【摘要】2000年以后我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展讓地方融資平臺公司取得了爆炸式增長，同時也帶來了巨大的地方性債務(wù)，成為經(jīng)濟的重大隱患。其根本原因在于目前我國的財政分權(quán)體制未能有效構(gòu)建。要想解決融資平臺的問題，必須從法制建設(shè)、財政體制改革、政績考核及平臺自身多方面下手，才能從源頭上保證我國經(jīng)濟平穩(wěn)、有序的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】地方融資 融資平臺

一、何謂地方融資平臺

隨著2013年8月國家審計署對地方債務(wù)的重新審計，地方融資平臺這個地方債務(wù)的主要載體再次被推上風(fēng)口浪尖。所謂地方融資平臺，就是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現(xiàn)承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等肥瘠不一的項目。

二、地方融資平臺的風(fēng)險

地方融資平臺是在國家市場經(jīng)濟改革的過程中應(yīng)運而生的，主要負責(zé)融資并用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)說為我國的經(jīng)濟建設(shè)還是做出了重大貢獻的。尤其是在1997年東南亞金融危機和2008年次貸危機期間，中央政府對地方政府融資平臺報以明確支持的態(tài)度。但是隨著中國4萬億投資的投入和實體經(jīng)濟的下行，地方債務(wù)風(fēng)險逐漸加劇。

有專家估計，2012年底地方政府融資平臺的總負債規(guī)模為19萬億元（GDP規(guī)模的37%），其中包括了14.3萬億元的付息債務(wù)。在2010—2012年這個期間內(nèi)，地方政府融資平臺負債增加了39%，這意味著，政府總負債為31.7萬億元，或占2012年GDP的比重為61%。地方融資平臺的風(fēng)險正在不斷加大，主要體現(xiàn)在：

（一）流動性環(huán)境在緊縮和惡化

融資的需求繼續(xù)增長，但2012年的盈利能力和經(jīng)營現(xiàn)金流卻大幅下滑。35%的地方政府融資平臺存在經(jīng)營現(xiàn)金流凈流出，因此它們不得不依賴新增借貸給現(xiàn)存的投資業(yè)務(wù)融資。很多融資平臺的償付能力取決于地方政府資產(chǎn)的注入和債務(wù)重組，而很多注入的資產(chǎn)都是沒有流動性的，因此在流動性危機中幫助有限。

（二）融資平臺債務(wù)對利率上漲非常敏感

因融資平臺的債務(wù)金額巨大，如果利率上漲100個基點，融資平臺的負擔(dān)將會加重，部分融資平臺將變得不可持續(xù)。

（三）系統(tǒng)性風(fēng)險正快速上升

因為政府收入也存在壓力，利率上升和地方政府賣地收入在不可持續(xù)的房地產(chǎn)繁榮下也面對各種不確定性。此外，持續(xù)利用土地和房產(chǎn)作為抵押品的行為也備受質(zhì)疑。如果地方政府融資平臺繼續(xù)以現(xiàn)在的速度累積債務(wù)，宏觀環(huán)境將會惡化。這種負債驅(qū)動投資策略的效率將降低，越來越多的融資收入將被用于償還舊債，而不是新的投資。

三、地方融資平臺迅速擴張的原因

關(guān)于地方政府性債務(wù)大規(guī)模產(chǎn)生的原因已經(jīng)有諸多討論，可謂眾說紛紜，歸納起來主要有如下幾點：

（一）工業(yè)化和城市化加速發(fā)展階段，需要大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金

從20世紀90年代后期開始，隨著國家經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速，地方政府投入了大量資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這部分資金大部分需要融資平臺來解決。

（二）“財力與事權(quán)”相匹配的財政體制未能有效構(gòu)建，地方財力相對不足

1994年分稅制度的改革，一方面加強了中央政府的財力，削弱了地方政府的財力，而轉(zhuǎn)移支付制度又不完善，這也直接影響了地方政府的財力；另一方面，地方政府又要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出。在這種情況下，導(dǎo)致了地方政府負債機制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對滯后。

（三）行政考核機制不健全，助長了地方政府負債融資的沖動

目前國家對地方官員的行政考核尚未建立長效機制。重點考核GDP增速，導(dǎo)致部分官員主要考慮自己任期內(nèi)業(yè)績，要在短期內(nèi)見成效，各項目一哄而上，存在一種借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的錯誤邏輯，從而在地方上催生了“前人借錢、后人還債”的奇怪現(xiàn)象，對于地方政府官員而言，“誰借的越多，誰在任期內(nèi)的政績就越大”，這種機制也讓地方政府官員存在強烈的借債動力。

四、地方融資平臺管理的建議

基于上述分析，針對我國目前的地方政府性債務(wù)和地方融資平臺的管理提出如下改進建議：

（一）繼續(xù)深化財政體制改革，建立財政法制

地方政府融資平臺的泛濫實質(zhì)上是財政分權(quán)危機的映射。在市場經(jīng)濟條件下，出于“理性經(jīng)濟人”的利益考量，當(dāng)?shù)胤秸Ｍㄟ^改變現(xiàn)行稅權(quán)分配規(guī)則增加地方稅收利益而發(fā)現(xiàn)困難重重時，創(chuàng)建融資平臺公司就成為不得已的選擇。而從提高國家能力的角度看，中央政府還將長期強調(diào)稅權(quán)的集中而不會輕易下放權(quán)力。這意味著地方政府融資平臺將會持久存在，雙方的矛盾不會輕易解決。

規(guī)范地方政府融資平臺和化解地方政府債務(wù)根本之道在于要從制度轉(zhuǎn)型與法制變革的高度加以解決。目前，我國對地方政府融資平臺的治理主要采取的是行政與政策手段，短期內(nèi)可能會收到明顯的效果，但難以從根本上化解地方債務(wù)難題。治理地方政府融資平臺，必須走向制度管理，樹立依法治國和財政法治的理念，從財政法制的結(jié)構(gòu)性變革中對中央和地方的財權(quán)予以明確，深化財政體制改革。

（二）取締不具有公益性的地方政府融資平臺

地方政府融資平臺雖然是導(dǎo)致巨額地方債務(wù)的重要因素，但對其并不能簡單否定，也不宜采取一刀切式的治理措施，而應(yīng)區(qū)分具體情況實行類型化治理。

在社會主義市場經(jīng)濟下，公共財政原則要求政府主要負責(zé)提供公共產(chǎn)品。廣義的公共產(chǎn)品既包括純公共產(chǎn)品（如國防、義務(wù)教育等），也包括準公共產(chǎn)品（如自來水、污水處理、公共交通等城市公用事業(yè)）。我們必須用公共財政的理念審視地方政府的財政支出，將那些打著公共利益的旗號而事實上不具有公益性的地方政府融資平臺堅決予以取締。

（三）地方政府融資平臺應(yīng)市場化運作

在目前中國的經(jīng)濟形勢下，在一段時間內(nèi)，地方政府融資平臺仍將存續(xù)，那么融資平臺應(yīng)走市場化運作之路。

1.建立起規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，盡量淡化其行政管制色彩，引入相應(yīng)的激勵與約束機制。為了有效預(yù)防地方政府對融資平臺公司的不當(dāng)干預(yù)，可以通過領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法律化來純化二者之間的利益輸送關(guān)系，最大限度地控制地方政府的道德風(fēng)險。

2.實行嚴格的信息披露規(guī)則，強化其公司治理的透明度。嚴格的信息披露規(guī)則有助于地方政府隱性負債的顯性化，減少地方政府的財政腐敗行為，并將為日后把“預(yù)算外資金”、“制度外資金”最終納入預(yù)算的法治軌道積累制度實踐經(jīng)驗。

3.探索多元化的融資渠道。為了盡量降低財政風(fēng)險，地方政府融資平臺可以通過資產(chǎn)證券化、信托方式、股權(quán)融資方式以及產(chǎn)權(quán)交易方式等多渠道募集資金。

（四）建立地方政府融資平臺的替代機制

解決融資平臺問題靠制度管理和平臺公司自律還不夠，尋求地方政府融資平臺的替代機制極為必要，市政債券與均等化轉(zhuǎn)移支付無疑是最有價值的兩種思路。

為了控制地方政府的融資沖動和降低地方債務(wù)的財政風(fēng)險，需要建立專門的市政債券監(jiān)管機構(gòu)，引入市場化的信用評級制度和設(shè)立地方政府償債基金等配套措施。

均等化轉(zhuǎn)移支付也是很值得借鑒的一種化解地方債務(wù)的制度構(gòu)想。目前，我國的財政轉(zhuǎn)移支付存在著政府間事權(quán)與財權(quán)劃分不清、財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配缺乏合理的標準、財政轉(zhuǎn)移支付方式不規(guī)范等諸多問題。我們應(yīng)當(dāng)重點解決中央與地方之間事權(quán)、財權(quán)嚴重失衡的問題，將財政均等化的理念貫徹到財政轉(zhuǎn)移支付的具體制度設(shè)計當(dāng)中，提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和透明度。

（五）加快政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整政績考核機制

目前我國的市場經(jīng)濟還不是完全自由的市場經(jīng)濟，政府干預(yù)的痕跡還很重，對地方官員的考核也往往以地方經(jīng)濟的發(fā)展速度來衡量。我們應(yīng)該加快向服務(wù)性政府的轉(zhuǎn)變，加強非國計民生等行業(yè)的市場化程度，減少行政束縛。同時對地方官員的行政績效考核應(yīng)建立長效機制，應(yīng)當(dāng)以地方經(jīng)濟的長遠規(guī)劃及執(zhí)行、人民群眾的社會保障程度，生態(tài)環(huán)境的保護治理等長期目標作為考核指標，才能減少地方政府行為的短期化，投資過度化。

2000年以后中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展讓地方融資平臺公司取得了爆炸式增長，隨著中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟體制改革的深入，地方融資平臺遇到了發(fā)展瓶頸，是繼續(xù)承擔(dān)政府職能還是主動向市場化轉(zhuǎn)變，是自生自滅把包袱還給政府還是主動出擊自我轉(zhuǎn)型，關(guān)系平臺公司的生死存亡，也關(guān)系著地方政府的債務(wù)解決和經(jīng)濟體制改革方向。我們應(yīng)當(dāng)從法制建設(shè)、財政體制改革、政績考核及平臺自身等多方面下手，從根本上解決地方政府債務(wù)問題和平臺公司未來的業(yè)務(wù)范圍及運作模式，確保我們的經(jīng)濟平穩(wěn)、有序的發(fā)展。

（編輯：唐榮波）