【摘要】本文通過論述農(nóng)村政策性金融的變遷、存在問題和農(nóng)村政策性金融的功能缺失強調(diào)我國農(nóng)村政策性金融的發(fā)展方向，并提出相應(yīng)的解決辦法。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村政策性金融 變遷 功能缺失

農(nóng)村政策性金融是為了配合政府實現(xiàn)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的政策目標(biāo)，在農(nóng)村特定領(lǐng)域內(nèi)從事的直接或間接進行的政策性融資活動，兼有財政性融資和商業(yè)性金融的部分功能。在其履行職能或發(fā)揮作用的過程中，具有逆向選擇性、政策導(dǎo)向性、準(zhǔn)公共性、可變性和階段性等特點，對促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)中具有十分重要作用。但也存在明顯的問題。

一、我國農(nóng)村政策性金融的變遷

華夏文明起源于古代的農(nóng)耕文明，到了商代，農(nóng)業(yè)成為了當(dāng)時社會最主要的生產(chǎn)部門。春秋戰(zhàn)國時期中國農(nóng)業(yè)也進入了精耕細(xì)作的階段，農(nóng)產(chǎn)品剩余促進了商品生產(chǎn)和貨幣交換，借貸信用活動也隨之發(fā)展起來。當(dāng)農(nóng)業(yè)金融活動從一般農(nóng)戶和商人擴散到為國家所利用時，就打上了政策性的烙印。

（一）中國封建社會的農(nóng)業(yè)政策性金融

秦漢時期，重農(nóng)思想被推向高潮，朝廷推行了一系列的重農(nóng)政策，借貸活動也隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展活躍起來。漢唐扶農(nóng)思想得到了繼承和發(fā)展。宋朝出現(xiàn)“青苗法”。清朝推行“攤丁入畝”，使得農(nóng)民和手工業(yè)者白由遷徙，調(diào)動農(nóng)民和其他勞動者的生產(chǎn)積極性，促進社會生產(chǎn)的進步。

（二）中國近代的農(nóng)業(yè)政策性金融

資產(chǎn)階級民主革命時期，同盟會政治綱領(lǐng)“三民主義”中提出“平均地權(quán)”。1925年，中國共產(chǎn)黨始建地方農(nóng)民借貸機關(guān)“農(nóng)民銀行”。抗戰(zhàn)時期，敵后根據(jù)地成立和改組了一些邊區(qū)銀行與合作社，不僅把支援農(nóng)業(yè)放在首位，而且重視政治政策性，堅持生產(chǎn)觀點與階級觀點相結(jié)合。解放戰(zhàn)爭時期，中國人民銀行于1948年11月成立，標(biāo)志著新民主主義金融體系的正式形成。

（三）新中國成立后計劃經(jīng)濟體制下的農(nóng)業(yè)政策性金融

從1949年到1978年，農(nóng)村金融活動是按照人民銀行的統(tǒng)一指令進行，不存在商業(yè)性銀行，完全是政策性金融，甚至有些項目貸款屬于無償撥款。

（四）改革開放的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性金融

1979年2月中國農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)成立，統(tǒng)一管理支農(nóng)資金，集中辦理農(nóng)村信貸，領(lǐng)導(dǎo)信用社，發(fā)展農(nóng)村金融事業(yè)。1994年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立。目前，農(nóng)發(fā)行已逐步形成了“兩輪驅(qū)動”業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，即著力發(fā)展糧棉油全產(chǎn)業(yè)鏈信貸服務(wù)，著力發(fā)展以新農(nóng)村水利建設(shè)為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸業(yè)務(wù)。

二、我國農(nóng)村政策性金融發(fā)展存在的問題

從世界范圍來看，農(nóng)村政策性金融在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要的推動和支撐作用。然而，我國農(nóng)村金融發(fā)展滯后，并出現(xiàn)了金融支農(nóng)弱化的趨勢，農(nóng)村政策性金融更是嚴(yán)重缺位，這與我國農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)和要求是不相符的。構(gòu)建并完善農(nóng)村政策性金融體系，增強農(nóng)村政策性金融功能是我國經(jīng)濟發(fā)展的重大現(xiàn)實問題。

（一）農(nóng)村政策性金融的供給不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要

從全世界范圍來看，農(nóng)業(yè)具有公共性特征，不能完全依靠市場化的金融來支持其發(fā)展。包括美、歐等發(fā)達經(jīng)濟國家在20世紀(jì)初期就建立起相對完善的農(nóng)業(yè)政策金融體系，來彌補農(nóng)村金融市場發(fā)展的不足。我國農(nóng)村保險市場發(fā)展嚴(yán)重不足，農(nóng)村政策性金融不能得到保障，從而導(dǎo)致農(nóng)村金融務(wù)供給嚴(yán)重不足。

（二）農(nóng)村政策性金融實現(xiàn)的功能與需求不符

在實踐運行中，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行逐漸成為農(nóng)產(chǎn)品收購貨款支持機構(gòu)，服務(wù)的重點領(lǐng)域被局限在農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和加工企業(yè)的培育、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)等方面的金融供給沒有足夠的支持，對農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展形成巨大的挑戰(zhàn)。

（三）運營機制不科學(xué)，缺乏可持續(xù)性

我國政策性金融主要由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負(fù)責(zé)實施，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在實際運作過程中承擔(dān)了較多的農(nóng)業(yè)政策性功能，沒有完全按照市場規(guī)則處理事務(wù)，根據(jù)農(nóng)發(fā)行發(fā)放的貸款是否能夠滿足政府要求進行考核，缺乏相應(yīng)的激勵機制，這種模式下往往導(dǎo)致運作的高成本和低效率。

（四）資金來源渠道與業(yè)務(wù)周期不匹配

農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)的功能主要集中于支撐國家中長期涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)政策、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展政策的落實，這些投資往往投資周期長、數(shù)額巨大、經(jīng)濟效益低、資金回籠慢。資金來源的短期性與政策性金融業(yè)務(wù)的長期性之間形成了鮮明的對比，增大了政策性金融業(yè)務(wù)經(jīng)營的困難和風(fēng)險。

（五）立法嚴(yán)重滯后，缺乏有力的法律支撐

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行已經(jīng)運轉(zhuǎn)了10余年，圍繞農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，政府也出臺了一些文件和章程，但是與其配套的法律遲遲沒有出臺，使得農(nóng)村政策性金融相關(guān)活動缺乏法律依據(jù)，也難以形成有效的法律約束，嚴(yán)重制約了農(nóng)村政策性金融的健康發(fā)展，也給監(jiān)管部門的監(jiān)管工作增加了難度。

三、農(nóng)村政策性金融的功能缺失

目前，我國農(nóng)村政策性金融功能缺失嚴(yán)重，農(nóng)村政策性金融體系不夠完善，功能缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求不相適應(yīng)。具體來說有以下幾個方面。

（一）金融機構(gòu)形式單一

只有中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行專門經(jīng)營農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)，缺少政策性保險機構(gòu)和政策性擔(dān)保機構(gòu)。農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社也承擔(dān)部分政策性金融職能，但畢竟以商業(yè)性金融為主。

（二）農(nóng)發(fā)行開辦政策性金融業(yè)務(wù)困難較大

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行自身生存與發(fā)展陷入困境，難以完全承擔(dān)起農(nóng)村政策性金融的重任；農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)性金融和政策性職能錯位，不能有效履行農(nóng)村政策性金融職能；農(nóng)村信用社因開辦小額信貸，造成部分經(jīng)營虧損，承擔(dān)農(nóng)村政策性金融職能也陷入兩難境地。

（三）農(nóng)村政策性金融與財政性金融功能分割影響農(nóng)村政策性金融功能

近年來，中央明確了“多予、少取、放活”政策，提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的方針，國家財政向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付也在逐年增大，但未與政策性金融資金配套使用，政策性金融發(fā)揮的作用不明顯，支持“三農(nóng)”發(fā)展的效果不佳。

農(nóng)村政策性金融具有商業(yè)性金融的既有特征，又兼具財政性融資的政策性特征。所以，農(nóng)村政策性金融資金應(yīng)當(dāng)實行有償使用，但考慮政策性特征，所以要執(zhí)行低息優(yōu)惠利率；農(nóng)村政策性金融機構(gòu)的不能以盈利為目的，而以貫徹落實國家農(nóng)業(yè)政策，促進我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為己任，充分體現(xiàn)政策性金融的“市場+政策”的特征。

參考文獻

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基金項目：糧食安全與農(nóng)業(yè)政策性金融研究，項目來源：黑龍江省金融學(xué)會，項目參與人：姜睿、李瑩、杜學(xué)軍、高雁南、楊婷婷。