摘要：我國正處于經(jīng)濟轉型期，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式迫在眉睫。一方面，“營改增”減輕了大部分企業(yè)尤其是中小企業(yè)的稅負，尤其是服務型企業(yè)的稅負，推動了企業(yè)技術創(chuàng)新和設備更新，加強了企業(yè)的核心競爭力。另一方面，“營改增”在推動了服務業(yè)的發(fā)展，并倒逼新一輪的財稅體制改革起到了重要作用。

關鍵詞：稅制改革；營業(yè)稅；增值稅

“十二五”以來，我國在經(jīng)濟工作方面，不斷加快發(fā)展方式的轉變。 稅收是政府施政的政策工具和物質手段，2012年，我國將六大稅制改革提上政府議事日程，包括完善增值稅制度，推進營業(yè)稅改征增值稅試點；健全消費稅制度；進一步推進資源稅改革；研究制定房產(chǎn)保有、交易環(huán)節(jié)稅收改革方案，穩(wěn)步推進房產(chǎn)稅改革試點；推進城市維護建設稅改革；深化環(huán)境保護稅費改革。在此番稅制改革中，營業(yè)稅改征增值稅試點最受關注，成為了2012年結構性減稅的重中之中。“營改增”不僅為服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)減輕了稅負，也體現(xiàn)出優(yōu)化稅制對生產(chǎn)方式的引導，為推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了關鍵性的作用。

一、“十二五”期間財稅體制改革的總體方向及稅種改革的重點

主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府收入占國民生產(chǎn)總值的比例；二是中央和地方政府在稅收資源的分配上存在矛盾；三是稅收和稅源的背離。在一些具體稅種的改革方面，營業(yè)稅改革成為了一個最重要的領域。

（一）營業(yè)稅阻存礙經(jīng)濟增長方式轉變

1994年稅制改革遺留下的最大問題就是營業(yè)稅的問題。目前來看，我國在生產(chǎn)領域全面推行增值稅，而在服務領域全面保留營業(yè)稅。營業(yè)稅主要存在三大問題：

1.存在重復征稅問題，稅負水平平均比增值稅高

這主要是因為營業(yè)稅在稅制設計上存在全額多環(huán)節(jié)計稅，營業(yè)稅的名義稅率看似較低，但由于存在重復征稅，所以很多行業(yè)的實際稅負較重。假設我們把營業(yè)稅的稅負折算為（營業(yè)稅/增加值）比率，且具有與增值稅可比的口徑，那么，我國現(xiàn)有的大中城市北京、天津、上海等地已出現(xiàn)了營業(yè)稅稅負高過增值稅稅負的情況。假設我們再將IT、金融、房地產(chǎn)、研發(fā)與技術服務、文化產(chǎn)業(yè)、信息、物流等現(xiàn)代服務業(yè)從服務業(yè)中單列出來，計算它們的間接稅稅負，那么我們會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代服務業(yè)的間接稅稅負已然超過了規(guī)模以上工業(yè)的稅負。近年來，服務業(yè)稅負超過制造業(yè)稅負的問題已經(jīng)在全國大多數(shù)省、市、區(qū)變得愈加嚴重。就目前來看，高稅負明顯制約著產(chǎn)業(yè)結構調整的步伐，在增加就業(yè)、增加收入等方面制造阻力，不利于促進服務業(yè)的發(fā)展。

2.出口不退稅

免稅與退稅是兩個不同的概念，雖然說，我國目前的營業(yè)稅中有一部分是出口免稅的，但這樣的營業(yè)稅結構會直接或間接地造成現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展不平衡、不理想的狀態(tài)。這一點，我們在已經(jīng)過去的“十一五”規(guī)劃關于服務業(yè)發(fā)展和就業(yè)未完成規(guī)劃指標中能夠清晰地看到。

（二）營業(yè)稅改為增值稅對國民經(jīng)濟的影響

營業(yè)稅改為增值稅能增加增值稅扣除范圍，繼而降低增值稅稅負水平，并間接地降低整個產(chǎn)業(yè)稅負水平。這雖然符合國務院確定的結構性減稅的原則，但與此同時卻會影響中央和地方政府的稅收資源分配，還會影響各地方政府之間的財稅資源分配。

1.降低稅負，引導產(chǎn)業(yè)結構調整升級

稅收作為調整產(chǎn)業(yè)結構的重要經(jīng)濟杠桿，國家在限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品上征收高稅負以限制其生產(chǎn)發(fā)展，對需要鼓勵和大力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品領域減免稅負以引導其增加生產(chǎn)。營業(yè)稅改征增值稅后，既可以解決過去產(chǎn)品稅領域存在的問題，又可以解決多環(huán)節(jié)重復征稅和出口不退稅的問題，從而降低服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的稅負水平，充分體現(xiàn)出對經(jīng)濟增長動力結構的調整。

2.營業(yè)稅改革對中央和地方財稅資源分配的影響

營業(yè)稅負過重的一個體制性原因在于分稅制財政體制。分稅制的實質是增強了各級政府財權與事權的匹配與呼應，再通過自上而下的轉移支付使欠發(fā)達地區(qū)也能在大體達到可用財權與事權的平衡。增值稅屬共享稅，其收入75%歸中央，僅25%歸地方政府，而營業(yè)稅則全部收歸地方政府。1994年分稅制改革后，中央政府把稅收的重要稅項和一些最易征收的稅種都收歸中央財政了。至2009年，中央政府的預算內財政收入占整個財政收入的比例提升至52%，地方政府卻由1993年的78%下降至2009年的48%。與此同時，地方預算內財政支出占整個財政支出的比例在2009年則上升至80%。也就是說，地方政府要用手中48%的財政收入，去負擔80%的支出，事權與財權嚴重不平衡。中國目前最主要的幾個稅種全是共享稅，而一旦將營業(yè)稅改為增值稅則會加劇財權的上移，也就意味著原來由地方支配的營業(yè)稅改為與中央共享，會進一步加深事權與權財不匹配之間的矛盾。

3.改革稅收和稅源背離的問題

目前，轉移支付制度是分配中央、地方財稅資源的渠道，屬于縱向垂直體系的渠道。但實際上，地方政府之間還存在稅收和稅源背離的問題，這就需要加以橫向調整。客觀來看，我國的分稅制一直存在的一個重大缺陷就是，在平行的地方政府之間，沒能做到稅收和稅源的一致性?，F(xiàn)階段的稅制要求企業(yè)在注冊地交稅，而不是要求企業(yè)在稅源地交稅。這樣一來，在某一稅源地區(qū)所產(chǎn)生的稅收，很可能被另一地區(qū)所征收了。這種由于稅收體制運行產(chǎn)生的嚴重背離分稅制初衷的做法，非正常地擴大了我國地區(qū)間的財政收入差距，使得我國不同在地區(qū)間的財政收入差距不能真實地反映地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差距，換言之，沒有能真實地體現(xiàn)出地區(qū)間稅源的差距。 稅收和稅源的背離所體現(xiàn)的不是中央與地方政府之間的利益之爭，而是充分展示出地方政府之間的利益沖突。例如：西氣東輸工程、南水北調工程等，營業(yè)稅是按照運輸總里程量、運輸總量所設定的運費來計算，所有的營業(yè)稅都在企業(yè)注冊地繳納，而途經(jīng)的幾千公里，涉及那么多的省市都得不到任何稅收權益。但是它們卻要為這一工程提供資源、服務。此外，像企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅、消費稅等，都不同程度地存在這一問題，即在某一個稅源地所形成的稅收被另外一個地方收取了。

二、改革分稅制，突破“營改增”瓶頸

借鑒國際上主要經(jīng)濟體的經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)，實行分稅制的國家基本上都能夠保持比較好的可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢。進行分稅制改革，完善分稅制改革方案，建立健全事權與財力相匹配、相呼應，轉移支付合理有力的財政體制勢在必行。

（一）加大轉移支付力度或在共享稅中縮小中央分成比例，以增加地方收入

營業(yè)稅改增值稅后，轉移支付體系的缺陷會更加凸顯出地方財政收支失衡的困境。中央必須考慮其對地方稅收的沖擊并給予一定的收入補償，例如：把中央政府的錢更多地下放給基層政府，讓轉移支付力度更大一些，金額更多一些。再者：適當壓縮中央在共享稅中的分成比例，增加地方政府的財政收入，減輕地方政府對中央轉移支付的依賴程度。

（二）擴大中央政府支出的責任范圍

如果不加大轉移支付的力度，那么，中央政府可將支出的職責范圍加以擴大，即由中央政府履行更多的職責。例如：義務教育、公費醫(yī)療、社會養(yǎng)老等可以由中央政府全額承擔。當然，還有很多其他的職能是必須下到地方的，那么資金可以與職能一同下放基層。

（三）從制度層面解決稅收收入與稅源背離問題

解決這一問題可借鑒國外的一些先進經(jīng)驗，稅收按照稅源地劃分，先把稅交給稅源地，然后考慮中央政府和地方政府的分配關系，之后中央再按照一定標準對收入低的地方進行轉移支付。如此一來，我們不僅能解決地方政府之間的稅收權益之爭，同時，也在一定程度上解決了中央與地方政府的稅收權益之爭。堅持稅收收入與稅源的一致性，既合乎經(jīng)濟發(fā)展的要求，也協(xié)調了地方政府間的利益關系。

（四）促進地方稅收體系建設

在地方稅收體系建設方面，要合理確定地方稅的收入規(guī)模。明確地方的事權和財權，賦予地方合理的自主財權。除此之外，提高地方稅收入規(guī)模時，還應從規(guī)范財政轉移支付制度和完善地方稅制著手，結合稅費改革，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展的需要和可能開征一些新的地方稅種，如物業(yè)稅等；完善現(xiàn)有的一些地方稅種，如城建稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅等。在稅負確定及減免稅方面要給地方一定的彈性，由地方根據(jù)自己的需要及承受能力確定稅負，全部收入歸地方。（作者單位：中國社會科學院研究生院）