近年來，為改進(jìn)和提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，著力緩解農(nóng)村和農(nóng)民融資困難的問題，人民銀行和各金融機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，取得了一定成效。從國家級貧困縣寧蒗的情況來看，為滿足民眾的融資需求，促進(jìn)“三農(nóng)”的發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新推出了農(nóng)戶聯(lián)保貸款、小額信用貸款、惠農(nóng)卡貸款、貸免扶補(bǔ)貸款、小額創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、林權(quán)抵押貸款、農(nóng)村宅基地抵押貸款、小企業(yè)房產(chǎn)抵押貸款等品種，至2012年底，這些創(chuàng)新金融產(chǎn)品貸款余額近2億元，在一定程度上緩解了民眾的融資需求。但由于受各種因素制約，當(dāng)前農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新在貧困地區(qū)推進(jìn)過程中仍然存在一些問題。

一、貧困地區(qū)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新工作中存在的問題

（一）法律法規(guī)制約金融產(chǎn)品的創(chuàng)新

由于貧困地區(qū)農(nóng)民的有效抵押擔(dān)保物少，而農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)，在于擴(kuò)大有效抵押擔(dān)保物權(quán)范疇，獲得法律支持并具法律效力。但目前，貧困地區(qū)結(jié)合實(shí)際開展的金融產(chǎn)品創(chuàng)新過程中，由于受法律和行政法規(guī)的制約，創(chuàng)新工作也存在不少困難。如寧蒗縣農(nóng)村信用社在轄內(nèi)推出的農(nóng)村房屋抵押貸款，截至2013年6月30日，貸款余額達(dá)2420萬元，貸款農(nóng)戶102戶，取得了較好的社會(huì)效益。但從實(shí)踐來看，由于受《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》中“以房屋抵押時(shí)不能將房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)相剝離，農(nóng)村房屋宅基地屬集體土地不能抵押”，“農(nóng)民只享有宅基地使用權(quán)”等相關(guān)規(guī)定的制約，農(nóng)村宅基地抵押受限，農(nóng)房抵押違背“地隨房走”原則，實(shí)際上造成信用社發(fā)放貸款后無法律保障的尷尬境地，導(dǎo)致信貸風(fēng)險(xiǎn)加大，影響了信用社創(chuàng)新的積極性。

（二）保障體系缺位影響農(nóng)村金融創(chuàng)新發(fā)展

從寧蒗的情況來看，擔(dān)保體系尚不完善，農(nóng)村資金風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和補(bǔ)償機(jī)制不健全。寧蒗是國家級貧困縣，財(cái)政收入少，2012年一般預(yù)算收入僅1.87億元，保正常運(yùn)轉(zhuǎn)都每年需中央轉(zhuǎn)移支付19多億元，無力出資建立相關(guān)的擔(dān)?；鸹蜓a(bǔ)償基金；農(nóng)民人均純收入僅3700多元，大多數(shù)農(nóng)戶可用于抵、質(zhì)押的財(cái)產(chǎn)有限，擔(dān)保能力不足；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散渠道，基層金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新的內(nèi)在創(chuàng)新動(dòng)力不足。另一方面，農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民作為弱勢群體，特別是在貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出率很低，農(nóng)民因?yàn)?zāi)返貧、因病致貧的現(xiàn)象比較突出，農(nóng)產(chǎn)品遭受自然災(zāi)害損失的風(fēng)險(xiǎn)極大，農(nóng)業(yè)保障措施的缺乏，必然影響農(nóng)村金融創(chuàng)新的發(fā)展。

（三）涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)少導(dǎo)致創(chuàng)新的動(dòng)力和主體不足

作為國家級貧困縣，寧蒗縣現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)5家，實(shí)際具備信貸能力的機(jī)構(gòu)僅三家，營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)8個(gè)，從業(yè)人員130余人，全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有農(nóng)村信用社，其余10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有固定的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及網(wǎng)點(diǎn)。而寧蒗縣農(nóng)村信用社作為唯一在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有網(wǎng)點(diǎn)的金融機(jī)構(gòu)，大量的農(nóng)村金融服務(wù)主要由其提供，其他機(jī)構(gòu)無法與之相比。機(jī)構(gòu)少，意味著競爭壓力小，創(chuàng)新的動(dòng)力不足；機(jī)構(gòu)少，同時(shí)創(chuàng)新的主體也少，推出的產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量也就相對較少。

（四）“一刀切”的管理體制制約著基層部門創(chuàng)新的積極性

隨著商業(yè)銀行集約化經(jīng)營戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，國有銀行與股份制銀行對基層分支機(jī)構(gòu)的貸款權(quán)限上收到總行、省分行，其經(jīng)營方式和金融產(chǎn)品基本都由其總行或上級行作出統(tǒng)一規(guī)定，基層的主動(dòng)權(quán)極小，相應(yīng)的責(zé)任卻很大，權(quán)責(zé)不對等。作為在寧蒗的政策性銀行農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國有商業(yè)銀行農(nóng)業(yè)銀行也是這種管理模式，在此情況下，基層機(jī)構(gòu)的金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的積極性很難調(diào)動(dòng)起來。

（五）配套政策不完善影響創(chuàng)新效能

在農(nóng)村金融創(chuàng)新過程中，擔(dān)保物權(quán)包括土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、牲畜、房產(chǎn)、宅基地等的權(quán)屬，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土等諸多行業(yè)管理部門，涉及評估、工商、公證、司法等契約、合同認(rèn)定和鑒證機(jī)關(guān)，大量的協(xié)調(diào)工作要開展，短期內(nèi)很難完成，如果沒有相關(guān)配套的政策法規(guī)的支持，沒有政府協(xié)調(diào)有序、運(yùn)行有效的制度和機(jī)制保障，農(nóng)村物權(quán)與融資有效對接是很難實(shí)現(xiàn)的。如寧蒗雖屬于林業(yè)大縣，全縣森林覆蓋率為68.7%，從2008年寧蒗縣開展集體林權(quán)制度改革以來，林地確權(quán)面積已達(dá)到598.15萬畝。但全縣金融機(jī)構(gòu)僅發(fā)放過3筆林權(quán)抵押貸款共計(jì)300萬元，其中兩筆貸款嚴(yán)格來說不屬于真正意義上的林權(quán)抵押貸款。從2012年至今，轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)未發(fā)放過新的林權(quán)抵押貸款，目前貸款余額為30萬元。產(chǎn)生這種狀況與相關(guān)政策措施不配套不完善有很大關(guān)系。

（六）農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境欠佳影響創(chuàng)新的投入

農(nóng)村金融產(chǎn)品的創(chuàng)新需要以較為堅(jiān)實(shí)的社會(huì)信用基礎(chǔ)及有效的信用保障體系為后盾，而業(yè)務(wù)創(chuàng)新水平與信用體系建設(shè)及信用環(huán)境狀況密切相關(guān)。從寧蒗來看，雖然近幾年經(jīng)過多方努力金融運(yùn)行環(huán)境有了一些好轉(zhuǎn)，但總體的社會(huì)信用意識(shí)、法制觀念、營運(yùn)環(huán)境還有待進(jìn)一步改善，基于風(fēng)險(xiǎn)控制考慮，轄內(nèi)的農(nóng)行、信用社等金融機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新方面的投入上比較審慎。

二、幾點(diǎn)建議

（一）建立農(nóng)村有效抵押擔(dān)保物的法律安全保障機(jī)制

土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村住房及宅基地，在抵押的有效運(yùn)用上具有廣闊的空間，核心首先是法律支持保障。農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，推出具有普遍性和有效性的信貸品種和服務(wù)方式是最終目標(biāo)，但重要的環(huán)節(jié)還是要解決好政府有關(guān)行業(yè)管理部門的工作協(xié)調(diào)和合法保障問題，要在探索建立擔(dān)保物權(quán)屬登記、備案、評估、流轉(zhuǎn)、確權(quán)等一系列有效機(jī)制和法律法規(guī)，為創(chuàng)新工作提供法律支持，規(guī)避金融信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加強(qiáng)協(xié)調(diào)激發(fā)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新工作的源動(dòng)力

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是農(nóng)村金融創(chuàng)新的主體，沒有他們的積極主動(dòng)配合，金融創(chuàng)新工作就失去了動(dòng)力，也無法取得進(jìn)展。在推進(jìn)創(chuàng)新工作中，要根據(jù)實(shí)際情況不斷完善相關(guān)法規(guī)、措施，進(jìn)一步協(xié)調(diào)解決地方政府和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)配合、協(xié)作問題，在推動(dòng)地方政府加大支持力度的同時(shí)，進(jìn)一步激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，使轄區(qū)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對金融的多元化需求，并在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下創(chuàng)新跟進(jìn)產(chǎn)品服務(wù)意識(shí)。

（三）加強(qiáng)完善農(nóng)村金融體系建設(shè)

貧困地區(qū)由于前幾年金融改革大量機(jī)構(gòu)撤并、退出，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)和營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)減少，創(chuàng)新主體缺失，民眾難以得到有效的金融服務(wù)。要推動(dòng)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新工作的廣泛開展，就要努力創(chuàng)造條件，完善貧困地區(qū)的金融體系，制定優(yōu)惠政策積極引進(jìn)國有商業(yè)銀行、股份銀行、村鎮(zhèn)銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)駐設(shè)點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的個(gè)人成立小額貸款公司，豐富服務(wù)內(nèi)容，增加服務(wù)機(jī)構(gòu)，才能改善創(chuàng)新主體單一，創(chuàng)新動(dòng)力不足的問題。

（四）制定完善農(nóng)村金融服務(wù)的配套政策

從國家層面要加大支持力度，適當(dāng)延長貧困地區(qū)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)減免稅或調(diào)整降低稅率政策，以鼓勵(lì)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)投入和金融創(chuàng)新。同時(shí)，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，將農(nóng)作物自然災(zāi)害、農(nóng)民意外傷害等列入保險(xiǎn)責(zé)任范圍，實(shí)行低保險(xiǎn)費(fèi)率或由國家財(cái)政補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)，擴(kuò)大理賠受益面，降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失，保障農(nóng)業(yè)貸款安全。另外，作為地方政府應(yīng)從長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，千方百計(jì)籌措資金，建立和完善相應(yīng)的擔(dān)保基金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，以提升金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的信心和貸款投放的積極性。

（五）努力營造良好的金融創(chuàng)新外部環(huán)境

農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務(wù)方式的創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，離不開配套政策的支持和外部環(huán)境的完善。為此，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)上級行應(yīng)制定更加靈活的信貸管理、責(zé)任考核措施，在落實(shí)信貸風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任制的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬基層銀行業(yè)機(jī)構(gòu)信貸產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新權(quán)限。同時(shí)，要大力發(fā)展各類規(guī)范化中介組織，切實(shí)降低確權(quán)、登記、過戶等中介服務(wù)成本，以有效降低金融產(chǎn)品創(chuàng)新成本。另外，要進(jìn)一步推進(jìn)誠實(shí)守信意識(shí)教育，完善社會(huì)信用體系建設(shè)，加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，為農(nóng)村金融創(chuàng)新營造良好的外部環(huán)境。

人民銀行寧蒗縣支行課題負(fù)責(zé)人：周繼明

成員：夏永春（執(zhí)筆） 胡文學(xué) 何青林