【摘要】淮河流域由于受多變的氣候和復(fù)雜的地形因素影響，造成本流域洪澇災(zāi)害頻繁，給國(guó)家和淮河兩岸人民帶來(lái)了巨大的生命財(cái)產(chǎn)損失。通過(guò)建立流域性的洪水保險(xiǎn)制度來(lái)控制洪水災(zāi)害是可以接受的，因此，本文在回顧、總結(jié)淮河洪水保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從制度層面重新選擇適合淮河流域洪水保險(xiǎn)模式，可以達(dá)到投保人和保險(xiǎn)人的效用最大化，以最大程度減少洪水給淮河兩岸人民的財(cái)產(chǎn)頓時(shí)和人身傷亡。

【關(guān)鍵詞】淮河流域 洪水災(zāi)害 洪水保險(xiǎn)模式

一、淮河流域紅石保險(xiǎn)的試點(diǎn)：凸現(xiàn)保險(xiǎn)保障的社會(huì)功能

20世紀(jì)80年代，由水利部、財(cái)政部、民政部、中國(guó)人民保險(xiǎn)公司和安徽省人民政府共同在安徽省淮河流域的行、蓄洪區(qū)組織試行的“漫堤行洪農(nóng)作物保險(xiǎn)”①，旨在通過(guò)保險(xiǎn)的辦法來(lái)解決行、蓄洪區(qū)運(yùn)用后農(nóng)作物損失的補(bǔ)償問(wèn)題。

1986年，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司安徽分公司開(kāi)始在淮河行蓄洪區(qū)進(jìn)行漫堤行洪保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。保險(xiǎn)范圍為淮河干流南潤(rùn)段行洪區(qū)，區(qū)內(nèi)共有農(nóng)戶4056戶，耕地1067.3hm2。保險(xiǎn)對(duì)象為夏、秋兩季農(nóng)作物。當(dāng)淮河水位達(dá)到或超過(guò)漫堤行洪水位（26.28m）時(shí)，按規(guī)定漫堤行洪時(shí)造成農(nóng)作物直接受淹的損失給予賠償，保險(xiǎn)金額按單位產(chǎn)量和國(guó)家收購(gòu)價(jià)核算。夏季作物保險(xiǎn)費(fèi)率為11%，秋季作物保險(xiǎn)費(fèi)率為36.67%。雖然取得了不少經(jīng)驗(yàn)，但由于行蓄洪區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)落后，單靠自身投保，保費(fèi)籌集困難。為此，1988年安徽省政府出臺(tái)《淮河行蓄洪區(qū)防洪基金征收、使用和管理辦法》，開(kāi)始對(duì)淮河堤防保護(hù)范圍內(nèi)的企業(yè)和農(nóng)戶征收防洪基金。1991年，淮河流域發(fā)生特大洪澇災(zāi)害后，此階段防洪保險(xiǎn)試點(diǎn)的保險(xiǎn)范圍擴(kuò)大到6個(gè)行蓄洪區(qū)，共有耕地面積28600hm2。保險(xiǎn)期限自1992～1996年，為期5年，實(shí)收保險(xiǎn)費(fèi)3123718.77元。保險(xiǎn)責(zé)任為承擔(dān)按調(diào)度方案行蓄洪后造成秋季農(nóng)作物的直接損失。年保費(fèi)規(guī)定由農(nóng)戶交納20%，防洪基金補(bǔ)助80%。

（一）模式的適應(yīng)

一是建立防洪基金。防洪基金的來(lái)源由中央和地方按1∶2承擔(dān)，地方配套基金的籌集方式是在淮河堤圈保護(hù)范圍內(nèi)征收，并成立基金會(huì)。二是對(duì)低標(biāo)準(zhǔn)的行蓄洪區(qū)實(shí)行防洪保險(xiǎn)，保費(fèi)由投保戶承擔(dān)20%～30%，防洪基金承擔(dān)70%～80%，保費(fèi)每年一次交付。三是投保種類為農(nóng)作物，在投保期內(nèi)，若行蓄洪使賠償金額超過(guò)保費(fèi)，超過(guò)的部分由保險(xiǎn)公司承擔(dān)：如不發(fā)生保賠或賠償節(jié)余，按節(jié)余額70%返還給基金會(huì)使用。

（二）保險(xiǎn)實(shí)際理賠狀況

1996年7月20日，董峰湖漫堤行洪，保住了其他行蓄洪區(qū)。董峰湖行洪受淹后，根據(jù)保險(xiǎn)協(xié)議賠付，解決了農(nóng)民災(zāi)后補(bǔ)種資金和生活困難。同時(shí)，根據(jù)地方要求，對(duì)其他3個(gè)未行洪的行蓄洪區(qū)也給予了防洪損失適當(dāng)補(bǔ)償。

（三）保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

一是對(duì)運(yùn)用保險(xiǎn)方式補(bǔ)償行蓄洪損失進(jìn)行了有效實(shí)踐，為進(jìn)一步地推行洪水保險(xiǎn)制度積累了經(jīng)驗(yàn)。二是是我國(guó)初次嘗試將保險(xiǎn)作為政府參與的措施引入治水，為建立類似的防洪經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制提供了經(jīng)驗(yàn)。三是在行蓄洪區(qū)開(kāi)辦保險(xiǎn)，使農(nóng)民的損失得到部分賠償，對(duì)保障行蓄洪區(qū)及時(shí)有效運(yùn)用，減少矛盾具有重要意義，同時(shí)也減輕了行蓄洪區(qū)運(yùn)用后國(guó)家對(duì)恢復(fù)災(zāi)區(qū)生產(chǎn)、生活及重建家園的救助壓力。四是洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)辦，使農(nóng)民加深了對(duì)水患意識(shí)的理解，增強(qiáng)了洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，也增加了對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的理解。

（四）問(wèn)題所在

其一，對(duì)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足。1988年第一階段試點(diǎn)結(jié)束后，計(jì)劃繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)，但由于3年試點(diǎn)中沒(méi)有發(fā)生行洪賠付，地方政府和群眾認(rèn)為不劃算，對(duì)保險(xiǎn)不再積極，配套資金不到位，試點(diǎn)工作中斷；1991年淮河發(fā)生大洪水，安徽省淮河流域啟用了15個(gè)行蓄洪區(qū)，損失嚴(yán)重，由于保險(xiǎn)試點(diǎn)中斷無(wú)法給予賠償，給救災(zāi)工作造成很大壓力。其二，保費(fèi)征收困難。第一階段試點(diǎn)中，群眾要負(fù)擔(dān)保費(fèi)的30%，相當(dāng)于農(nóng)業(yè)稅的數(shù)額，負(fù)擔(dān)過(guò)重；此外，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)也較重。其三，保險(xiǎn)操作不規(guī)范。在第二階段試點(diǎn)中，保險(xiǎn)協(xié)議應(yīng)對(duì)行洪的董峰湖進(jìn)行賠償，而其他幾個(gè)未行洪的地區(qū)也要求賠償，把保險(xiǎn)等同于救災(zāi)的做法，不利于保險(xiǎn)工作的正常開(kāi)展。

淮河行、蓄洪區(qū)的洪水保險(xiǎn)試點(diǎn)是一種享有國(guó)家補(bǔ)貼的商業(yè)性保險(xiǎn)。因被保險(xiǎn)對(duì)象限制在特定的行蓄洪區(qū)內(nèi)，并有一定的強(qiáng)制性，稱為定向型洪水保險(xiǎn)。除了這種定向型洪水保險(xiǎn)外，我國(guó)還進(jìn)行了其他多種形式的洪水保險(xiǎn)的嘗試。如1992年中國(guó)人民保險(xiǎn)公司商業(yè)性的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和防洪工程建設(shè)保險(xiǎn)，民政部政策性的農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)等。

二、淮河流域防洪體系中開(kāi)展洪水保險(xiǎn)的模式設(shè)計(jì)

（一）加強(qiáng)洪水保險(xiǎn)的宣傳，增強(qiáng)全流域?qū)Ψ篮楸ｋU(xiǎn)的認(rèn)識(shí)

目前，淮河流域經(jīng)濟(jì)還比較落后，人民群眾的文化素質(zhì)和消費(fèi)層次比較低，農(nóng)業(yè)人口及無(wú)職業(yè)者占有較大比重，加之災(zāi)害頻發(fā)，歷來(lái)忍受，習(xí)以為常，人們的保險(xiǎn)意識(shí)還比較淡薄。1991年流域內(nèi)發(fā)生特大洪水以后，人們又意識(shí)到了保險(xiǎn)的重要性，試點(diǎn)工作才得以繼續(xù)。此外，把保險(xiǎn)等同于救災(zāi)恰恰反映了人們對(duì)保險(xiǎn)體制還沒(méi)有足夠認(rèn)識(shí)。正因如此，才導(dǎo)致了洪水保險(xiǎn)第一階段試點(diǎn)工作的中斷。

所以要廣泛開(kāi)展保險(xiǎn)及洪水保險(xiǎn)的宣傳工作，提高流域內(nèi)群眾的洪水保險(xiǎn)意識(shí)和對(duì)保險(xiǎn)體制的認(rèn)識(shí)。要使流域內(nèi)從上到下都認(rèn)識(shí)到防洪保險(xiǎn)是現(xiàn)代文明社會(huì)防御洪水、防災(zāi)減災(zāi)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的一種方式，是社會(huì)大生產(chǎn)中防災(zāi)減災(zāi)社會(huì)化的一種客觀要求。從而調(diào)動(dòng)全流域社會(huì)成員積極參加防洪保險(xiǎn)，支持國(guó)家的防洪減災(zāi)計(jì)劃，這對(duì)于全流域防洪減災(zāi)、減少防洪的國(guó)家投入、投保單位受災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)重建家園和保持社會(huì)穩(wěn)定都有積極的意義。

（二）確立洪水保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)地位，建立淮河流域洪水保險(xiǎn)管理局

建議由國(guó)家財(cái)政部、水利部、民政部、中國(guó)人民保險(xiǎn)公司聯(lián)合設(shè)立“國(guó)家洪水保險(xiǎn)總局”，作為全國(guó)洪水災(zāi)害保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)洪水災(zāi)害保險(xiǎn)計(jì)劃的制定及實(shí)施監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)全國(guó)洪水災(zāi)害保險(xiǎn)基金的籌集、管理、調(diào)撥、賠付審批等。

由中國(guó)人民保險(xiǎn)集團(tuán)分公司、淮河流域水利委員會(huì)、淮河流域各級(jí)行政區(qū)財(cái)政、水利、民政等部門(mén)聯(lián)合組成“淮河流域洪水保險(xiǎn)管理局”，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和組織實(shí)施洪水災(zāi)害保險(xiǎn)的技術(shù)規(guī)劃和洪水災(zāi)害保險(xiǎn)基金管理，由中國(guó)人民保險(xiǎn)集團(tuán)作為代辦主體，提供保險(xiǎn)技術(shù)支持，主要是銷售保單、災(zāi)后定損、理賠。具體操作可由中保集團(tuán)分公司以自己的名義出售洪水災(zāi)害保險(xiǎn)，但不承擔(dān)洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，而將出售的保單全部轉(zhuǎn)交給洪水災(zāi)害保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，憑保單數(shù)量獲取傭金。

淮河流域洪水保險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)承擔(dān)相應(yīng)的洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)保險(xiǎn)金的統(tǒng)一管理使用，獨(dú)立核算，不以盈利為目的，實(shí)行收支平衡，略有節(jié)余，以備大災(zāi)。

（三）在淮河流域行蓄洪區(qū)實(shí)行強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)

在商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)上，一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)必須存在眾多獨(dú)立同分布的風(fēng)險(xiǎn)單位才能被視為可保風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)人可以通過(guò)將統(tǒng)計(jì)上相互獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)單位匯集起來(lái)集成一個(gè)大集合來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，從而降低該集合中風(fēng)險(xiǎn)單位的平均風(fēng)險(xiǎn)。但是，洪水保險(xiǎn)不符合這一最基本的要求。因?yàn)楫?dāng)發(fā)生大洪水時(shí)，洪災(zāi)區(qū)的所有投保人即所有風(fēng)險(xiǎn)單位都會(huì)因洪災(zāi)遭受損失，此時(shí)，這些風(fēng)險(xiǎn)單位就不再相互獨(dú)立或相關(guān)的，在風(fēng)險(xiǎn)單位之間相互分散的效果就大大削弱。這對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)就會(huì)產(chǎn)生巨大的影響，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司產(chǎn)生重大的財(cái)務(wù)危機(jī)甚至破產(chǎn)。我國(guó)的實(shí)踐已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。因此，根據(jù)分蓄洪區(qū)建設(shè)與管理的實(shí)際需要，必須在淮河流域行蓄洪區(qū)實(shí)行強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)方式。

強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)除充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段外，還必須輔以行政手段、法律手段和宣傳教育手段等。強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)費(fèi)由中央財(cái)政、地方財(cái)政、保護(hù)區(qū)（受益區(qū)的單位及個(gè)人）和投保戶共同負(fù)擔(dān)。保護(hù)區(qū)的單位和個(gè)人可以多種形式承擔(dān)義務(wù)，如在分蓄洪區(qū)試行洪水保險(xiǎn)時(shí)，可通過(guò)交納防洪保安費(fèi)體現(xiàn)；而在整個(gè)防洪區(qū)全面推行洪水保險(xiǎn)時(shí)，則應(yīng)交納保險(xiǎn)費(fèi)。洪水保險(xiǎn)在實(shí)施之初，要走低保額、低保費(fèi)的路子，以鼓勵(lì)更多的居民參加洪水保險(xiǎn)，并從最低層次上保障人民財(cái)產(chǎn)安全。

（四）應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與洪水保險(xiǎn)相關(guān)的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作

如：開(kāi)展淮河流域防洪區(qū)尤其是行蓄洪區(qū)基本情況調(diào)查，建立流域洪災(zāi)損失資料中心，編制流域洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，完成洪水風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)劃分；同時(shí)，制定詳細(xì)的《防洪澇預(yù)案》，明確各級(jí)洪水風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)分布狀況和標(biāo)的狀態(tài)，編制洪水保險(xiǎn)費(fèi)率，實(shí)行浮動(dòng)洪水保險(xiǎn)費(fèi)率；在初始階段先統(tǒng)一采用標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)率，在實(shí)際運(yùn)用中根據(jù)災(zāi)情輕重逐年調(diào)整。制訂《洪水保險(xiǎn)條例》和《淮河流域行蓄洪區(qū)洪水保險(xiǎn)辦法》等，為開(kāi)展淮河流域洪水保險(xiǎn)提供技術(shù)和法律支持。

（五）積極探索洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散的途徑

要改變目前單個(gè)保險(xiǎn)公司承保的狀況，以提高淮河流域防洪工程的投保率和試行開(kāi)展洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。如：建立洪水再保險(xiǎn)體系，建立專項(xiàng)的洪水保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，開(kāi)發(fā)金融衍生工具等手段來(lái)擴(kuò)大保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以承保大量的業(yè)務(wù)來(lái)提高抵御大災(zāi)或巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

注釋

①萬(wàn)群志.試論中國(guó)的洪水保險(xiǎn).水利經(jīng)濟(jì)，2003（11）.

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基金項(xiàng)目：為安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目，《極端氣候條件下構(gòu)建四省聯(lián)動(dòng)的淮河漫堤洪水保險(xiǎn)研究》，課題號(hào)為AHSK07-08D13.

作者簡(jiǎn)介：李加明，安徽含山縣人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)系主任，主要研究方向：商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)。