水平

對于當(dāng)前公共政策參與組織化程度偏低的困境來說，必須提高參與的組織化水平，而公民社會的培育正是提高公民參與組織化水平的社會條件。一方面，要推進(jìn)公共媒體的形成。因為只有公共媒體，才能讓公眾的話語權(quán)得以發(fā)揮，使公眾可以真正的制約政府的體制化權(quán)力；另一方面，應(yīng)大力發(fā)展社會中介組織。在現(xiàn)階段，我國中介組織的發(fā)育還很不成熟，在我國的公共決策過程中并沒有形成能與政府進(jìn)行“討價還價”。因此，要完成對中國社會的現(xiàn)代化改造，中介組織的獨立和發(fā)展也是一個非常重要的途徑。

（四）加大政策制定透明度，確保公民知情權(quán)

政府在制定公共政策時往往缺少應(yīng)有的公民參與，在公共利益與個人利益選擇的時候也總偏向后者。為了在制定公共政策時能更好的體現(xiàn)公共利益，必須應(yīng)加強公共政策制定的透明度。擴大政務(wù)公開的范圍，實現(xiàn)行政程序公開，確保政務(wù)公開內(nèi)容的真實性等都是增強透明度的有效方法。只有這樣，公民才不會被排斥到政務(wù)活動之外，才能切實的參與到公共政策的制定過程中來。（作者單位：遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[3][韓]吳錫泓，金榮枰.政策學(xué)的主要理論[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.