【摘要】地方政府違法征地的行為不僅損害了被征地農(nóng)民的利益，同時(shí)給中央政府的威信與社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。本文建立完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型分析了地方政府違法征地的原因。結(jié)論認(rèn)為在我國(guó)的分稅制度與官僚考核制度存在缺陷的前提下，土地產(chǎn)權(quán)制度只是為地方政府違法征地提供了可能；中央政府的推諉策略，縱容了地方政府的違法征地行為；地方政府對(duì)被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償較低以及中央政府對(duì)地方政府違法征地行為的懲罰力度不足進(jìn)一步驅(qū)使了地方政府的違法征地行為。

【關(guān)鍵詞】地方政府 違法征地 動(dòng)態(tài)博弈

一、問(wèn)題提出

1994年，中央政府根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，實(shí)行分稅制改革。但是，分稅制在實(shí)施過(guò)程中存在中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的局面。在不允許地方政府發(fā)行債券的情況下，地方政府出現(xiàn)財(cái)政困難可想而知。然而，地方生產(chǎn)總值的總量及增長(zhǎng)速度對(duì)官員的升遷至關(guān)重要。財(cái)政上的困難使許多促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策在很大程度上難以實(shí)施。在這種困境下，基于兩方面的原因，地方政府必然將觸角伸向農(nóng)民的土地。一方面，我國(guó)正處于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的時(shí)期，對(duì)土地的大量需求推動(dòng)了土地價(jià)格的快速上漲；另一方面，正如Hart and Moore的觀點(diǎn)，“由于自然狀態(tài)的不確定性和人類知識(shí)的有限性，法律或政策條文不可能將與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的所有條件或事項(xiàng)完全闡明，實(shí)際可實(shí)施的產(chǎn)權(quán)存在相當(dāng)大的剩余空間”，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度存在剩余空間。地方政府正是在《土地管理法》中尋找土地產(chǎn)權(quán)的剩余空間，擴(kuò)大公共利益的范疇，利用農(nóng)村土地模糊產(chǎn)權(quán)特征，在官本位制度下濫用行政權(quán)力不合法地征用農(nóng)民的土地。地方政府違法征地行為造成了大量的“種地?zé)o田，就業(yè)無(wú)崗，社保無(wú)份”的三無(wú)農(nóng)民，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的切身利益。不僅如此，地方政府這一行為還削弱了中央政府的威信，危害國(guó)家的糧食安全和社會(huì)的穩(wěn)定。令人費(fèi)解的是，盡管地方政府的違法征地行為使得被征地農(nóng)民、中央政府蒙受巨大的損失，但是這一現(xiàn)象卻屢屢發(fā)生。為此，本文基于地方政府違法征地的行為，充分考慮征地過(guò)程中各行為主體的行動(dòng)順序與收益差異，從動(dòng)態(tài)博弈的角度分析其中的原因。

二、博弈模型的構(gòu)建與分析

（一）博弈模型的構(gòu)建

在動(dòng)態(tài)博弈中，參與人的行動(dòng)有先后順序，且后行動(dòng)者在自己行動(dòng)之前能觀測(cè)到先行動(dòng)者的行動(dòng)。在本文的土地博弈模型中，地方政府、被征地農(nóng)民、中央政府依次行動(dòng)，并且被征地農(nóng)民能觀測(cè)到地方政府的行動(dòng)，中央政府能觀測(cè)到地方政府和被征地農(nóng)民的行動(dòng)。為分析的需要，在建立模型之前，先做出以下假設(shè)：（1）參與者有三方：地方政府、被征地農(nóng)民、中央政府。

（2）各方參與者均滿足理性人假設(shè)，即各自追求自身利益最大化。地方政府的征地動(dòng)機(jī)在于獲取經(jīng)濟(jì)和政治利益，即增加財(cái)政收入與實(shí)現(xiàn)政治升遷；被征地農(nóng)民在失地后各項(xiàng)貼現(xiàn)損失基礎(chǔ)上，考慮征地補(bǔ)償?shù)淖畲蠡恢醒胝哪繕?biāo)是發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

（3）各方參與者的行動(dòng)集合分別為{合法，違法}、{合作，抵制}、{不推諉，推諉}。

圖中A表示地方政府合法征地獲得的收益；A'表示地方政府違法征地時(shí)獲得的收益，其中A'>A；B表示地方政府合法征地而給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償；B'表示地方政府違法征地時(shí)給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償；C1表示被征地農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地而獲得的收益貼現(xiàn)總和；C2表示農(nóng)民為抵制地方政府違法征地采取行動(dòng)的成本；C3表示地方政府違法征地遭到農(nóng)民抵制時(shí)所付出的成本；C4表示中央政府采取“不推諉”策略時(shí)的行動(dòng)成本；C5表示地方政府違法征地被查處而受到懲罰的成本；C6表示中央政府對(duì)地方政府違法征地時(shí)采取推諉策略造成的公信力損失；C7表示由于中央政府采取推諉策略所導(dǎo)致局部性維穩(wěn)成本；D表示對(duì)被征用土地的開(kāi)發(fā)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)期收益。

（二）博弈模型的分析

由分析得到，地方政府合法征地時(shí)獲得A的收益，違法征地時(shí)獲得A'的收益。由于A'>A，地方政府選擇違法征地。由此，得到均衡：地方政府違法征地，被征地農(nóng)民合作。

（三）博弈模型的修正

事實(shí)上，上述的均衡是一種低效率的均衡。產(chǎn)生這一結(jié)果的主要原因在于：中央政府為獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的收益縱容了地方政府的違法征地行為。然而，這一收益存在嚴(yán)重的高估。一方面，中央政府從地方政府違法征地帶來(lái)的投資中得到的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)際貼現(xiàn)收益D'遠(yuǎn)小于D。中國(guó)統(tǒng)計(jì)局公布的2012年我國(guó)基尼系數(shù)高達(dá)0.474，這一數(shù)字遠(yuǎn)超出國(guó)際組織所公布的0.4的警戒水平，這表明我國(guó)收入分配差距已達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重的程度。地方政府違法征地所帶來(lái)的私人投資的確在一定程度上拉動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。但是，地方政府違法征地作為一種剝削是式的收入在分配方式，使得處于社會(huì)底層的貧困農(nóng)民喪失了其賴以生存的最后的生產(chǎn)資料。這一行為不僅加劇了農(nóng)民的貧困化，同時(shí)使得農(nóng)民不得不減少其消費(fèi)，而消費(fèi)的減少必然會(huì)對(duì)投資所拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生抵消作用。因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的收益被人為夸大了。另一方面，中央政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)低估了推諉策略所帶來(lái)的整體維穩(wěn)成本C'7，這一損失遠(yuǎn)大于局部性維穩(wěn)成本C7。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口眾多，因土地缺乏等原因，我國(guó)農(nóng)村中有大量的剩余勞動(dòng)力。根據(jù)劉易斯的觀點(diǎn)，農(nóng)村過(guò)剩的勞動(dòng)力使得農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)生產(chǎn)率極低或幾乎為零，有些情況下甚至為負(fù)。然而，地方政府的違法征地行為進(jìn)一步增加農(nóng)村過(guò)剩人口，并且使隱性失業(yè)人口顯化。農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料，除極少數(shù)留在農(nóng)村自主創(chuàng)業(yè)外，大部分便是到城市中尋找工作。一方面，農(nóng)民受自身及制度等因素的約束；另一方面，城市吸納勞動(dòng)力就業(yè)的能力有限，這些因素導(dǎo)致城市中形成大量的失業(yè)人口。隨著生活水平的不斷下降，這些處在城市邊緣化的失地農(nóng)民必然成為社會(huì)不穩(wěn)定的隱患，不斷激化社會(huì)矛盾。當(dāng)社會(huì)矛盾的激化產(chǎn)生連鎖效應(yīng)時(shí)，中央政府的維穩(wěn)成本將不可估量。此外，社會(huì)的不穩(wěn)定將阻礙經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大損失。

綜上所述，中央政府對(duì)地方政府的違法征地行為采取推諉策略時(shí)，地方政府為獲得最大利益必定違法征地，所以形成地方政府違法征地，被征地農(nóng)民合作的不合理均衡。然而，即使是中央政府對(duì)地方政府的違法征地行為采取“不推諉”策略，最終的均衡將取決于地方政府在違法與合法征地中所獲得的凈利益對(duì)比，即若A-BA'-B'-C3-C5，則形成地方政府合法征地，被征地農(nóng)民合作的合理均衡。

三、結(jié)論

通過(guò)對(duì)博弈模型的分析，可見(jiàn)，在我國(guó)的分稅制度與官僚考核制度存在缺陷的前提下，土地產(chǎn)權(quán)制度只是為地方政府違法征地提供了可能；中央政府把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為主要目標(biāo)，對(duì)被征地農(nóng)民的抵制行為進(jìn)行推諉，縱容了地方政府違法征地的行為；地方政府對(duì)被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償較低以及中央政府對(duì)地方政府違法征地行為的懲罰力度不足進(jìn)一步驅(qū)使了地方政府的違法征地行為。因此，為達(dá)到地方政府合法征地，被征地農(nóng)民合作的合理均衡，本文認(rèn)為中央政府應(yīng)該做到：第一，中央政府應(yīng)在分稅制的基礎(chǔ)上改變目前中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的局面，并改革官僚考核制度以實(shí)現(xiàn)對(duì)官員的全方位考核；第二，中央政府應(yīng)注重長(zhǎng)期利益，在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的收益的同時(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的利益；第三，中央政府要提高對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并加大對(duì)地方政府違法行為的處罰力度。

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作者簡(jiǎn)介：羅佳（1986-），男，湖南株洲人，研究生，研究方向：財(cái)政支出與績(jī)效評(píng)價(jià)。徐寶亮（1988-），山東日照人，研究生，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

（編輯：陳岑）