【摘要】金融審計(jì)被定位于國家經(jīng)濟(jì)安全保障的宏觀高度，金融審計(jì)在金融領(lǐng)域監(jiān)管系統(tǒng)中的作用和地位開始備受關(guān)注。當(dāng)前我國政策性金融機(jī)構(gòu)在抵御金融危機(jī)影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的過程中發(fā)揮著極其重要的作用。因此，加強(qiáng)對政策性金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)研究，是當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問題。本文在對我國政策性銀行績效審計(jì)現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，選取平衡計(jì)分卡（BSC）這一績效評價工具，探討了我國政策性銀行的績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建問題，力求設(shè)計(jì)一套具有針對性、合理性、可操作性的政策性金融績效審計(jì)評價指標(biāo)體系。

【關(guān)鍵詞】政策性金融 績效審計(jì) 指標(biāo)體系

一、引言

政策性金融是指在一國政府的支持和鼓勵下，以金融資源配置的社會合理性為最大目標(biāo)，以國家信用為基礎(chǔ)，以政府政策性扶植的強(qiáng)位弱勢群體為金融支持對象，以優(yōu)惠的存貸利率或信貸、保險的可得性和有償性為條件，在專門法律的保障和規(guī)范下而進(jìn)行的一種特殊性的制度安排（白欽先、王偉2010）。2008年以來，由于政策性金融機(jī)構(gòu)次級貸款風(fēng)險的集中爆發(fā)引起國際金融危機(jī)，以及審計(jì)“免疫系統(tǒng)”理論的提出使得金融審計(jì)被定位于國家經(jīng)濟(jì)安全保障的宏觀高度，金融審計(jì)在金融領(lǐng)域監(jiān)管系統(tǒng)中的作用和地位開始備受關(guān)注。當(dāng)前我國政策性金融機(jī)構(gòu)在抵御金融危機(jī)影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的過程中發(fā)揮著極其重要的作用。因此，加強(qiáng)對政策性金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)研究，是當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問題。

國外績效審計(jì)產(chǎn)生與20世紀(jì)40年代，目前已經(jīng)成為各個國家審計(jì)工作的重要內(nèi)容。我國國家審計(jì)署2003年發(fā)布的《2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，未來五年審計(jì)工作的主要任務(wù)之一就是“積極開展效益審計(jì)，促進(jìn)提高財政資金的管理水平和使用效益”。作為政策性金融機(jī)構(gòu)對其對內(nèi)部審計(jì)的職能也進(jìn)行了調(diào)整，績效審計(jì)成為其工作的重要內(nèi)容。國家審計(jì)也在通過政策性金融績效審計(jì)加強(qiáng)對政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。盡管政策性金融績效審計(jì)的實(shí)踐工作已經(jīng)展開，但是對于績效審計(jì)中關(guān)鍵的評價指標(biāo)體系的構(gòu)建仍是制約相關(guān)理論與實(shí)踐發(fā)展的瓶頸問題空白。鑒于此，本文通過應(yīng)用層次分析法，構(gòu)建政策性金融績效審計(jì)指標(biāo)體系，并探討其應(yīng)用。

二、政策性金融績效審計(jì)現(xiàn)狀分析

1994年，國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行三家政策性銀行相繼成立，到2003年，中國進(jìn)出口信用保險公司的成立，標(biāo)志著我國政策性金融體系的初步構(gòu)建。經(jīng)過多年發(fā)展，我國政策性金融機(jī)構(gòu)正在逐步的完善并且已經(jīng)取得了階段性的成果。但是，由于我國發(fā)展政策性金融的時間畢竟較短，經(jīng)驗(yàn)也不很足，加強(qiáng)對政策性金融機(jī)構(gòu)的績效審計(jì)有利于完善政策性金融在社會經(jīng)濟(jì)生活中的重要作用。政策性金融績效審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)對政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理活動所進(jìn)行的審計(jì)活動，通過考察發(fā)揮核心功能、履行政策性職能、防范重大風(fēng)險、維護(hù)金融安全、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容為主要目標(biāo)的活動?！秾徲?jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》已于2003年7月1日開始執(zhí)行。規(guī)劃著重強(qiáng)調(diào)，金融審計(jì)將以國有商業(yè)銀行為重點(diǎn)，同時逐步加大證券保險和政策性銀行的審計(jì)力度。從此就開始對政策性金融績效審計(jì)進(jìn)行探索和實(shí)踐。歷經(jīng)十年時間的績效審計(jì)，取得了喜人的成績，同時我們也看到存在著諸多的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）對政策性金融績效審計(jì)的認(rèn)識存在誤區(qū)

長期以來，公眾對績效審計(jì)的認(rèn)識有兩個方面的誤區(qū)，一是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效益僅僅是對于企業(yè)所從事的物資資料的生產(chǎn)而言，對于非物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的非營利組織和政府部門而言沒有產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，因此沒有必要進(jìn)行績效審計(jì)。二是認(rèn)為對政策性銀行的審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)該放在真實(shí)性和合規(guī)性審計(jì)方面，開展績效審計(jì)并無益處。由于績效審計(jì)在我國開展的時間并不長，部分審計(jì)人員以及被審計(jì)單位對績效審計(jì)并不了解，甚至有些基層分行的高管人員則認(rèn)為，績效評價并非是審計(jì)人員的責(zé)任，而是管理者的事情，決策、體制、管理等方面存在的問題應(yīng)該是管理者管理的問題，和財務(wù)沒有多大關(guān)系，所以審計(jì)不應(yīng)插手。這種對績效審計(jì)認(rèn)識的滯后和不到位已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了績效審計(jì)工作在政策性銀行的順利開展。

（二）審計(jì)人員素質(zhì)尚難以勝任績效審計(jì)要求

績效審計(jì)基于財政財務(wù)審計(jì)而產(chǎn)生，由于涉及的審計(jì)范圍更為廣泛，審計(jì)技術(shù)和方法更為復(fù)雜，因此其屬于難度較高的綜合性審計(jì)?？冃徲?jì)對審計(jì)人員的要求除了具備較強(qiáng)的審計(jì)知識之外還要求通曉經(jīng)濟(jì)管理、人力資源、項(xiàng)目投資，工程管理、外匯管理等多方面的知識。而我國目前的審計(jì)隊(duì)伍中，金融審計(jì)的人員配置呈現(xiàn)出知識結(jié)構(gòu)單一的局面，精通財務(wù)和金融知識的人員占了大多數(shù)，而非財經(jīng)類專業(yè)人員則嚴(yán)重缺乏。這種人員配置狀況已成為制約績效審計(jì)開展的關(guān)鍵因素，將不利于對績效進(jìn)行全面、客觀、公正的分析評價。

（三）受現(xiàn)行審計(jì)體制的制約，績效審計(jì)的作用難以充分發(fā)揮

政策性銀行現(xiàn)行的審計(jì)監(jiān)督體制正處在改革階段，比如農(nóng)發(fā)行實(shí)行總行一級法人負(fù)責(zé)，因此，在審計(jì)項(xiàng)目中審計(jì)的委托者、審計(jì)者以及被審計(jì)者擁有同一的隸屬關(guān)系和共同的利益，權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰，實(shí)質(zhì)上是自己審自己的“內(nèi)部審計(jì)”關(guān)系。首先，一些分支行領(lǐng)導(dǎo)對審計(jì)工作的重要性認(rèn)識不足，法制觀念淡薄，在指導(dǎo)思想上，怕揭露問題過多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績，因而違反有關(guān)規(guī)定干預(yù)內(nèi)審人員依法揭露和處理審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的其他問題也是要求審計(jì)人員避重就輕、輕描淡寫。其次，由于內(nèi)部審計(jì)部門受當(dāng)?shù)厥蟹中蓄I(lǐng)導(dǎo)，干部的使用、調(diào)動、任免權(quán)在當(dāng)?shù)匦?，所以審?jì)部門很難保持超然的第三方地位，千絲萬縷的利益聯(lián)系削弱了各級內(nèi)部審計(jì)部門對績效審計(jì)應(yīng)有的監(jiān)督和評價作用。這正是制約審計(jì)部門有效開展績效審計(jì)的一個重要的體制性誘因。

（四）統(tǒng)一的績效審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)難以確定

評價標(biāo)準(zhǔn)是開展績效審計(jì)不可或缺的重要因素和技術(shù)要件，其主要作用在于為審計(jì)提供了一把判斷是非曲直的標(biāo)尺。但是較之于財務(wù)審計(jì)而言，評價標(biāo)準(zhǔn)難以確定，評價指標(biāo)體系不健全的問題始終是制約績效審計(jì)有效開展的關(guān)鍵技術(shù)因素?？冃徲?jì)評價主要集中在對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，3E審計(jì)通常都?xì)w結(jié)為成本與效益的分析和比較。而對于政策性銀行而言，信貸資金投放的政策性導(dǎo)向使得對效益評價起來更加復(fù)雜，這是因?yàn)檎咝糟y行的資金投入與政府活動密切相關(guān)，政府的成本與效益不僅要考慮直接的成本和效益、有形的成本和效益，而且還要考慮間接的成本和效益、無形的成本和效益。對于無形的成本和效益來講，往往無法直接考量，且其估算的標(biāo)準(zhǔn)和方法會隨著績效審計(jì)對象的不同而有所不同。同時，政策性金融績效審計(jì)評價中，很多問題難以用數(shù)據(jù)來進(jìn)行衡量，需要加入大量的定性評價指標(biāo)，所以審計(jì)人員要特別注意所選擇的評價標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、導(dǎo)向性，只有這樣才能保證評價結(jié)果的權(quán)威性、公正性。而如何構(gòu)建指標(biāo)體系，正式本文要解決的主要問題。

三、政策性金融績效審計(jì)評價指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

政策性金融績效審計(jì)評價的核心目的在于通過客觀地評價政策性金融活動的績效并將評價信息及時反饋給利益相關(guān)的各方，從而在政策性金融活動執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其上級部門等各組織間建立起一種責(zé)任機(jī)制，最終保證其組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策性銀行作為一種特殊的金融機(jī)構(gòu)，其職能主要體現(xiàn)在信用中介、直接扶持、政策導(dǎo)向和補(bǔ)充輔助四個方面，本文正是基于此，運(yùn)用平衡計(jì)分卡（BSC）原理從五個維度構(gòu)建績效審計(jì)評價指標(biāo)體系。

（一）維度及指標(biāo)設(shè)置

在圖1所示的政策性金融績效審計(jì)評價的平衡計(jì)分卡績效評價體系中，平衡計(jì)分卡五個維度之間相互影響，相互作用，每一維度都包括具體的目標(biāo)與其相應(yīng)的評價指標(biāo)。

圖1 政策性金融績效審計(jì)評價的平衡計(jì)分卡

1.政策實(shí)現(xiàn)維度。由于政策性銀行不同于商業(yè)銀行，它是不以盈利為其經(jīng)營目標(biāo)的，因此在績效審計(jì)評價指標(biāo)設(shè)計(jì)方面這一特征都必須在評價指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中得以充分體現(xiàn)。為了力求最大限度的突出政策性銀行的特殊性，并作為政策性銀行績效評價指標(biāo)體系之首。

在資源配置方面，政策性銀行將社會合理性作為首要目標(biāo)，通過政策性金融的活動，對強(qiáng)位弱勢群體進(jìn)行支持和扶植，來彌補(bǔ)市場競爭中帶來的福利損失，進(jìn)而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，在實(shí)現(xiàn)金融資源社會和理性目標(biāo)的同時，政策性銀行也許要考慮自身的發(fā)展，更好的實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營目標(biāo)。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)該將追求資源配置社會合理性最大化作為此維度的戰(zhàn)略目標(biāo)，此維度的評價指標(biāo)確定為兩個方面：社會效益的實(shí)現(xiàn)和企業(yè)自身的發(fā)展能力評價。

2.財務(wù)維度。財務(wù)評價始終是績效評價的重要內(nèi)容，同時也是評價的基礎(chǔ)內(nèi)容，政策性銀行作為具有特殊職能的金融企業(yè)，需要按照金融企業(yè)的財務(wù)指標(biāo)考慮對于銀行績效評價和經(jīng)營管理的作用。與此同時，基于政策性銀行的特殊性，其財務(wù)維度的目標(biāo)不應(yīng)僅僅確定為經(jīng)濟(jì)效益的最大化，還應(yīng)考慮其社會效益。此該維度的目標(biāo)應(yīng)是在不以盈利為目的開展業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，在為客戶提供融資服務(wù)最大化實(shí)現(xiàn)社會效益的同時，適當(dāng)?shù)臓幦∝攧?wù)效益。指標(biāo)的設(shè)置主要考慮資產(chǎn)收益率等財務(wù)指標(biāo)。

3.客戶維度。政策性銀行的客戶主要是符合國家政策規(guī)定，在政策性銀行開立賬戶的與政策性銀行相關(guān)的各類企業(yè)事業(yè)單位。所以，政策性銀行在客戶維度首先應(yīng)該考慮提高客戶滿意度，除此之外，還應(yīng)注意對準(zhǔn)客戶融資資格的評價，在以充當(dāng)政府宏觀管理工具前提滿足的情況下，自主選擇客戶時，適當(dāng)增加可獲利客戶數(shù)量，至少做到“保本微利”。

4.內(nèi)部流程維度。政策性銀行應(yīng)努力確定和測量自己的核心能力，維持銀行內(nèi)部的高效運(yùn)作。我國政策性銀行在內(nèi)部流程維度方面的戰(zhàn)略目標(biāo)為，以提高經(jīng)營效率和開拓創(chuàng)新為目的，進(jìn)行風(fēng)險控制及成本管理。銀行的風(fēng)險中介功能決定了銀行承擔(dān)和分散金融風(fēng)險的行為構(gòu)成了銀行的主要經(jīng)營活動?；诖?，風(fēng)險控制對于銀行績效評價的重要性不言而喻。因此內(nèi)部流程維度關(guān)鍵的成功因素為：良好的風(fēng)險控制和內(nèi)部控制機(jī)制以及有效的成本降低。

5.學(xué)習(xí)與成長維度。政策性銀行改革后面臨的重要問題是如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展并創(chuàng)造價值，面臨多變的營運(yùn)環(huán)境和不斷增長的競爭壓力，要想實(shí)現(xiàn)長期的可持續(xù)發(fā)展并創(chuàng)造價值，政策性銀行必須不斷改變目標(biāo)與策略，只有通過學(xué)習(xí)與成長，提高人員的素質(zhì)、開發(fā)新的金融產(chǎn)品，才能提高內(nèi)部經(jīng)營效率和服務(wù)質(zhì)量，為客戶創(chuàng)造更大的價值，銀行才能獲得新的市場，提高收入和利潤。我們認(rèn)為政策性銀行在學(xué)習(xí)和成長維度方面的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)為，以培養(yǎng)戰(zhàn)略思考能力和提高業(yè)務(wù)技能為目的，增強(qiáng)員工能力，確保組織健康成長。

基于以上分析我們構(gòu)建的基于BSC的政策性金融績效審計(jì)的評價指標(biāo)體系如下表所示（見表1）：

表1 基于BSC的政策性金融績效審計(jì)的評價指標(biāo)體系

（二）指標(biāo)權(quán)重設(shè)置方法

在上述政策性金融績效審計(jì)評價指標(biāo)體系中，審計(jì)人員應(yīng)考慮數(shù)據(jù)的可取性等因素首先確定適合本次審計(jì)的指標(biāo)，其次確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重代表了各項(xiàng)指標(biāo)在績效評價體系中的相對重要性，以及對整體績效的相對貢獻(xiàn)的大小。對于政策性金融績效審計(jì)而言，指標(biāo)權(quán)重的大小同樣具有導(dǎo)向作用，對政策性銀行績效評價的過程和結(jié)果具有重要的引導(dǎo)意義。確定指標(biāo)的權(quán)重也要根據(jù)評價對象、考核時期和考核目的的不同，按照以戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營重點(diǎn)為導(dǎo)向、整體優(yōu)化、現(xiàn)實(shí)平衡與未來發(fā)展相結(jié)合、主觀判斷和客觀事實(shí)相結(jié)合的原則，基于企業(yè)戰(zhàn)略和工作流程的特征而制定?？蛇x擇的對政策性銀行績效評價的過程和結(jié)果具有重要的引導(dǎo)意義。指標(biāo)權(quán)重設(shè)置可選擇因子分析法，它是運(yùn)用權(quán)值因子判斷表對設(shè)計(jì)的各個指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較，并評估分值來確定權(quán)重的方法。使用這一方法首先，組成考核小組，其次，考核小組成員對所有績效指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較確定相對重要程度；最后統(tǒng)計(jì)考核小組結(jié)果，并將考核小組結(jié)果折算成權(quán)重。指標(biāo)權(quán)重設(shè)置的其他方法本文不再贅述。

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作者簡介：孟志華，蘭州商學(xué)院會計(jì)學(xué)院講師；謝敏，中國人民銀行汕尾分行；陳興娟，甘肅金川集團(tuán)財務(wù)有限公司。