為引導(dǎo)資金流向農(nóng)村地區(qū)，促使“民間借貸”逐步“陽光化”，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，安寧市自2008年開始小額貸款公司試點(diǎn)工作以來，小額貸款公司發(fā)展速度較快，以其方便、靈活、快捷的經(jīng)營方式，在緩解農(nóng)民、個(gè)體工商戶和中小企業(yè)貸款難等方面發(fā)揮了積極作用。隨著小額貸款公司不斷增加，注冊資本也在不斷增長，發(fā)放的各類貸款也逐年攀升，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。但自小貸公司成立以來，身份定位模糊、缺乏政策支持、資金供應(yīng)緊張等因素就一直是困擾小貸公司的主要問題。本文在簡要分析小額貸款公司現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對制約小額貸款公司發(fā)展的因素進(jìn)行探討，進(jìn)而提出完善小貸公司發(fā)展的建議。

一、安寧市小額貸款公司發(fā)展特點(diǎn)

截止2013年6月末，安寧市已有6家小額貸款公司正式掛牌營業(yè)，注冊資本金共計(jì)4.4億元。截止6月末，全轄區(qū)累計(jì)發(fā)放貸款229筆，貸款余額64，432萬元。其中：累計(jì)發(fā)放“三農(nóng)”貸款196筆，貸款余額51，287萬元，占比為79.6%；累計(jì)發(fā)放中小企業(yè)貸款10筆，貸款余額7，274萬元，占11.29%；其他貸款23筆，貸款余額5，869萬元，占比9.11%。

目前小貸公司的經(jīng)營具有如下特點(diǎn)：

第一，從股東的結(jié)構(gòu)看，安寧市6家小額貸款公司的股東既有自然人也有企業(yè)法人，屬于混合型股東結(jié)構(gòu)。

第二，從小額貸款公司的資金來源看，其資金均來源于股東繳納的資本金?，F(xiàn)有的6家小貸公司有1家注冊資本金最高，為1.5億元，有2家為1億元，另1家為5，000萬元，其余2家均為2，000萬元。

第三，從貸款的投向看，主要以個(gè)人農(nóng)、林、牧、漁業(yè)貸款為主，占貸款總額的88.23%；批發(fā)和零售業(yè)貸款占比為5.86%；制造業(yè)貸款占比為3.14%；交通運(yùn)輸、倉儲(chǔ)和郵政業(yè)貸款占比為2.77%。

第四，從貸款方式看，小額貸款公司主要以抵押、擔(dān)保為主，受服務(wù)群體信用風(fēng)險(xiǎn)相對較高、不動(dòng)產(chǎn)及權(quán)利抵質(zhì)押難以落實(shí)等因素影響，6家小貸公司目前發(fā)放的貸款中，抵押擔(dān)保貸款余額為59，148萬元，占貸款總額的91.8%；信用貸款余額為5，284萬元，占貸款總額的8.2%，仍以傳統(tǒng)的貸款發(fā)放和經(jīng)營模式為主。

第五，從貸款期限看，由于受資金規(guī)模限制的影響，小額貸款公司在信貸投放中期限普遍較短，貸款多用于臨時(shí)周轉(zhuǎn)，以期限在6個(gè)月～1年以內(nèi)的短期貸款為主，占貸款總量的97.8%，一年以上的貸款僅占2.1%。

第六，從貸款利率的執(zhí)行情況看，均在人民銀行規(guī)定的小貸公司貸款利率須在基準(zhǔn)利率的0.9倍至4倍的區(qū)間范圍內(nèi)。在發(fā)生業(yè)務(wù)的6家小額貸款公司中，加權(quán)平均利率為18.8%，且最高利率達(dá)到25.6%，最低利率為12%。

二、經(jīng)營發(fā)展中存在的問題

小額貸款公司是一種新生事物，雖然不是金融機(jī)構(gòu)，但其卻經(jīng)營貸款等金融業(yè)務(wù)，在業(yè)務(wù)管理、會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)防范等方面具有金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)。這種身份定位與業(yè)務(wù)定位的錯(cuò)位，給小貸公司經(jīng)營發(fā)展帶來了諸多障礙。

（一）政策制度約束下的小額貸款公司先天不足

《指導(dǎo)意見》明確指出：“小額貸款公司不吸收公眾存款?！?/p>

1.“只貸不存”約束了小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展。轄區(qū)內(nèi)已有4家小額貸款公司發(fā)放的貸款占資本金總額的95%，而另外2家小貸公司已經(jīng)把股東未要求分配的留成利潤273萬元（其中1家留存利潤為153萬元，另1家為120萬元），作為自有信貸資金進(jìn)行發(fā)放。隨著業(yè)務(wù)的進(jìn)一步開展，小額貸款公司的資金必將會(huì)耗盡，影響其正常經(jīng)營。

《指導(dǎo)意見》中提出：“小額貸款公司可以從不超過兩個(gè)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金，但融入資金余額不能超過資本凈額的50%。”事實(shí)上，受限于“非金融機(jī)構(gòu)”的身份，小額貸款公司不能享受銀行業(yè)間同業(yè)拆借利率，只能依照企業(yè)貸款利率，從大銀行貸款再放貸。這樣一來，小額貸款公司的融資成本加大，不可避免地轉(zhuǎn)嫁部分成本給其服務(wù)對象“三農(nóng)”和中小企業(yè)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前這6家貸款公司均未與銀行發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系。

2.現(xiàn)有法律體系中難以找到貼合小額貸款公司的法律定位。從小額貸款公司的業(yè)務(wù)種類來看，由于其只提供貸款業(yè)務(wù)，使它又不同于商業(yè)銀行，不適用于《商業(yè)銀行法》。但是貸款業(yè)務(wù)本質(zhì)上又是一種金融行為，不同于一般的有限責(zé)任公司。因此盡管《指導(dǎo)意見》對小額貸款公司的性質(zhì)定義為適用《公司法》設(shè)立發(fā)起，但對其管理顯然又不適用于《公司法》，另外，《指導(dǎo)意見》中明確指出：小額貸款公司的貸款用于支持“三農(nóng)”的比例不得低于50%。小額貸款公司實(shí)質(zhì)上是承擔(dān)著部分金融支農(nóng)的職能（如涉農(nóng)貸款），但作為小額貸款公司最為直接依據(jù)的《指導(dǎo)意見》和各地區(qū)《試點(diǎn)實(shí)施方案》來看，只做了一些粗線條的規(guī)定，而且缺乏統(tǒng)一性和法律效力，貸款公司該享受的涉農(nóng)優(yōu)惠政策沒有明確規(guī)定，使得小額貸款公司的涉農(nóng)經(jīng)營陷入既無政策依據(jù)又無試點(diǎn)文件支持的尷尬境地。

3.多頭管理導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)作中存在權(quán)責(zé)不對稱等問題。盡管小額貸款公司業(yè)務(wù)屬于金融范疇，但組織形式界定為一般工商企業(yè)，小額貸款公司從成立到業(yè)務(wù)經(jīng)營要接受金融辦公室、工商、稅務(wù)、人民銀行及銀監(jiān)部門的多頭監(jiān)管。目前，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)為銀監(jiān)會(huì)。從目前安寧市的情況看，審批設(shè)立是金融辦，具體監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到安寧市金融辦，要定期向省市金融辦報(bào)送業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。此外，還要向人民銀行報(bào)送相關(guān)統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。這種做法從法律和理論層面都存在問題，從法系層面看，銀監(jiān)會(huì)成立后人民銀行已經(jīng)專司履行國家貨幣政策的制定與執(zhí)行。不具備對微觀金融信貸業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查權(quán)；從理論層面看，盡管省政府辦公廳明確下文確定金融辦公室是小額貸款公司的主管部門，但在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的缺失、監(jiān)管能力及監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)相對缺乏的限制下，削弱了其監(jiān)管效力的有效性。

（二）市場約束下小額貸款公司的生存負(fù)擔(dān)

小額貸款公司的發(fā)展困境并不僅僅局限于現(xiàn)有政策制度條件下的束縛過多問題，其在市場環(huán)境面約束下的經(jīng)營仍面臨諸多問題。

1.利率風(fēng)險(xiǎn)覆蓋存在缺口。民間借貸的高收益性是吸引小額貸款公司成立的重要原因之一。但按照目前經(jīng)營情況看，對小貸公司實(shí)施的審慎性監(jiān)管原則卻使其借貸利率受到規(guī)定的限制，無法達(dá)到民間金融的高收益水平。從安寧市小貸公司的情況看，其貸款期限主要集中在6個(gè)月～1年以內(nèi)的短期貸款業(yè)務(wù)上，最低年利率為12%（最低已達(dá)7%），且最高利率達(dá)到25.6%，加權(quán)平均利率為18.8%，對比民間融資30%以上的利率水平，小額貸款公司盈利空間有限，但信貸操作風(fēng)險(xiǎn)卻沒有減少。目前，小額貸款公司面臨的客戶實(shí)際上是大型銀行認(rèn)為“不屑”、“不良”“高風(fēng)險(xiǎn)”者，而小額貸款公司在審貸流程上比較正規(guī)，金融機(jī)構(gòu)有一定的優(yōu)勢，但與民間借貸相比仍處于效率的劣勢之中，因此也損失了一部分客戶。比較而言，能夠留給小額貸款公司的信貸需求客戶，其整體風(fēng)險(xiǎn)水平較高，從而帶來甄別和篩選成本的提高，公司的利率實(shí)際執(zhí)行水平仍難以很好地覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。

作為一般工商企業(yè)，小額貸款公司在銀行的存款只能按照一般工商企業(yè)的活期存款利率計(jì)算，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于金融企業(yè)的同業(yè)存放利率；即使能夠從金融機(jī)構(gòu)融入資金，也只能按照一般工商企業(yè)的利率檔次，而不能享受更低的“銀行同業(yè)存放利率”。

2.小額貸款公司稅負(fù)過重，經(jīng)營的可持續(xù)性受到影響。小額貸款公司在性質(zhì)上屬于一般工商企業(yè)，而非金融機(jī)構(gòu)，因此享受不到農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)在融資和運(yùn)營中的優(yōu)惠待遇。由于小額貸款公司主要為中小企業(yè)及“三農(nóng)”服務(wù)，在目前沒有任何稅收優(yōu)惠的情況下，其運(yùn)作成本相對較高。小額貸款公司全部利息收入應(yīng)納所得稅收25%，營業(yè)稅及城建稅附加5.555%和貸款合同印花稅0.055%，與農(nóng)村信用社3%的營業(yè)稅率相比，小額貸款公司運(yùn)營成本明顯高于一般金融機(jī)構(gòu)。小額貸款公司若產(chǎn)生一筆不良貸款，就極可能出現(xiàn)虧損。

3.貸款形式趨向于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，但在成本控制上卻存在與正規(guī)金融和民間借貸的差距。小額貸款公司在經(jīng)營上仍簡單復(fù)制商業(yè)銀行模式。目前，安寧市6家小額貸款公司普遍采取擔(dān)保、抵押等貸款形式，貸款方式全部為仿照商業(yè)銀行運(yùn)作模式的抵押擔(dān)保貸款，信用貸款很少。因此，貸款成本與正規(guī)金融趨同，成本構(gòu)成較為復(fù)雜，與私人借貸相比沒有避稅功能。同時(shí)，與金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)多，經(jīng)營時(shí)間長的金融機(jī)構(gòu)相比，小額貸款公司在對客戶經(jīng)營情況和資信狀況了解不充分、信息網(wǎng)絡(luò)資源缺乏，競爭優(yōu)質(zhì)客戶時(shí)明顯處于劣勢。

4.政策硬性約束與市場機(jī)制“撞車”現(xiàn)象屢見不鮮。從小額貸款公司信貸發(fā)放的對象來看，地方政府在小額貸款公司管理的規(guī)定中設(shè)立了須按照“小額、分散”的原則發(fā)放貸款，同一借款人的貸款余額不得超過貸款公司資本凈額的5%。這一系列限制措施，使得處于地方經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的小額貸款公司面臨諸多約束。如有一家小額貸款公司其1.5億元的注冊資本金，對同一借款人單筆信貸投放的最大限額只能為750萬元，忽視了資金借款人的資金需求及信譽(yù)償還能力，使得小額貸款公司能夠用于較大額度貸款投放的資金十分有限，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的有效需求產(chǎn)生脫節(jié)。因此，在目前小額貸款公司不得吸收存款而已經(jīng)回避了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的制度框架下，過于嚴(yán)格的信貸投向比例限制實(shí)際上人為高估了道德風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)水平，同時(shí)也忽視了和低估了部分優(yōu)質(zhì)小額貸款公司的市場風(fēng)險(xiǎn)控制能力，顯然是不符合市場規(guī)律，也進(jìn)一步限制了小額貸款公司的盈利和發(fā)展空間。

三、相關(guān)政策建議

從五年多的發(fā)展情況看，制度與市場的雙約束是當(dāng)前影響小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的主要“綁負(fù)”。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)遵循“減少約束和適度扶持”的思路，在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上，以市場引導(dǎo)為主，減少制度剛性約束，加大政策扶持力度，幫助其做大做強(qiáng)。

（一）明確小額貸款公司的主體地位

當(dāng)前小額貸款公司的定位有三個(gè)選擇，一是普通市場主體，即實(shí)質(zhì)上處于與民間借貸主體相同的地位；二是微觀金融機(jī)構(gòu)，即向社區(qū)銀行、村鎮(zhèn)銀行等民營化銀行發(fā)展；三是特殊金融主體，即非吸收存款類獨(dú)立放貸人。顯然非吸收存款類獨(dú)立信貸主體的定位更加符合目前我國微觀金融體系的需要，更符合市場化發(fā)展的規(guī)律?？v觀理論研究與具體實(shí)踐，內(nèi)生性金融的發(fā)展的確能夠在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮外生性金融所不具有的獨(dú)特優(yōu)勢，但我國內(nèi)生金融體系的結(jié)構(gòu)缺陷也十分明顯，農(nóng)村信用社一枝獨(dú)大局面的破解，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行這樣的民營銀行的產(chǎn)生，也需要小額貸款公司這類準(zhǔn)金融形式的獨(dú)立貸款人的發(fā)展?？梢酝ㄟ^明確小額貸款公司定位，進(jìn)而解決制度設(shè)計(jì)中的缺陷和不足，在微觀金融領(lǐng)域形成民間金融、小額信貸準(zhǔn)金融、小規(guī)模正規(guī)金融與現(xiàn)有金融的合理梯次結(jié)構(gòu)。

（二）建立長效“供血”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展

由于小額貸款公司不能吸收存款又不具有金融企業(yè)性質(zhì)，融資手段單一，融資額有限且成本較高，小額貸款公司都是以資本金發(fā)放貸款，經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)作普遍存在資金短缺的問題，不利于小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展。截止6月末，安寧市6家小額貸款公司的貸款余額已占總注冊資本的100.62%，面臨資金短缺問題。解決辦法：一是作為初步嘗試可以把所有的個(gè)人貸款客戶吸收為會(huì)員，并準(zhǔn)許小額貸款公司吸收會(huì)員的存款，解決一部分資金來源問題。二是準(zhǔn)許經(jīng)營情況良好，遵紀(jì)守法，沒有不良信用記錄的小額貸款公司增資擴(kuò)股，擴(kuò)大資本規(guī)模，吸引更多的民間資本介入。三是準(zhǔn)許小額貸款公司進(jìn)入銀行間同業(yè)拆借市場，在保證資本金安全的前提下適當(dāng)擴(kuò)大從金融機(jī)構(gòu)融入資金的比例。

（三）加大政策扶持力度

一是要完善小額貸款公司資本風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。研究中央銀行為小額貸款公司的融資辦法，嘗試對其發(fā)放再貸款，以引導(dǎo)其業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展；對服務(wù)“三農(nóng)”和小企業(yè)成效顯著、內(nèi)控制度健全的小額貸款公司從增資擴(kuò)股的頻度和額度上進(jìn)行扶持；二是盡快將小額貸款公司納入征信系統(tǒng)，允許其查詢企業(yè)和個(gè)人信息，以實(shí)現(xiàn)信用信息共享，降低運(yùn)營成本和信用風(fēng)險(xiǎn)。三是應(yīng)該給予小額貸款公司一定的財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠。目前小額貸款公司稅收負(fù)擔(dān)過重，盈利空間狹窄，自我生存和發(fā)展的能力有限，還需要政府給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，以提高其盈利能力。一是對于所得稅，可以規(guī)定在開辦之初的幾年內(nèi)給予全額免除或減半征收，待發(fā)展成熟后并實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)利潤可持續(xù)增長后再全額征稅；二是對于營業(yè)稅金及附加可以執(zhí)行和農(nóng)信社相同的3%的稅率；三是對于小額貸款公司放貸過程中產(chǎn)生的不良貸款，對于符合條件的，可從由財(cái)政出資建立的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金中按一定比例給予補(bǔ)償。

（四）提高小額貸款公司的準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)小額貸款公司通過兼并重組等方式實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)營

《小額貸款公司指導(dǎo)意見》規(guī)定最初設(shè)立小額貸款公司注冊資本的最低限額是2000萬元。相對于小額貸款公司發(fā)展盈利空間來說，上述資本限額明顯過低，應(yīng)相應(yīng)提高最低資本限額。資本實(shí)力的增強(qiáng)可以提高小額貸款公司抗市場風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)有實(shí)力的小額貸款公司通過兼并、重組等方式合并其他小額貸款公司。以整合行業(yè)資源，進(jìn)行合理布局，避免過度競爭。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)逐漸培育若干個(gè)有較強(qiáng)的資本實(shí)力，跨區(qū)域經(jīng)營，形成類似于商業(yè)銀行的總行、分行、支行、營業(yè)所的組織架構(gòu)，經(jīng)營管理比較完善的小額貸款機(jī)構(gòu)。

（五）政策退出與重新定位

在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)控制的前提下，政策約束過多顯然不利于小額貸款公司的發(fā)展。在合理定位的基礎(chǔ)上，對于明顯應(yīng)由市場解決的問題，如貸款定價(jià)、股東構(gòu)成等問題，應(yīng)堅(jiān)持政策退出原則，將決定權(quán)歸還市場。政策應(yīng)退出到系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管以及系統(tǒng)服務(wù)的范圍之內(nèi)，如向小額貸款公司發(fā)布、提供各類市場利率信息、信用信息以及其他數(shù)據(jù)服務(wù)的層面。

（六）引導(dǎo)條件成熟的小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行

調(diào)查顯示，為解決資金來源的瓶頸制約，小額貸款公司的發(fā)展目標(biāo)是改制為村鎮(zhèn)銀行，但也普遍存在擔(dān)心改制后，銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)成為最大股東，小額貸款公司股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，原來股東股權(quán)比重降低，失去了對公司經(jīng)營的控制權(quán)。鑒于改制為村鎮(zhèn)銀行的意愿與改制后的擔(dān)心相矛盾的現(xiàn)實(shí)，建設(shè)現(xiàn)階段維持小額貸款公司目前的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，適時(shí)增加資本以幫助企業(yè)做大做強(qiáng)。在條件成熟的條件下，對公司治理結(jié)構(gòu)完善，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及貸款管理規(guī)范、滿足《小額貸款公司改制村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》的小額貸款公司引導(dǎo)其轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行。